Комментарии в СМИ

Денис Качкин, управляющий партнер «Качкин и Партнеры», считает, что кардинальных корректировок в жизнь региональной и, в частности, петербургской экономики федеральный закон о государственно-частном партнерстве не внесет.

Весной прошлого года Госдума приняла в первом чтении федеральный закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП), который в идеале должен стать мощным драйвером для развития долгосрочных проектов во всех сферах экономики. В условиях, когда бюджетных денег на создание и эксплуатацию инфраструктуры нет, закон может создать реальные инструменты привлечения капитала, в частности мирового.

Однако эксперты считают, что проект закона о ГЧП на федеральном уровне по-прежнему проработан плохо, причем по целому ряду факторов. Основная претензия к документу в том, что в нем по-прежнему нет гарантии возврата средств для инвестора. В отличие от регионального петербургского закона о ГЧП, где эта норма четко прописана.

ГЧП на любой вкус

По данным Министерства экономического развития РФ, на сегодняшний день в мировой практике существует более 10 форм государственно-частного партнерства. Западные схемы учитывают интересы всех групп инвесторов – как крупных, так и тех, кто обладает более скромными возможностями, поэтому и предлагаемые модели ГЧП весьма разнообразны.

К числу основных инструментов ГЧП на западе относят такие простые схемы, как lease contract (аренда с правом реконструкции), service contract (контракт на обслуживание объекта), turnkey (проектирование, строительство за бюджетные средства под ключ, управление), management contract (доверительное управление).

Однако есть и более сложные контрактные модели, как правило, предназначенные для крупного бизнеса, такие как LCC (контракты жизненного цикла), BOT (строительство, управление, передача права собственности), BOO (строительство, владение, управление), BOOТ (строительство, владение, управление, передача права собственности), DBOOT (то же, что и модель BOOT, но инвестор также организует проектирование объекта), BTO (строительство, передача права собственности, эксплуатация), BOLT (строительство, владение, передача в аренду, передача в собственность), DBOLT (то же, что и модель BOLT, но инвестор также организует проектирование объекта), DBFO (проектирование, строительство, финансирование, управление).

В России же реализуется только одна контрактная схема – концессионные соглашения. И по факту проект нового федерального закона о ГЧП является всего лишь еще одним шагом, направленным на развитие положений федерального закона «о концессионных соглашениях», который вступил в силу в июле 2005 года. Однако концессии налагают на участников проекта множество ограничений, например, объект нельзя передать в собственность частному лицу.

«Крайне полезно было бы получить в федеральном законе описание базовых моделей ГЧП, которые давно и хорошо известны западному законодательству, – говорит Владимир Логинов, директор по развитию «Группы ЛСР». – Это существенно облегчило бы конструирование конкретных соглашений о государственно-частном партнерстве, не исключая при этом свободу такого договора, и ускорило бы интеграцию России в международный бизнес-процесс, основанный на ГЧП».

По мнению эксперта, не лишним было бы урегулировать и имущественные вопросы в законопроекте. «Не совсем понятны принципы распределения прав собственности и иных вещных прав в отношении создаваемого или реконструируемого объекта, схемы распределения доходов и расходов от такой деятельности, а также модель, по которой принимаются решения по наиболее значимым вопросам», – констатирует Владимир Логинов.

Предлагаемый законопроект вообще содержит очень незначительное количество конкретных норм, хотя, по мнению опрошенных экспертов, закон о ГЧП, по большому счету, должен решить только одну задачу – определить механизмы и условия привлечения частных инвестиций в социально значимые проекты, для которых государство не может найти необходимые ресурсы.

«В сущности, законопроект устанавливает то, что такие правоотношения возможны, но это понятно и без закона, – комментирует г-н Логинов. – Кроме того, он также декларирует, что отношения сторон должны регулироваться заключаемым между ними договором, что, опять же, логично при отсутствии детальных законодательно установленных норм. При этом законопроект лишь намекает, что роль государства – в предоставлении каких-либо прав или имущества, от частного же партнера ожидается финансирование, а также, если это применимо, организация процесса создания, реконструкции и эксплуатации объекта. Впрочем, законопроект позволяет сторонам и в этой области устанавливать свои «правила игры».

Петербургский опыт

«Грамотно разработанная нормативная база будет выгодна обеим сторонам, – считает Игорь Оноков, генеральный директор девелоперской компании «Леонтьевский Мыс». – Застройщик получает административные ресурсы, а власть – социально значимые инфраструктурные объекты и квадратные метры нового жилья и коммерческой недвижимости. Ведь девелоперу для реализации проекта требуется приобрести земельный участок, дорогостоящую инженерию, сырье и т. п. В случае привлечения банковских займов это увеличивают стоимость объекта еще на начальной стадии строительства, а при участии государства, ресурсы которого намного дешевле, конечная стоимость будет ниже».

Между тем, по словам Дениса Качкина, руководителя практики по инфраструктуре и ГЧП компании «Качкин и партнеры», для Петербурга отсутствие федерального закона никогда не было особой проблемой. Еще в 2006 году город на Неве, первый среди российских регионов, принял собственный закон о ГЧП. «Тогда город поставил себя под удар, поскольку существовали определенные противоречия между федеральным и региональным законодательствами. Но за счет того, что в тот момент Петербург обладал очень сильной политической волей и мощным административным ресурсом, закон все же заработал», – вспоминает Денис Качкин.

В рамках петербургского ГЧП был реализован проект Кольцевой автодороги (КАД), начавшей функционировать два года назад, еще два проекта – реконструкция аэропорта «Пулково» и строительство автомагистрали «Западный скоростной диаметр» (ЗСД) – находятся на завершающем этапе строительства.

Тем не менее целый ряд проектов был остановлен, в частности из-за их удорожания.

«Основной проблемой остается невозможность точного финансового и временного планирования вследствие нестабильности цен на рабочую силу, строительные материалы, энергоносители, уровень инфляции. Не последнюю роль играет и недостаточное внимание к вопросам проектирования и планирования процессов производства работ», – объясняет Владимир Логинов. Однако отчасти эксперты связывают повышение в цене концессионных ГЧП-проектов (Орловский тоннель, надземный экспресс и т. д.) с несовершенством законодательства – как федерального, так и местного закона о ГЧП.

Несмотря на это, Санкт-Петербург является признанным лидером среди российских регионов по внедрению механизмов государственно-частного партнерства. В отличие от расплывчатого федерального законопроекта, в петербургском законе все нормы прописаны достаточно четко. Кроме того, особенностью петербургского закона о ГЧП стала возможность оформлять на инвестора права собственности на построенный объект – на срок, зафиксированный в соглашении, или навсегда. «Это позволяет инвестору привлекать заемные средства на более выгодных условиях, – пояснили в пресс-службе Комитета по инвестициям Санкт-Петербурга. – Кроме того, закон Санкт-Петербурга в большей степени гарантирует права инвестора, в том числе при изменениях в законодательстве или обнаружении неизвестных ранее обременений на предоставленном инвестору земельном участке».

Претензии же обиженных инвесторов, вложивших средства в отмененные впоследствии проекты, далеко не всегда состоятельны. Так, по мнению Дениса Качкина, права концессионера проекта «Орловский тоннель» – ООО «Невская концессионная компания» (входит в группу компаний First Quantum) – нарушены не были. «Что касается Орловского тоннеля, здесь проблема отнюдь не в законодательстве, – считает г-н Качкин. – Проблема в том, что проект был не очень хорошо структурирован, а частный партнер, не дожидаясь заключения соглашения, на свой страх и риск понес определенные затраты, которые мог и не нести. С теми проектами, которые были качественно подготовлены, никаких особых проблем и сложностей не было, и те обязательства, которые город на себя принял, исполняются».

Время не ждет

Эксперты уверены, что в Петербурге вряд ли будут дожидаться окончательного принятия федерального закона. На это просто нет времени, поскольку база перспективных инвестиционных проектов, которые предполагается реализовать на условиях государственно-частного партнерства, продолжает активно формироваться.

Как рассказали в Комитете по инвестициям Санкт-Петербурга, сейчас проектный портфель городского правительства насчитывает 18 значимых объектов, в числе которых объекты промышленной, спортивной, социальной и транспортной инфраструктуры. В частности, разработан проект двухуровнего пешеходного моста через Неву с выделенными велосипедными дорожками, магазинами и ресторанами с открытой террасой, который соединит Крестовский остров и Парк 300-летия в Приморском районе города. В целях ускорения сроков возврата инвестиций инвестору на условиях концессии будут предоставлены земельные участки на прилегающей территории.

Стоимость проекта составляет 1,5 млрд рублей, возврат вложенных средств запланирован через 20 лет.

Кроме того, в створе улиц Фаянсовая и Зольная планируется построить многополосную автомобильную трассу протяженностью 20 км, которая станет составной частью вылетной магистрали от ЗСД до КАД на правом берегу Невы. Проект оценивается в 130 млрд рублей, ориентировочный срок окупаемости проекта – 25 лет. Как сообщили в пресс-службе Комитета, эффективность проекта просчитана на основании исходных данных по ЗСД.

В ближайшее время петербургские власти также рассчитывают найти партнера для реализации четырех новых объектов улично-дорожной сети протяженностью от 1 до 5 км. Стоимость каждого проекта оценивается в 4 млрд рублей, срок окупаемости – 18 лет.

Интерес, как для города, так и для потенциальных инвесторов может представить проект создания креативного кластера для объединения представителей творческих индустрий. По замыслу проектировщиков, на бывшей территории трамвайного парка № 2 площадью 2,4 га на Васильевском острове разместятся взаимодополняющие друг друга объекты, объединенные единой творческой атмосферой: мастерские, выставочные пространства, зоны развлечений, а также торговые площади, гостиницы, клубы, рестораны и офисы креативных организаций. Общая площадь застройки составит 32 тыс. кв. м, объем вложений – 1,3 млрд рублей. Окупить проект удастся через 9 лет. Вести строительство квартала власти намерены исключительно за счет частных инвестиций, ограничив свое участие в проекте помощью в формировании имущественно-правового статуса объектов, получении согласовательных и разрешительных процедур, подготовкой к торгам или предоставлением участка в долгосрочную аренду целевым образом под строительство культурно-образовательных объектов.

Не очень-то и надо

Ждать, пока общероссийский документ будет доведен до ума, резона нет. «Поскольку федеральный законопроект содержит крайне мало конкретики, будущее ГЧП в большей степени зависит от региональных законодателей и от конкретных правоприменителей, которые будут формулировать собственно соглашения», – объясняет Владимир Логинов.

Денис Качкин также считает, что кардинальных корректировок в жизнь региональной и, в частности, петербургской экономики федеральный закон не внесет. «Он может снять определенные барьеры на пути развития механизма государственно-частного партнерства, но полностью устранить их не сможет», – резюмирует эксперт.

А вот добавить вполне в состоянии, поскольку проект общероссийского закона устанавливает важную норму, согласно которой частный партнер может быть привлечен на конкурсной основе. «Вот здесь потенциально может быть создана первая проблема – повторение ошибки с законом о госзакупках, когда для простоты в качестве единственного критерия будет приниматься цена, в чем бы она ни выражалась», – предостерегает г-н Логинов.

В любом случае проект пока еще сырой, и когда он будет принят Кремлем – непонятно. Намеченное на декабрь прошлого года второе чтение отложили. Очевидно, что Петербургу и другим регионам придется справляться своими силами.

Татьяна Елекоева