ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

1.1. Система градостроительных документов и их соотношение

Правовой режим земельного участка регулируется значительным количеством правовых актов, в совокупности образующих сложную систему. ГрК РФ выделяет четыре вида градостроительной документации:

  1. документы территориального планирования;
  2. документы градостроительного зонирования;
  3. документация по планировке территории;
  4. нормативы градостроительного проектирования.

Первые три группы документов устанавливают отдельные характеристики участка, которые нужно оценивать при планировании капитального строительства. Нормативы градостроительного проектирования фактически являются инструкцией по подготовке других градостроительных документов. Знание содержания нормативов поможет оценить правильность составления и законность утверждённых документов, а значит, и риски признания их незаконными.

С учетом п. 2 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на:

  1. документы территориального планирования Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);
  2. документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);
  3. документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генпланы поселений и городских округов).

К документам градостроительного зонирования законом отнесены Правила землепользования и застройки (ПЗЗ).

К документации по планировке территории – проект планировки территории и проект межевания территории (ППТиПМ).

Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на два уровня: местные и региональные.

Содержание, значение и особенности перечисленных документов будут рассмотрены далее, в том числе в рамках двух сравнительных таблиц, позволяющих визуализировать особенности каждого вида документов.

1.1.1. Схемы территориального планирования

Схемы территориального планирования готовятся на всех уровнях публично-правовых образований: Российская Федерация в целом, отдельный субъект РФ, два и более субъекта РФ, муниципальное образование. П. 1 ст. 10 ГрК РФ прямо предусмотрена подготовка схем территориального планирования РФ в следующих областях:

  1. федеральный транспорт;
  2. оборона страны и безопасность государства;
  3. энергетика;
  4. высшее образование;
  5. здравоохранение.

Схемы в иных областях могут разрабатываться на основании отдельных решений Президента или Правительства РФ.

По общему правилу схема готовится в отношении всей территории Российской Федерации. Возможность готовить схему в отношении части территории появляется у уполномоченных органов в случае принятия соответствующего решения Президента или Правительства РФ [1].

Любая схема территориального планирования РФ должна содержать две составные части:

  • положение о территориальном планировании;
  • карту планируемого размещения объектов федерального значения.

Положение о территориальном планировании включает в себя следующую информацию: виды, назначение и наименования планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Эти же объекты отображаются на карте планируемого размещения объектов федерального значения.

Необходимо отметить, что объектами федерального значения являются объекты, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Объекты регионального и местного значения обеспечивают осуществление полномочий субъектов РФ и муниципальных образований соответственно.

Также к любой схеме территориального планирования прилагаются материалы по ее обоснованию, в которых подробно описываются предполагаемые к размещению объекты федерального значения, обосновывается выбор их месторасположения и т.д. Ценное значение имеют и многочисленные карты, включаемые в такие материалы (п. 9 ст. 10 ГрК РФ).

Схожим образом ГрК РФ регулируется статус региональных схем территориального планирования [2].

С 11.01.2018 допускается подготовка документов территориального планирования не только одного, но двух и более субъектов РФ. По общему правилу наличие утверждённого документа территориального планирования двух и более субъектов РФ или подготовка проекта данного документа не препятствует подготовке и утверждению документов территориального планирования субъекта РФ, а также внесению изменений в утверждённые документы. В случае, если размещение объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования субъекта РФ, препятствует размещению объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования двух и более субъектов РФ, документы территориального планирования субъекта РФ подлежат приведению в соответствие, а до приведения в соответствие – не подлежат применению в части, противоречащей утверждённым документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, со дня утверждения.

Схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ готовятся в следующих областях:

  1. транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
  2. предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
  3. образование;
  4. здравоохранение;
  5. физическая культура и спорт;
  6. энергетика;[3]
  7. иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.

ГрК РФ также допускает подготовку схем применительно ко всей территории субъекта РФ или к её части.

Подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ может осуществляться применительно к территориям или частям территорий субъектов РФ, имеющих общую границу.

Состав схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ аналогичен составу федеральной схемы. Единственное отличие заключается в том, что в региональной схеме содержится информация об объектах регионального, а не федерального значения. Схема территориального планирования двух и более субъектов РФ должна содержать информацию о линейных объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории двух и более субъектов РФ, объектах регионального значения, необходимых для реализации договоров, заключённых между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, а также об объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории одного из субъектов РФ.

Схемы территориального планирования муниципального района[4] по своей структуре отличаются от схем более высокого уровня. В них также содержатся сведения об объектах местного значения и их расположении. Но при этом дополнительно муниципальные схемы включают:

  1. карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях[5]
  2. карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Соответственно, в положение о территориальном планировании дополнительно включаются параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях.

При подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов РФ, документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.

При подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведёт к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения.

1.1.2. Генеральные планы поселений и городских округов

На нижнем уровне местного самоуправления, а также в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе документы территориального планирования готовятся в форме генеральных планов.

Генплан может готовиться в отношении всей территории поселения (городского округа) или её части, например, только в отношении одного населённого пункта. По своему содержанию Генплан схож со схемой территориального планирования муниципального района. Этот документ включает:

  1. положение о территориальном планировании;
  2. карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
  3. карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
  4. карту функциональных зон поселения или городского округа.

Соответственно, помимо информации об объектах местного значения, Генплан включает в себя параметры устанавливаемых им функциональных зон.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ[6] генеральные планы признаются нормативно-правовыми актами и подлежат оспариванию в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ.

1.1.3. Значение документов территориального планирования

С учётом ст.ст. 9 и 26 ГрК РФ принятые документы территориального планирования имеют следующее значение:

  1. являются основанием для подготовки документации по планировке территории;
  2. являются основанием для принятия решения о резервировании земельного участка с учетом правил, предусмотренных ст. 70.1 ЗК РФ [7];
  3. являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд в порядке, предусмотренном главой VII.1 ЗК РФ[8] ;
  4. являются основанием для принятия решения о переводе земельного участка из одной категории в другую. Например, земли сельскохозяйственного значения могут быть переведены в земли населенных пунктов и застроены в рамках утвержденного градрегламента при установлении или изменении Генпланом границы населенного пункта.

Дополнительно следует отметить, что функциональное зонирование, установленное Генпланом, является основанием для градостроительного зонирования, предусматриваемого Правилами землепользования и застройки.

Этот вид зонирования будет рассмотрен далее.

1.1.4. Внесение изменений в Генеральный план поселения (городского округа)

Документы территориального планирования принимаются на определённый срок. Например, Генеральные планы утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Вместе с тем до истечения этого срока существует возможность внесения изменений в утверждённые документы.

Особый интерес при этом представляет изменение муниципальной документации, поскольку она содержит функциональное зонирование. Фактически это зонирование показывает, объекты какого вида могут быть построены на территории определённой функциональной зоны. Кроме того, через изменение именно этих документов могут быть расширены границы населённых пунктов, что обычно существенно упрощает возможность застройки присоединённых территорий.

Изменение Генплана осуществляется по такой же процедуре, что и его принятие, и включает в себя несколько основных этапов:

  • принятие главой местной администрации решения о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план;
  • представление заинтересованными лицами предложений об изменении Генерального плана;
  • проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по предлагаемым изменениям[9];
  • рассмотрение проекта изменений и результатов общественных обсуждений или публичных слушаний на заседании представительного (законодательного) органа местного самоуправления;
  • принятие или отклонение предлагаемых поправок в Генеральный план.

Более подробно процедура внесения изменений в Генеральный план устанавливается муниципальными правовыми актами, для Санкт-Петербурга, Москвы и Севастополя – региональными законами.

1.1.5. Нормативы градостроительного проектирования

Нормативам градостроительного проектирования посвящена глава 3.1 ГрК РФ, которая была введена в 2014 году.

Ст. 29.1 ГрК РФ предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования подразделяются на:

  1. Региональные нормативы градостроительного проектирования (РНГП);
  2. местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП), которые включают в себя:
    • нормативы градостроительного проектирования муниципального района;
    • нормативы градостроительного проектирования поселения;
    • нормативы градостроительного проектирования городского округа.

Региональные нормативы содержат расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального значенияи расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ. Дополнительно региональные нормативы могут включать предельные значения расчётных показателей минимального уровня обеспеченности объектами местного значения и максимально допустимого уровня доступности таких объектов на территориях муниципальных образований.

Местные нормативы, в свою очередь, содержат расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения. При этом для муниципальных властей являются обязательными установленные на региональном уровне предельные значения расчётных показателей.

Важно отметить, что нормативы градостроительного проектирования могут регулировать только вопросы обеспеченности населения объектами социальной и прочей инфраструктуры.

До настоящего времени сохраняет свою актуальность позиция Верховного Суда РФ о том, что строительные нормы и правила могут регулироваться только на федеральном уровне[10]. Поэтому регионы и муниципалитеты не могут заниматься техническим регулированием под видом нормативов градостроительного проектирования.

Однако на практике эта позиция соблюдается далеко не всегда. Например, нормативы Ленинградской области представляют собой практически бессистемную компиляцию строительных норм и правил, а также утвержденных государственных стандартов [11].

Нормативы имеют следующее значение для градостроительной деятельности:

  1. РНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ;
  2. РНГП и МНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов, документации по планировке территории.

 

1.1.6. Документы градостроительного зонирования

К документам градостроительного зонирования ГрК РФ отнесены только Правила землепользования и застройки.

ПЗЗ принимаются на муниципальном уровне, а в городах федерального значения – на уровне высшего исполнительного органа власти этих городов.

Фактически эти правила являются основным документом для застройщика, поскольку они устанавливают большинство требований к застройке земельного участка.

В соответствии с п. 2 ст. 30 ГрК РФ ПЗЗ включают в себя:

  1. порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (Порядок);
  2. карту градостроительного зонирования;
  3. градостроительные регламенты.

Порядок должен содержать регулирование по вопросам землепользования и застройки, изменения видов разрешенного использования земельных участков, подготовки документации по планировке территории и т. д.

Карта градостроительного зонирования фиксирует границы территориальных зон. При этом один земельный участок должен относиться только к одной территориальной зоне. Территориальная зона по своей сути является совокупностью земельных участков, на которые распространяется один градостроительный регламент..

В 2017 году требования к картам градостроительного зонирования были дополнены. Помимо территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории, территорий объектов культурного наследия (ОКН), такие карты должны содержать границы территорий исторических поселений федерального и регионального значения, а также границы территорий, на которых может осуществляться комплексное и устойчивое развитие территорий (КУРТ).

Ст. 35 ГрК РФ предусматривает, что в ПЗЗ могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Градостроительный регламент, в свою очередь, включает в себя информацию:

  1. о видах разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
  2. о предельных (минимальных и/или максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
  3. об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  4. расчетные показатели обеспеченности инфраструктурой (коммунальной, транспортной, социальной) и расчетные показатели территориальной доступности такой инфраструктуры, если в границах территориальной зоны предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

ПЗЗ по общему правилу должны утверждаться в отношении всей территории поселения или городского округа. Однако до принятия Генплана допускается утверждение ПЗЗ в отношении части территории поселения (городского округа).

С 01.07.2017 утверждённые ПЗЗ поселения, городского округа, межселенной территории не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с Воздушным кодексом РФ[12]. Срок приведения утверждённых ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, не может превышать шесть месяцев.

Важной является проблема соотношения юридической силы Генерального плана и ПЗЗ. Она может проявиться, например, если территориальная зона земельного участка по ПЗЗ отличается от функциональной зоны того же участка по Генплану. В этом случае приоритет имеют положения Генерального плана[13]. Соответственно, ПЗЗ в спорной части являются не подлежащими применению, а градостроительное зонирование до принятия изменения в ПЗЗ – фактически отсутствующим.

Изменение ПЗЗ осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 33 ГрК РФ, где устанавливаются как основания для внесения изменений в ПЗЗ, так и порядок и сроки осуществления таких изменений.

Стоит обратить особое внимание на то, что с 03.08.2018[14] в законе появился императивный срок внесения изменений в ПЗЗ при необходимости внесения в них сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий – 6 месяцев с момента получения требования от уполномоченного на установление зоны органа.

Процедура изменения ПЗЗ включает в себя следующие основные этапы:

  • направление предложений о внесении изменений в ПЗЗ от уполномоченных органов или заинтересованных лиц в комиссию по подготовке ПЗЗ, которая должна быть создана в каждом муниципальном образовании, или поступление от уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в Правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории, или поступление от исполнительного органа государственной власти или уполномоченного органа местного самоуправления требования (и/или поступление от органа регистрации прав сведений) о внесении изменений в связи с несоответствием сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображённых на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в ЕГРН описанию местоположения границ указанных зон, территорий, или в связи с несоответствием установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в ЕГРН ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий, или об установлении, изменении, прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, установлении, изменении границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения;
  • рассмотрение предложения комиссией и подготовка ею заключения;
  • рассмотрение заключения комиссии главой местной администрации и принятие решения о внесении изменений в ПЗЗ или их отклонении;
  • публикация проекта изменений;
  • проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту;
  • рассмотрение проекта и результатов общественных слушаний главой местной администрации, принятие решения о направлении проекта в представительный орган муниципального образования или их отклонении;
  • рассмотрение и принятие/отклонение проекта представительным органом муниципального образования.

В случае приведения ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в ПЗЗ, рассмотрение проекта комиссией не требуются, общественные обсуждения или публичные слушания по проекту не проводятся.

В случае поступления уведомления о выявлении самовольной постройки от уполномоченного исполнительного органа государственной власти, должностного лица, государственного учреждения или органа местного самоуправления не допускается внесение в ПЗЗ изменений, предусматривающих установление применительно к территориальной зоне, в границах которой расположена такая постройка, вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которым соответствуют вид разрешённого использования и параметры такой постройки, до её сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями, за исключением случаев получения уведомления о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается либо вступило в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями.

1.1.7. Документация по планировке территории

К документации по планировке территории ГрК РФ относит проект планировки территории и проект межевания территории. С 01.07.2017 градостроительный план земельного участка был исключен из перечня документации по планировке территории, и с указанной даты он относится к документации, обеспечивающей градостроительную деятельность (глава 7 ГрК РФ). Таким образом, законодатель закрепил давно установившийся в судебной практике подход о том, что градостроительный план носит исключительно информационный характер, в т.ч. за счет указания в нем параметров, не соответствующих градостроительному регламенту[15].

Подготовка проектов планировки территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территории, в т.ч. для выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очерёдности планируемого развития территории.

Проект планировки утверждается в отношении одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры (например, кварталов или микрорайонов), перечень которых определён Минстроем РФ[16]. Содержание проекта планировки территории описывается в ст. 42 ГрК РФ. Он включает в себя основную часть, которая подлежит утверждению, и материалы по его обоснованию. Основная часть включает в себя:

  1. чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
    1. красные линии (линии, обозначающие расположение территорий общего пользования);
    2. границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры;
    3. границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства.
  2. положения о характеристиках планируемого развития территории, характеристиках объектов капитального строительства;
  3. положения об очередности планируемого развития территории.

При подготовке проекта планировки учитываются положения документов территориального планирования всех уровней, РНГП и МНГП, а также ПЗЗ.

Проект планировки имеет существенное значение в регулировании отношений по землепользованию и капитальному строительству:

  1. определяет расположение территорий общего пользования, которые не подлежат приватизации;
  2. с 01.01.2016 является основанием для разработки проектной документации в отношении линейного объекта;
  3. наряду с документами территориального планирования является основанием для принятия решения об изъятии земельного участка;
  4. определяет параметры строительства, если проект реализуется в рамках договора о развитии застроенной территории или договора комплексного освоения территории;
  5. если проектом планировки предусматривается размещение на земельном участке объекта федерального, регионального или местного значения, то такой участок не может быть предоставлен в собственность или аренду.
  6. с 01.09.2018 является обязательным в случае размещения объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, и необходимых для обеспечения его функционирования объектов капитального строительства в границах особо охраняемой природной территории или в границах земель лесного фонда.

С 30.12.2018 в состав проекта планировки территории может включаться проект организации дорожного движения, разрабатываемый в соответствии с требованиями ФЗ от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Проекты межевания обычно разрабатываются одновременно с проектами планировки территории. Основная цель этого документа состоит в определении местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, установлении, изменении, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такое установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению,и материалов по обоснованию этого проекта.

Основная часть проекта межевания включает в себя текстовую часть и чертежи межевания, на которых отображается следующая информация:

  1. границы планируемых и существующих элементов планировочной структуры;
  2. красные линии;
  3. линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
  4. границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд;
  5. границы зон действия публичных сервитутов.

С 01.09.2018 текстовая часть проекта межевания может также включать в себя:

  • целевое назначение лесов, вид (виды) разрешённого использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков);
  • сведения о границах территории, в отношении которой утверждён проект межевания, содержащие перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.

Дополнительно ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки, находящиеся в публичной собственности, должны быть образованы в соответствии с проектом межевания, если он утвержден. До утверждения проекта межевания допускается образование земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом исключительно в соответствии с проектом межевания должны формироваться земельные участки:

  1. из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;
  2. из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу;
  3. в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключён договор о её развитии;
  4. в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;
  5. для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

Также на основании утверждённого проекта межевания территории осуществляется образование лесных участков в целях размещения линейных объектов.

В соответствии с разъяснениями Верховного Суда РФ[17] ППТиПМ является нормативно-правовым актом и оспаривается в порядке, установленном для нормативно-правовых актов, т.е. по правилам Кодекса об административном судопроизводстве РФ. Необходимо отметить, что достаточно часто возникает вопрос о юридической силе «обосновывающей части ППТиПМ», которая не входит в состав утверждаемого уполномоченным органом нормативного акта об утверждении ППТиПМ. Полагаем, что после утверждения ППТиПМ любые документы, которые разрабатывались на стадии его подготовки, утрачивают своё юридическое значение, так как они не обладают нормативно-правовыми свойствами, а сами по себе мотивы принятия нормативно-правового акта не имеют юридического значения[18].

1.1.8. Подготовка проекта планировки и проекта межевания территории, внесение в него изменений

Документация по планировке территории готовится на основании утвержденных документов территориального планирования. В связи с этим решение о ее подготовке может приниматься органами власти различного уровня.

Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации.

Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации.

Уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, на основании документов территориального планирования муниципального района, а также на основании ПЗЗ межселенных территорий. Органы местного самоуправления поселения (городского округа) обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании Генерального плана поселения, Генерального плана городского округа, Правил землепользования и застройки.

Cт. 45 ГрК РФ был введен ряд случаев, когда документация по планировке территории может разрабатываться по частной инициативе. Решение о разработке документации по планировке может быть принято:

  1. лицами, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории, о комплексном освоении территории, в т.ч. в целях строительства стандартного жилья, о комплексном развитии территории;
  2. правообладателями участков или объектов недвижимости, попавших в состав территории комплексного устойчивого развития территории (далее – КУРТ), принявшими решение о реализации проекта КУРТ по частной инициативе;
  3. правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;
  4. субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
  5. садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества.

Указанные лица при принятии ими решения о разработке документации по планировке территории обеспечивают выполнение соответствующих работ за свой счёт.

Таблица 1. СИСТЕМА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Наименование документа Основные функции Градостроительные документы, которым должен соответствовать
Схема территориального планирования РФ Описание объектов федерального значения, подлежащих размещению на территории РФ. -
Схема территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ Описание объектов регионального значения, подлежащих размещению на территории субъекта РФ. РНГП, схема территориального планирования РФ
Схема территориального планирования муниципального района 1) описание объектов местного значения, подлежащих размещению на территории муниципального района; 2) функциональное зонирование межселенных территорий; 3) установление и изменение границ населенных пунктов в пределах межселенных территорий. РНГП, МНГП муниципального района, схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ
Генеральный план городского округа 1) описание объектов местного значения, подлежащих размещению на территории городского округа; 2) функциональное зонирование городского округа; 3) установление и изменение границ населенных пунктов в пределах городского округа. РНГП, МНГП городского округа, схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ
Генеральный план поселения 1) описание объектов местного значения, подлежащих размещению на территории поселения; 2) функциональное зонирование поселения; 3) установление и изменение границ населенных пунктов в пределах поселения. РНГП, МНГП поселения, схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района
Правила землепользования и застройки 1) территориальное зонирование территории поселения (городского округа); 2) определение градрегламентов установленных территориальных зон. Схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ, Генплан поселения или городского округа
Проект планировки и проект межевания территории 1) определение границ территорий общего пользования; 2) определение границ земельных участков, подлежащих образованию в пределах элемента планировочной структуры; 3) основание для изъятия земельного участка; 4) основание для подготовки проектной документации на линейный объект, в рамках проекта КОТ, развития застроенных территорий. РНГП, МНГП, схемы территориального планирования всех уровней, Генплан, ПЗЗ
Региональные нормативы градостроительного проектирования 1) определение расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального значения; 2) определение предельных значений показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения (опционально). -
Местные нормативы градостроительного проектирования Определение расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения. РНГП

 

Градостроительная документация может разрабатываться по инициативе органов власти или по заявлению частных лиц.[19].

При этом п. 6 ст. 45 ГрК РФ запрещает разработку документации по планировке территории для размещения объектов федерального, регионального или местного значения при отсутствии утверждённых документов территориального планирования, содержащих информацию о соответствующих объектах. Этот запрет не распространяется только на ситуацию, когда документация по планировке территории разрабатывается по заявлению частного лица.

Если документация разрабатывается по инициативе органа власти, то он привлекает проектировщика в соответствии с законодательством о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Разработанные им проекты должны пройти общественные обсуждения или публичные слушания, если документация разрабатывается по решению органов местного самоуправления поселения или городского округа на основании Генерального плана и ПЗЗ.

Уполномоченные органы проводят проверку подготовленных проектов и могут отправить их на доработку. Когда доработка не требуется, такая документация утверждается уполномоченным органом. На муниципальном уровне это глава местной администрации.

Порядок изменения документации по планировке территории аналогичен правилам её принятия. С 2017 года ГрК РФ предусматривает возможность внесения изменений в документацию по планировке территорий путём утверждения отдельных частей такой документации.

ГрК РФ установлены случаи, когда разработка ППТиПМ не требуется. Согласно пп. 4 п. 3 ст. 41 ГрК РФ разработка указанного документа не требуется, если размещение объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого объекта капитального строительства не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов. Также согласно пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ разработка указанного документа не требуется, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов.

На основании пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ Постановлением Правительства РФ от 07.03.2017 № 269 «Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории» установлен соответствующий перечень случаев, к числу которых отнесены, в частности:

  • строительство, реконструкция линейных объектов, обеспечивающих подключение объектов капитального строительства к существующим электрическим сетям, сетям инженерно-технического обеспечения, при условии, что такое подключение не требует строительства или реконструкции существующих электросетей, сетей инженерно-технического обеспечения и линейные объекты удовлетворяют установленным постановлением требованиям;
  • строительство, реконструкция объекта, входящего в состав существующего линейного объекта, при условии, что такое строительство, реконструкция осуществляются в полосе отвода существующего линейного объекта и не изменяют границы зон с особыми условиями использования территорий, установленные в связи с размещением существующего линейного объекта, и что общая площадь указанного объекта не превышает 500 кв. м, высота не превышает 12 метров, количество этажей не превышает двух;
  • строительство, реконструкция электросетей, сетей связи, сетей инженерно-технического обеспечения, размещение которых осуществляется внутри одного квартала, одного микрорайона.

1.1.9. Перераспределение градостроительных полномочий между регионами и муниципальными образованиями

П. 20 ст. 14 и п. 26 ст. 16 закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ) предусматривают, что, по общему правилу, к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов относятся[20].

  1. утверждение Генплана;
  2. утверждение ПЗЗ;
  3. утверждение документации по планировке территории;
  4. выдача разрешений на строительство;
  5. выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;
  6. утверждение местных нормативов градостроительного проектирования.
  7. направление уведомления о (не)соответствии планируемых к строительству или реконструкции параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения таких объектов на земельном участке.

Однако п. 1.2 ст. 17 закона № 131-ФЗ предусматривает, что законом субъекта РФ указанные полномочия могут быть переданы на уровень региональных властей. Если такой закон принимается, то в нем описывается в какой мере в подготовке документации и принятии решений продолжают участвовать органы местного самоуправления.

На данный момент многие субъекты РФ приняли законы о передаче себе градостроительных полномочий[21].

Необходимо отметить, что перераспределение полномочий не может подменять собой изменение императивных процедур, предусмотренных ГрК РФ. Например, в Ленинградской области процедура подготовки и утверждения ГПЗУ распределена между двумя органами: муниципальные органы подготавливают проект градостроительного плана, а региональный орган власти в области архитектуры «утверждает» его. При этом по непонятным причинам региональный законодатель полагает, что это позволяет ему менять установленные ГрК РФ сроки выдачи градостроительных планов и, главное, фактически отказывать в выдаче его заявителю по некой причине «неутверждения» региональным органом архитектуры. Полагаем, что это не соответствует ни правовой природе градостроительного плана, ни непосредственно ГрК РФ[22].

1.1.10. Особенности применения СНиП и национальных стандартов в проектировании и строительстве при их изменении

С учетом того, что ведется постоянная работа по актуализации СНиП, а действующий Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» в отношении СНиП устанавливает общее правило, что они носят обязательный характер, если включены в Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521[23] (далее – Перечень стандартов), на практике возникает множество вопросов о юридической силе актуализированных редакций СНиП. Эти вопросы связаны с тем, что при актуализации СНиП он получает новый реестровый номер и формально оказывается не включенным в Перечень стандартов.

Департаментом градостроительной деятельности и архитектуры Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в письме от 06.10.2017 № 36052-АС/08 были даны разъяснения по вопросу применения положений СП 47.13330 «СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения», позволяющие вывести общее правило.

Например, актуализированная редакция СП 47.13330.2016 «СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения» утверждена приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.12.2016 № 1033/пр, с внесением изменений приказом Минстроя России от 10.02.2017 № 86/пр.

СП 47.13330.2016 вступил в действие с 01.07.2017, однако в Перечне стандартов упоминается неактуализированная версия СП – СП 47.13330.2012.

Минстрой в своем письме разъяснил, что в такой ситуации в работе следует руководствоваться на обязательной основе положениями СП 47.13330.2012, включенными в Перечень стандартов, и на добровольной основе – положениями СП 47.13330.2016 (несмотря на то, что это актуализированная версия, она не включена в Перечень стандартов).

Таким образом, при принятии актуализированной редакции СНиП (СП) его применение становится обязательным только после включения именно актуализированной редакции в Перечень стандартов.

Оглавление   Далее >>