2.3.Предоставление участка для строительства на условиях публичного сервитута

Понятие публичного сервитута

С 1 сентября 2018 года вступила в силу новая редакция ЗК РФ^[1], содержащая в том числе новую главу V.7, посвящённую правилам установления публичного сервитута, который ранее был урегулирован достаточно скудно.

Публичный сервитут может быть установлен для обеспечения государственных, муниципальных нужд, а также нужд местного населения, без изъятия земельных участков (п. 2 ст. 23 ЗК РФ).

Как было указано выше, публичный сервитут для строительства в частных интересах непригоден, поскольку он возникает не по волеизъявлению застройщика, а только в силу необходимости обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, для целей строительства может быть установлен частный сервитут (для строительства линейных объектов, не препятствующих разрешённому использованию земельного участка^[2]).

Публичный сервитут устанавливается, как правило, в случае, когда интересы населения не обеспечить каким-либо иным способом. Публичный сервитут может быть установлен как на земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (в том числе переданные в срочное или бессрочное пользование), так и на земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Обременение земельного участка сервитутом, публичным сервитутом не лишает правообладателя такого земельного участка прав владения, пользования и (или) распоряжения таким земельным участком. При этом переход прав на обременённый публичным сервитутом земельный участок либо предоставление его гражданам или юридическим лицам (если участок находится в государственной или муниципальной собственности) не являются основанием для прекращения публичного сервитута и (или) изменения условий его осуществления (п.п. 5, 6 ст. 23 ЗК РФ).

Общий порядок установления и прекращения публичного сервитута

По общему правилу публичный сервитут может быть установлен решением исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления (п. 2 ст. 23 ЗК РФ)^[3], которые определяют срок установления публичного сервитута, на что указывают в соответствующем решении. При этом срок публичного сервитута участков на землях, зарезервированных для государственных (муниципальных) нужд, не может превышать срока такого резервирования (п. 7 ст. 23 ЗК РФ).

Перечень конкретных целей установления публичных сервитутов содержится в п. 4 ст. 23 и ст. 39.37 ЗК РФ.

В частности, согласно п. 4 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается в следующих целях:

1) проход или проезд через земельный участок, в том числе для обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

2) размещение межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;

3) проведение дренажных и мелиоративных работ;

4) забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов и водопой;

5) прогон сельскохозяйственных животных;

6) сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных в сроки, соответствующие местным условиям и обычаям;

7) охота, рыболовство, аквакультура (рыбоводство);

8) использование земельного участка в целях, предусмотренных статьёй 39.37 ЗК РФ (специальные цели, речь о которых пойдёт ниже).

Сведения об установлении публичного сервитута вносятся в ЕГРН, и он считается установленным со дня, когда сведения о нём внесены в ЕГРН^[4].

Публичный сервитут может быть прекращён:

по решению уполномоченного органа, если отпали общественные нужды, для которых он был установлен, за исключением публичного сервитута, установленного в порядке, предусмотренном главой V.7 ЗК РФ (п. 2 ст. 48 ЗК РФ);
по истечении последнего дня последнего месяца срока публичного сервитута, при этом принятие решения о прекращении публичного сервитута в этом случае не требуется (п. 3 ст. 48 ЗК РФ);
по решению уполномоченного органа в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 48 ЗК РФ, если публичный сервитут установлен в порядке, предусмотренном главой V.7 ЗК РФ;
в судебном порядке по иску правообладателя земельного участка при наличии оснований, перечисленных в п. 6 ст. 48 ЗК РФ (например, при нарушении порядка установления публичного сервитута или невозможности использования участка вследствие установления публичного сервитута).

Соразмерная плата

Правообладатель земельного участка вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату в случае, когда установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка (п. 13 ст. 23 ЗК РФ).

Ранее^[5] в ЗК РФ было также предусмотрено, что в случаях, когда сервитут приводит к невозможности использовать участок, собственник может требовать его изъятия. Однако действующая редакция придерживается более последовательной логики: если обременение устанавливается без изъятия земельного участка, то возможность его использования должна существовать всегда.

Размер платы в отношении (частного) сервитута определяется соглашением сторон, а при недостижении соглашения – в судебном порядке, в том числе путём назначения экспертизы. В соответствии с позицией судебной практики плата за сервитут^[6] должна быть соразмерна материальной выгоде, которую мог получить собственник земельного участка, если бы земельный участок не был обременён сервитутом (например, возможной выгоде от предоставления части участка, используемого для проезда и прохода, в аренду третьим лицам). На размер платы за сервитут влияют также характер и интенсивность использования земельного участка лицом, в интересах которого установлен сервитут^[7].

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 12 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок (далее – Обзор судебной практики по сервитуту)^[8], плата за сервитут должна определяться судом исходя из совокупности следующих обстоятельств:

принципов разумности и соразмерности;
характера деятельности сторон;
площади части земельного участка, фактически ограниченной сервитутом;
срока установления сервитута;
интенсивности предполагаемого использования служащего земельного участка;
характера неудобств, испытываемых собственником служащего недвижимого имущества;
степени влияния сервитута на возможность распоряжения служащим земельным участком.

Общим посылом при определении платы за сервитут является то, что размер платы за сервитут должен быть соразмерен той материальной выгоде, которую приобретает собственник земельного участка в результате установления сервитута, компенсируя те ограничения, которые претерпевает собственник земельного участка, обременённого сервитутом.

В размер платы включаются разумные затраты, возникающие у собственника служащего объекта недвижимости в связи с ограничением его права собственности или созданием условий для реализации собственником господствующего объекта недвижимости права ограниченного пользования (например, связанных с необходимостью организации проезда через принадлежащий собственнику земельный участок, сносом или переносом ограждений, с соблюдением пропускного режима, поддержанием части участка в надлежащем состоянии), а также упущенная выгода, возникшая в связи с прекращением существующих обязательств собственника служащего участка.

При этом плата за сервитут может иметь форму как единовременного платежа, так и периодических платежей.

В п. 13 Обзора судебной практики по сервитуту подчёркивается, что каждая из сторон вправе обратиться в суд с требованием об изменении размера платы в случае изменения объёма ограничений прав собственника служащего земельного участка (например, изменения используемой площади служащего земельного участка или изменения интенсивности использования служащего участка). Аналогичные условия определения соразмерной платы действуют и в отношении публичного сервитута. Правообладатель участка сначала обращается с заявлением в орган власти, установивший сервитут, а при несогласии с его решением оспаривает его в судебном порядке (глава 22 КАС РФ). При этом заявитель должен доказать, что у него возникают существенные затруднения в использовании участка. В случае, если размер платы предусмотрен нормативным актом, оспаривание его положений осуществляется в порядке главы 21 КАС РФ.

Порядок определения платы за публичный сервитут в отношении участков в федеральной собственности – Постановлением Правительства РФ от 23.12.2014 № 1461^[9].

Порядок определения размера платы за установление публичного сервитута в специальном порядке имеет свои особенности и будет рассмотрен ниже.

Специальный порядок установления публичного сервитута

Как было указано выше, согласно пп. 8 п. 4 ст. 23 ЗК РФ для отдельных целей публичный сервитут устанавливается в специальном порядке. В частности, публичный сервитут устанавливается в следующих специальных целях на следующие сроки, например (ст.ст. 39.37, 39.45 ЗК РФ):

1) строительство, реконструкция, эксплуатация, капитальный ремонт объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд (далее – инженерные сооружения) (на срок от 10 до 49 лет);

2) складирование строительных и иных материалов, размещение временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) и (или) строительной техники, которые необходимы для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, на срок указанных строительства, реконструкции, ремонта (на срок строительства, реконструкции, ремонта соответствующих объектов);

3) устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в границах полос отвода железных дорог, а также устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами или примыканий автомобильных дорог к другим автомобильным дорогам на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в границах полосы отвода автомобильной дороги (на срок от 10 до 49 лет);

4) размещение автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях (на срок от 10 до 49 лет);

5) проведение инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения, проведение инженерных изысканий для строительства, реконструкции указанных объектов, а также сооружений, перечисленных в п. 1 данного списка (на срок не более 1 года);

6) реконструкция, капитальный ремонт участков (частей) инженерных сооружений, являющихся линейными объектами.

Не допускается установление публичного сервитута в целях, указанных в пунктах 1 и 2 списка выше, в отношении земельных участков, предоставленных или принадлежащих гражданам и предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, личного подсобного хозяйства, за исключением случаев, если это требуется для (п. 5 ст. 39.39 ЗК РФ):

1) подключения (технологического присоединения) зданий, сооружений, расположенных в границах элемента планировочной структуры, в границах которого находятся такие земельные участки, к сетям инженерно-технического обеспечения;

2) эксплуатации, реконструкции существующих инженерных сооружений, реконструкции, капитального ремонта их частей;

3) размещения инженерных сооружений, которые переносятся с земельных участков, изымаемых для государственных или муниципальных нужд.

Публичный сервитут в специальном порядке устанавливается решением исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления на основании ходатайства об установлении публичного сервитута (п. 1 ст. 39.39, ст. 39.41 ЗК РФ).

Требования к форме, содержанию ходатайства, а также приложениям указаны в п.п. 1–7 ст. 39.41 ЗК РФ, сама форма утверждена приказом Росреестра^[10]. К ходатайству должен быть приложен содержащий сведения о границах публичного сервитута электронный документ (пп. 1 п. 5 ст. 39.41 ЗК РФ), формат которого также утверждён приказом Росреестра^[11].

С ходатайством об установлении публичного сервитута в отдельных целях вправе обратиться (ст. 39.40 ЗК РФ):

1) субъекты естественных монополий (для размещения, капительного ремонта инженерных сооружений, необходимых для деятельности субъекта, для проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение указанных сооружений, инженерных изысканий для их строительства, реконструкции);

2) организации связи (для размещения линий или сооружений связи, для проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение указанных линий и сооружений связи, инженерных изысканий для их строительства, реконструкции);

3) владельцы объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения (для специальных целей установления публичного сервитута, указанных в п.п. 2–5 списка выше);

4) организации, подавшие ходатайство об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, для реконструкции инженерного сооружения, переносимого в связи с таким изъятием. Перечень организаций, имеющих право на такое ходатайство, указан в п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ;

5) организации, являющиеся единым оператором газификации, региональным оператором газификации, — в случае установления публичного сервитута для строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов систем газоснабжения, реконструкции или капитального ремонта их частей;

6) организации, осуществляющие строительство, реконструкцию инженерного сооружения, являющегося линейным объектом, капитальный ремонт его участков (частей), реконструкцию, капитальный ремонт его участков (частей) в связи с планируемыми строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом объектов капитального строительства;

5) иные лица, уполномоченные на основании правовых актов РФ, субъекта РФ или договоров (соглашений) с органами государственной власти или местного самоуправления осуществлять деятельность, для которой возможно установить публичный сервитут.

В случае поступления ходатайства уполномоченный орган:

в течение пяти рабочих дней возвращает ходатайство без рассмотрения, если нарушен порядок его подачи (например, оно подано в целях, в которых установление публичного сервитута не предусмотрено, либо к ходатайству приложены не все обязательные документы) (п. 9 ст. 39.41 ЗК РФ);
в срок не более семи рабочих дней со дня поступления ходатайства совершает действия по выявлению правообладателей земельных участков и их извещению о возможном установлении публичного сервитута, в частности, размещает сообщение на своём официальном сайте и сайте соответствующего муниципального образования (п.п. 1, 3 ст. 39.42 ЗК РФ);
в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения направляет его копию обладателю публичного сервитута и в орган регистрации прав, а также размещает решение на своём сайте (п. 7 ст. 39.43 ЗК РФ). В случае отказа копия решения с указанием всех оснований отказа направляется заявителю в тот же срок (п. 2 ст. 39.44 ЗК РФ).

Обладатель публичного сервитута и правообладатель соответствующего земельного участка должны заключить письменное соглашение, в которое включаются условия, перечисленные в п. 1 ст. 39.47 ЗК РФ. При этом в отношении государственных и муниципальных земель, не обременённых правами третьих лиц, соглашение не заключается (п. 3 ст. 39.47 ЗК РФ).

Обладатель сервитута направляет правообладателю земельного участка:

проект соглашения об осуществлении публичного сервитута;
сведения о его границах;
отчёт об оценке для определения размера платы за обременение.

Правообладатель земельного участка направляет обладателю сервитута подписанное соглашение, уведомление об отказе в его подписании либо в течение 14 дней со дня получения проекта направляет обладателю сервитута предложение о заключении соглашения на иных условиях.

В течение 10 дней со дня получения предложения о новых условиях соглашения обладатель сервитута обязан направить правообладателю участка подписанное на новых условиях соглашение или уведомление об отклонении его предложения (п.п. 9, 10 ст. 39.47 ЗК РФ).

Способы защиты права правообладателя земельного участка при сервитуте

Правообладатель вправе:

1) Оспорить в суде решение об установлении публичного сервитута в течение 30 дней со дня получения соглашения об его осуществлении (п. 9 ст. 39.43 ЗК РФ).

Если в течение указанного срока соглашение не заключено и решение о его установлении не оспорено в суде, плата за сервитут вносится его обладателем в депозит нотариуса по месту нахождения земельного участка. Необходимо иметь в виду, что обладатель обременения, внёсший плату в депозит нотариуса, вправе до заключения соглашения осуществлять сервитут (например, выполнять работы, предусмотренные проектом соглашения) (п. 11 ст. 39.47 ЗК РФ).

2) Обратиться в суд с требованием о понуждении обладателя публичного сервитута заключить соглашение об осуществлении публичного сервитута. В этом случае соглашение об осуществлении публичного сервитута считается заключённым на условиях, указанных в решении суда, с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда. При этом размер платы за публичный сервитут может быть установлен судом независимо от суммы, внесённой в депозит нотариуса, а рассмотрение судом указанного требования не препятствует осуществлению публичного сервитута (п. 12 ст. 39.47 ЗК РФ).

3) Потребовать от владельца публичного сервитута выкупа по рыночной стоимости земельного участка или объекта недвижимости на нём, если установление публичного сервитута сделало невозможным их использование правообладателем в течение срока, превышающего срок, установленный в решении. Также можно потребовать возмещения убытков (ст. 39.48 ЗК РФ).

Плата за публичный сервитут в специальном порядке

Порядок определения размера платы за публичный сервитут, устанавливаемый в специальном порядке, регулируется ст. 39.46 ЗК РФ, в частности:

1) для земельных участков в государственной или муниципальной собственности, не обременённых правами третьих лиц, – в размере 0,01% кадастровой стоимости такого участка за каждый год использования, но не менее 0,1% кадастровой стоимости за весь срок обременения, если оно установлено на три года и более (п. 4 ст. 39.46 ЗК РФ).

2) для земельных участков в частной собственности или арендованных государственных (муниципальных) участков – на основании отчёта об оценке^[12]. Размер платы определяется на дату не позднее чем за 30 дней до даты направления правообладателю земельного участка соглашения об осуществлении публичного сервитута (п. 7 ст. 39.46 ЗК РФ).

Такая плата:

может определяться в соглашении об установлении обременения в виде единовременного платежа или периодических платежей и рассчитывается пропорционально площади земельного участка и (или) земель в его границах (п.п. 2, 3 ст. 39.46 ЗК РФ);
может вноситься правообладателю земельного участка или в депозит нотариуса (в этом случае вносится единовременный платёж (п. 8 ст. 39.46 ЗК РФ);
не подлежит возврату при досрочном прекращении публичного сервитута, если иное не предусмотрено соглашением об осуществлении обременения (п. 9 ст. 39.46 ЗК РФ).

В ряде случаев публичный сервитут является безвозмездным (п. 6 ст. 39.46 ЗК РФ):

1) в целях, предусмотренных п. 3 ст. 39.37 ЗК РФ (устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования);

2) в целях, предусмотренных п. 4 ст. 39.37 ЗК РФ (размещение автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях), в случае установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обременённых правами третьих лиц;

3) в отношении земельного участка, правообладатель которого является стороной договора о подключении (технологическом присоединении) к сетям инженерно-технического обеспечения, в целях исполнения которого установлен публичный сервитут.

Порядок прекращения публичного сервитута, установленного в специальном порядке

Публичный сервитут, установленный в специальном порядке, прекращается на основании решения уполномоченного органа, когда (п. 4 ст. 48 ЗК РФ):

1) деятельность, для которой он установлен, не осуществляется на протяжении двух и более лет;

2) плата за публичный сервитут в отношении государственных или муниципальных земель (земельных участков), не обременённых правами третьих лиц, не внесена в течение шести месяцев со дня принятия решения о его установлении;

3) не внесена плата за публичный сервитут, установленный в отношении земельных участков, предоставленных или принадлежащих гражданам или юридическим лицам:

в течение шести месяцев со дня получения правообладателем участка проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута (при единовременном платеже);
более двух раз подряд по истечении срока платежа, установленного соглашением об осуществлении публичного сервитута (при периодических платежах);

4) обладатель публичного сервитута отказался от него.

Также публичный сервитут, установленный в специальном порядке, может быть прекращён по решению суда по требованию правообладателя земельного участка, например, в случаях, указанных в п. 6 ст. 48 ЗК РФ:

1) нарушение порядка установления публичного сервитута;

2) отсутствие возможности использования земельного участка и (или) расположенного на нём объекта недвижимого имущества или возникновение существенного затруднения в их использовании в соответствии с их разрешённым использованием в связи с осуществлением публичного сервитута, за исключением случаев, если публичный сервитут установлен в целях, предусмотренных статьёй 39.37 ЗК РФ;

3) изменение документации по планировке территории, в соответствии с которой был установлен публичный сервитут, предусматривающее иное местоположение инженерного сооружения, в целях размещения которого был установлен публичный сервитут, с учётом срока переноса указанного инженерного сооружения (при наличии такого срока);

4) осуществление обладателем публичного сервитута деятельности, для обеспечения которой был установлен публичный сервитут, с нарушением требований федеральных законов, технических регламентов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и (или) условий осуществления публичного сервитута, предусмотренных решением об установлении публичного сервитута и (или) соглашением об осуществлении публичного сервитута;

5) деятельность, для обеспечения которой установлен публичный сервитут, не осуществляется на протяжении двух и более лет;

6) не внесена плата за публичный сервитут, установленный в отношении земельных участков, предоставленных или принадлежащих гражданам и (или) юридическим лицам:

в срок более чем шесть месяцев со дня получения правообладателем земельного участка проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута, если плата за публичный сервитут вносится единовременным платежом;
более двух раз подряд по истечении установленного соглашением об осуществлении публичного сервитута срока платежа, если плата за публичный сервитут вносится периодическими платежами.