ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ И ПРОЕКТОВ ГЧП
Оглавление

4.2. Понятие и содержание строительства и реконструкции в рамках реализации законов № 115-ФЗ и № 224-ФЗ

Ранее мы отмечали, что по концессионному соглашению и СГЧП частный инвестор осуществляет создание (реконструкцию) недвижимого имущества. Следует обратить внимание, что состав данных работ по законодательству имеет ряд отличий от общепринятых в градостроительном законодательстве понятий.

Так, согласно п. 1 ст. 3 закона № 115-ФЗ концессионер обязан создать или реконструировать объект соглашения. Термин «создание» в данном законе не раскрывается. ГрК РФ использует понятие «строительство», под которым также понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). В свою очередь, ГК РФ говорит о том, что право собственности на вещь может возникнуть в результате её создания (п. 1 ст. 218 ГК РФ). Таким образом, термин «создание» шире понятия, используемого в градостроительном законодательстве, и позволяет включать не только работы в отношении недвижимого имущества, но и иных объектов. Например, согласно ст. 4 закона № 115-ФЗ концессионное соглашение может быть заключено в отношении объектов железнодорожного транспорта, морских и речных судов, т. е. имущества, которое не относится к объектам капитального строительства. Использование гражданско-правового термина позволяет избежать противоречий при применении различных НПА.

Понятие реконструкции по законодательству о концессиях также отличается от градостроительного термина. Согласно п. 3 ст. 3 закона № 115-ФЗ к реконструкции объекта относятся:

1)  мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием;

2)  мероприятия по изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей;

3)  иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения.

Так как ГрК РФ к реконструкции относит только изменение параметров здания, замену (восстановление) несущих строительных конструкций, очевидно, перечень мероприятий по закону № 115-ФЗ вновь шире понятия, используемого в градостроительном законодательстве, поскольку он не ограничен исключительно крупными строительными работами. Цели переустройства, изменения назначения или характеристик имущества могут достигаться и без изменения параметров объекта. Например, это возможно путём проведения капитального ремонта[545]. Кроме того, перечень работ в законе № 115-ФЗ носит открытый характер, что формально позволяет отнести к предмету концессионного соглашения практически любые действия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств имущества (в том числе не охватываемые ГрК РФ). Вместе с тем концессия – ​это долгосрочное капиталоёмкое соглашение, в рамках которого частный инвестор получает права владения и пользования объектом, поэтому сведение объёма работ, например, к покраске стен в предоставляемом государством помещении может привести к оспариванию концессионного соглашения как не соответствующего законодательству. Таким образом, перечень обязательств частного инвестора по концессионному соглашению должен определяться с учётом конкретных параметров проекта, но в любом случае включать в себя определённые строительные работы и (или) технологические мероприятия.

В этой связи сторонам концессионного соглашения следует обратить особое внимание на формулирование предмета соглашения, которое подразумевает выполнение работ по реконструкции, поскольку попытки подвести обычные ремонтные работы под содержание концессионного соглашения несут в себе риск признания такого соглашения судом недействительным[546].

Отметим, что, даже несмотря на широкий перечень возможных работ по соглашению, существуют вопросы по включению в предмет концессии определённых действий. Например, в соответствии с законом № 73-ФЗ предусматривается реставрация объектов культурного наследия[547], которая не предполагает изменения назначения, улучшения свойств объекта или внедрения новых технологий, то есть формально не входит в понятие реконструкции по закону № 115-ФЗ. Вместе с тем такой вид работ в отношении объектов культурного наследия, как приспособление для современного использования[548], подпадает под определение реконструкции, предусмотренное в законе № 115-ФЗ (в части, например, улучшения характеристик и эксплуатационных свойств объекта). Для устранения вопросов толкования по иным видам работ в отношении объектов культурного наследия наиболее целесообразным представляется включение в концессионное законодательство понятия сохранения объекта культурного наследия, которое охватывает все возможные виды работ в отношении исторического имущества. При этом отметим, что и с учётом текущей редакции закона № 115-ФЗ концессии в отношении объектов культурного наследия реализуются на практике[549].

Закон № 224-ФЗ указывает на необходимость выполнения работ по строительству или реконструкции объекта соглашения (пп. 1 п. 2 ст. 6). Данные понятия используются в соответствии с ГрК РФ (поскольку законом не предусмотрено иного). Вместе с тем в качестве возможных объектов СГЧП названы морские, речные и воздушные суда, т. е. имущество, к которому градостроительное законодательство неприменимо. В настоящий момент закон № 224-ФЗ только начинает развиваться, поэтому практика его использования и подход к объекту соглашения ещё не выработаны.

Также отметим, что по проектам в отношении объектов ИТ, технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ и в законе № 115-ФЗ, и в законе № 224-ФЗ установлены специальные положения относительно обязательств инвестора на инвестиционной стадии; эти положения учитывают специфику таких объектов.