ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ И ПРОЕКТОВ ГЧП
Оглавление

 

4.1. Концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве: основные характеристики

Несмотря на то, что государственно-частное партнёрство (далее – ​ГЧП) сейчас очень популярно и все говорят об активном развитии данного института, на практике его часто путают с иными формами взаимодействия государства и инвестора[534]. Связано это, прежде всего, с неправильным пониманием, что такое ГЧП.

На федеральном уровне предусмотрены следующие формы ГЧП:

  • концессионное соглашение[535]
  • соглашение о ГЧП (далее – ​СГЧП)[536]

Концессионные соглашения и СГЧП – ​это гражданско-правовые договоры, заключаемые между публично-правовым образованием (РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием) и частным инвестором на длительный срок.

Предмет таких соглашений – ​создание частным инвестором объекта соглашения (объекта инфраструктуры, например, автомобильной дороги, транспортного объекта, объекта здравоохранения, образования, спорта), эксплуатация и (или) техническое обслуживание данного объекта в течение срока, установленного соглашением.

В качестве объекта соглашения по общему правилу выступает недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением. С 29 июня 2018 года стало возможно заключение соглашений в отношении только движимого имущества. Объектами таких соглашений могут быть объекты ИТ – программы для ЭВМ, базы данных, информационные системы (в том числе государственные) и (или) сайты в сети «Интернет» или других информационно-телекоммуникационных сетях, в состав которых входят такие программы для ЭВМ и (или) базы данных, либо совокупность указанных объектов, либо объекты ИТ и технические средства функционирования объектов ИТ. Исчерпывающий перечень возможных объектов соглашения определён, соответственно, в ст. 4 закона № 115-ФЗ и ст. 7 закона № 224-ФЗ (подробнее см. п. 3 настоящего раздела).

Заключение концессионных соглашений и СГЧП по общему правилу осуществляется[537]:

  • путём проведения торгов в форме конкурса (инициатор – РФ, субъект РФ и (или) муниципальное образование в лице уполномоченных органов);
  • в рамках процедуры частной инициативы (инициатор – ​частное лицо).

В рамках частной инициативы инвестор подаёт предложение, включающее в себя среди прочих документов проект соглашения. Указанное предложение размещается на сайте торгов для приёма заявок от иных интересантов. В случае отсутствия иных заинтересованных в проекте лиц соглашение заключается с инициатором без проведения конкурса. В случае поступления заявок от третьих лиц проводится конкурс по общим правилам.

Необходимые для реализации проекта земельные участки передаются частному инвестору отдельно, во исполнение заключённых концессионных соглашений, СГЧП. Как правило, речь идёт о договоре аренды, заключаемом без торгов (пп. 23 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).

По общему правилу финансирование соглашений осуществляется частным лицом; инвестиции окупаются за счёт поступлений от оказания услуг с использованием объекта инфраструктуры. Однако и законом № 115‑ФЗ, и законом № 224-ФЗ предусмотрена возможность финансового участия публичной стороны в расходах частного инвестора на инвестиционной и эксплуатационной стадиях реализации проекта и (или) возмещения недополученных доходов инвестора.

Концессионные соглашения имеют длительную практику реализации[538], сложившуюся судебную практику по многим спорным вопросам. Наибольшее количество концессионных проектов осуществляется на муниципальном уровне, и наибольший объём инвестиций вложен в рамках проектов муниципального уровня[539].

Закон № 224-ФЗ вступил в силу с 1 января 2016 года, практика заключения и реализации СГЧП в настоящее время минимальна; проекты находятся в стадии проработки. До появления указанного закона в большинстве субъектов России были приняты собственные законы о ГЧП, регулирующие порядок заключения инвестиционных соглашений[540]. Согласно п. 2 ст. 47 закона № 224-ФЗ положения региональных актов сохраняют свою силу в отношении только тех соглашений, которые были заключены до вступления в силу федерального закона.

Наиболее известные проекты, реализуемые по региональному законодательству о ГЧП, – ​это создание и эксплуатация автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»[541], создание, реконструкция и эксплуатация объектов, входящих в состав имущества аэропорта Пулково[542], создание и эксплуатация образовательных объектов в Пушкинском районе Санкт-Петербурга[543].

В связи с устоявшейся практикой применения концессионные соглашения в настоящее время выступают наиболее предсказуемым инструментом для долгосрочных инвестиций. Тем не менее СГЧП также являются перспективной формой взаимодействия государства и бизнеса в связи с отдельными преимуществами перед концессионными соглашениями – ​например, по СГЧП объект соглашения по общему правилу находится в собственности частного инвестора, в то время как по концессионному соглашению объект поступает в публичную собственность.

Таблица 26. ОСНОВНЫЕ ОТЛИЧИЯ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ И СГЧП[1]

Параметры сравнения Концессионное соглашение СГЧП
Наименование сторон соглашения Публичная сторона – ​концедент

Частный инвестор – ​концессионер

Публичная сторона – ​публичный партнёр

Частный инвестор – ​частный партнёр

Возможные частные

инвесторы

Индивидуальные предприниматели, юридические лица, действующие по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два или более юридических лица

 

*есть запрет на заключение концессий для иностранных инвесторов/лиц с иностранным участием по отдельным объектам соглашения – в частности, в отношении объектов ИТ, технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ

Российские юридические лица, за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий, учреждений, публично-правовых компаний и иных так называемых юридических лиц с публичным участием, предусмотренных п. 2 ст. 5 закона № 224-ФЗ

 

*есть запрет на заключение СГЧП для лиц с иностранным участием в отношении объектов ИТ, технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ

Основные обязанности частного инвестора на инвестиционной стадии Создание и (или) реконструкция объекта соглашения

 

*отдельное регулирование предусмотрено для объектов ИТ, технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ

Строительство и (или) реконструкция объекта соглашения

 

* отдельное регулирование предусмотрено для объектов ИТ, технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ

Основные обязанности частного инвестора на эксплуатационной стадии Эксплуатация (функциональная эксплуатация) – ​оказание услуг с использованием объекта соглашения

Техническое обслуживание – ​поддержание объекта в надлежащем состоянии, выполнение необходимых ремонтов

Эксплуатация и (или) техническое обслуживание

Частный партнёр вправе осуществлять только техническое обслуживание; в таком случае публичный партнёр осуществляет эксплуатацию

Собственность

на объект соглашения

Публичная собственность

 

* при заключении концессии в отношении объектов ИТ у концедента может не возникнуть исключительное право в отношении отдельных результатов интеллектуальной деятельности в составе объекта соглашения

Частная собственность

 

*возможны исключения

(подробнее см. раздел 4.3)

Отдельные объекты соглашения, которые могут быть вовлечены только в концессию

или только в СГЧП

Объекты тепло-, водоснабжения, водоотведения, метрополитен

 

Имущественные комплексы для производства промышленной продукции, осуществления иной деятельности в сфере промышленности, подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации
Наличие процедуры оценки эффективности и определения сравнительного преимущества проекта для принятия решения о реализации проекта Отсутствует

 

При этом публичная сторона при инициировании конкурса вправе самостоятельно оценить эффективность проекта; обязательное федеральное регулирование отсутствует

СГЧП может быть реализовано только в случае подтверждения:

(1) эффективности проекта (финансовой эффективности и наличия необходимого социально-экономического эффекта);

(2) сравнительного преимущества проекта перед государственным (муниципальным) контрактом

Стадии проведения конкурса (1) Предварительный отбор – ​проводится на основании требований, предъявляемых к заявителям (в том числе требований к их квалификации, профессиональным, деловым качествам)

(2) Рассмотрение и оценка конкурсных предложений – ​проводится на основании критериев, исчерпывающий перечень которых установлен в ст.ст. 24, 47 закона № 115-ФЗ (например, срок создания и (или) реконструкции объекта, технико-экономические показатели объекта, размер принимаемых концедентом расходов)

(1) Предварительный отбор – ​проводится на основании требований, предъявляемых к профессиональным, деловым качествам представивших заявки лиц (необязательный этап)

(2) Рассмотрение и оценка конкурсных предложений – ​проводится на основании технических критериев, финансово-экономических критериев, юридических критериев

Формы финансового участия публичной

стороны

(1) Бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности (п. 5 ст. 79 Бюджетного кодекса РФ)

(2) Субсидии (п. 6 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ)

Субсидии (п. 6 ст. 78 Бюджетного

кодекса РФ)

Плата со стороны частного инвестора публичной стороне по соглашению Концессионная плата по общему правилу обязательна.

На практике часто является формальной (например, предусматривается в размере 1 рубля)

Плата частного партнёра необязательна

 

Одним из возможных и наиболее перспективных направлений использования концессий и СГЧП, помимо реализации крупных, как правило, транспортных проектов, является создание социальной и дорожной инфраструктуры при КОТ.

Следует отметить, что отсутствие у частного лица в договоре о КОТ обязательства по созданию социальных объектов позволяет решить одну из основных проблем – ​удорожание стоимости жилья в связи с дополнительными расходами на строительство.

Ключевыми характеристиками концессионных соглашений и СГЧП являются:

  • возможность разделить отдельные риски, которые традиционно лежат на инвесторе, с публичной стороной – ​например, риск невыдачи разрешений, согласований государственными органами, риск негативного изменения законодательства, риск неполучения выручки;
  • возможность заключения соглашений без проведения торгов на условиях, предложенных инвестором (в рамках процедуры частной инициативы);
  • законодательно установленная возможность заключения прямого соглашения между публичной стороной, частным инвестором и финансирующей организацией, регулирующего взаимодействие сторон при реализации концессионного соглашения, СГЧП, при его изменении и прекращении;
  • долгосрочный характер соглашений – ​традиционно соглашения заключаются на несколько десятилетий;
  • достаточно длительная процедура предварительной проработки документов, необходимых для реализации проектов, юридического, финансового и технического характера;
  • заключённое соглашение, включающее финансовые обязательства государства, порождает возникновение расходных обязательств – ​это одна из гарантий того, что средства будут выделены из бюджета[544] .