Комментарии в СМИ

Саморегулирование: бесконечное начало 

Саморегулирование в строительстве, призванное сменить систему лицензирования и позволить самим участникам строительного рынка его выстраивать и регулировать, переживает непростое время. Реформа пришлась на сложную ситуацию: экономический кризис тормозит становление этого и без того непростого института. Но кризис постепенно сойдет на нет, нормальная экономическая жизнь восстановится, а вот проблемы юридического характера, присущие нормам о саморегулировании, сами по себе не исчезнут.

Правовая база саморегулирования в строительстве уже приобрела собственную историю. Первый акт в этой сфере – федеральный закон от 01.12.2007 №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» – вступил в силу 13 декабря 2007 года. Этот закон был принят как универсальный, предполагающий общие правила для саморегулируемых организаций во всех сферах хозяйствования. Некоторые объединения строительных компаний решили упредить события и зарегистрировали некоммерческие организации (союзы) с тем, чтобы в будущем, в урочный час, быть готовыми приобрести статус саморегулируемой организации.

Такая предусмотрительность пропала втуне: федеральный закон от 22.07.2008 №148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не только уточнил требования законодателя к саморегулированию в сфере строительства, но и существенно изменил положения Закона о саморегулируемых организациях. Например, с 25 июля 2008 года, когда Закон №148-ФЗ вступил в силу, СРО строителей не может существовать в форме союза. Заранее созданным союзам пришлось реорганизовываться в некоммерческие партнерства.

Законодатель предусмотрел относительно длительный срок для учета новых норм и перехода к саморегулированию. Часом «икс» должно было стать наступление 01 января 2009 года. Однако созданные к этому сроку потенциальные саморегулируемые организации (некоммерческие партнерства строителей) не смогли сразу же подать документы на приобретение статуса СРО. Только 09.12.2008 вступило в силу постановление Правительства РФ, возложившее надзорные и регистрационные функции в области саморегулирования в строительстве на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Именно в Ростехнадзор надлежало обращаться за включением в реестр СРО. Но и это было невозможно: необходимым для приобретения статуса СРО документом в силу подп. 3) п. 1 ст. 55.4 и подп. 1) п. 1 ст. 55.5 ГрК РФ являются требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства – но самого перечня работ утверждено не было! Этот перечень появился лишь с выходом приказа Минрегиона РФ от 09.12.2008 №274, который, в свою очередь, вступил в силу лишь 20 февраля 2009 года.

В связи с этим пришлось корректировать перечни видов работ, относительно которых то или иное некоммерческое партнерство намеревалось осуществлять саморегулирование. При составлении перечней заранее возможно было ориентироваться только на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (п. 2 Приказа Госстроя РФ от 03.08.2000 №171 «Об отмене приказа Госстроя России от 05.09.96 №17-119»). По сравнению с ранее лицензируемыми видами деятельности в новый Перечень некоторые не вошли, например, туда не включена деятельность по осуществлению функций заказчика-застройщика (Положение о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом», утверждено постановлением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. №174).

Хотя перечень видов работ стал прозрачен, некоммерческим партнерствам достаточно сложно разработать необходимые для регистрации в качестве СРО документы (требования к выдаче допусков, правила контроля и дисциплинарное положение). Помимо трудностей по определению содержания требований и иных документов, с тем, чтобы не отпугнуть потенциальных членов и в то же время соблюсти требования нормативов, есть проблема с методической стороной. Отсутствуют навыки по составлению подобных документов и рекомендации, способные помочь в этом непривычном деле.

С перечнем документации, необходимой для приобретения статуса СРО, связана и другая проблема. Постановление Правительства РФ от 29.09.2008 №724 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций» содержит список приложений к заявлению о включении в реестр саморегулируемых организаций. Среди прочих требуется приложить копии стандартов и правил саморегулируемой организации, предусмотренных Законом о СРО. А по Градостроительному кодексу утверждение стандартов и правил необязательно, поскольку в перечень необходимых для приобретения статуса СРО документов они не входят! Более того, принятие стандартов и правил даже не является основным содержанием деятельности строительной СРО, а представляет собой факультативную его часть: СРО вправе, но не обязана принимать подобные внутренние акты (п. 2 ст. 55.5 ГрК РФ). В сфере строительства должны применяться нормы Градостроительного кодекса. Учитывая, что на момент принятия постановления №724 Градостроительный кодекс уже был дополнен главой 61, остается надеяться, что Правительство исправит несоответствие и дополнит Правила ведения реестра СРО специальными нормами для строителей.

Между тем, стандарты и правила саморегулирования могут служить мощным инструментом для восполнения пробелов законодательства. Принятые СРО стандарты и правила обязательны для выполнения всеми ее членами. СРО вправе включить туда требования к выполнению работ, не вошедших в утвержденный Минрегионом перечень.

Таким образом, система добровольной сертификации, подтверждения соответствия стандартам СРО, обладает значительным регулятивным потенциалом. Строительная компания, прошедшая такую сертификацию, может демонстрировать контрагентам не только соответствие минимальным требованиям к выдаче допусков, но и дополнительным, в том числе в сферах, от регулирования которых, даже через систему СРО, государство отказалось. В перспективе, по мере развития СРО, наличие системы добровольной сертификации на соответствие стандартам саморегулирования может оказаться востребованным преимуществом.

Прозрачность и разработанность нормативных документов СРО не единственное привлекательное обстоятельство. Множество вопросов связано с соблюдением двух других требований – количеством членов и формированием компенсационного фонда. Размер взносов в компенсационный фонда достаточно велик (может быть уменьшен при условии введения страхования имущественной ответственности). Хотя строительных компаний множество, в настоящее время достаточно сложно набрать нормативное количество членов, способных внести взнос в компенсационный фонд и иные платежи.

Проблема усугубляется с самого начала проявившейся тенденцией к регионализации СРО. С одной стороны, естественным условием к вступлению в члены является доверие к конкретной СРО, а естественным побуждением – выбор той СРО, члены которой более или менее известны, а это, как правило, компании, работающие в том же регионе. С другой стороны, отсутствие в законодательстве привязки компетенции СРО к какой-либо территории (территориальность не учитывается при приеме в члены СРО, свидетельство о допуске выдается без ограничения срока и территории его действия – п. 9 ст. 55.8 ГрК РФ) предполагает, что каждая СРО рассматривается как потенциально общероссийская организация. Нет никаких препятствий, кроме доверия, к тому, чтобы в калининградское СРО вступила дальневосточная строительная компания.
Строительные компании, расположенные в регионах, в которых СРО не созданы и даже пока не намечены, могут либо создать межрегиональную СРО, либо вступить в одну из СРО из других регионов. С точки зрения СРО в ведущих регионах (Москва, Санкт-Петербург) остальные субъекты Российской Федерации могут быть перспективным направлением развития.

С компенсационным фондом связаны и чисто юридические вопросы правоприменения. Осуществление субсидиарной компенсационной ответственности СРО регулируется ст. 60 ГрК РФ и ст. 399 ГК РФ. До предъявления требований к СРО потерпевший должен предъявить требование к основному должнику – члену этого СРО, причинившему вред. Если основной должник отказался удовлетворить предъявленное требование или не направил в разумный срок ответа, требование может быть предъявлено самому СРО. Но и в этом случае СРО не всегда несет ответственность. СРО не обязано удовлетворять требование потерпевшего, а потерпевший не вправе предъявлять требование к СРО, если требование о возмещении вреда может быть удовлетворено путем зачета встречного требования к основному должнику либо бесспорного взыскания средств с основного должника. Неясно, как это будет реализовываться на практике: по-видимому, СРО придется выяснять подробно, какие отношения связывают причинителя вреда и потерпевшего. В любом случае СРО обязано привлечь к рассмотрению дела (в случае судебного спора) основного должника – своего члена. В противном случае обращение против причинителя вреда собственного требования СРО в порядке регресса может быть существенно затруднено.

Размер компенсационной ответственности СРО в любом случае определяется размером действительно причиненного вреда и убытков, понесенных потерпевшим в связи с нарушением его прав и не зависит от исходного вклада члена СРО в компенсационный фонд.

Говоря об отношениях СРО со своими членами, следует отметить, что эти отношения в достаточной степени могут быть урегулированы на данный момент только внутренними актами СРО. Это касается порядка проведения контроля и привлечения к дисциплинарной ответственности. Но есть вещи, которые можно сделать только на уровне федерального законодательства. Речь прежде всего о возможности обжаловать решения органов СРО.

Названная проблема острее, чем кажется. В отношении своих членов СРО обладает полномочиями, способными оказать колоссальное влияние на предпринимательскую деятельность строителя (проектировщика и изыскателя). Например, можно исключить строительную компанию или индивидуального предпринимателя из членов СРО – тем самым прекратив действие его допусков. В этом случае исключенное лицо может попробовать стать членом другого СРО. А вот в случае приостановления действия допуска член СРО не сможет ни производить работы, ни получить допуск в другой саморегулируемой организации.

Обычно в таких ситуациях предусматривается право лица, к которому применены санкции, обжаловать их в вышестоящий орган или суд. Подобное правило действует и для СРО. Но специального порядка не предусмотрено, а потому решения СРО можно обжаловать только в порядке искового производства, что очевидно затянет отмену несправедливого решения и повлечет существенные убытки. Кроме того, не предусмотрено, в какой именно срок исключенный член может обжаловать решение о своем исключении. В этой ситуации единственным ориентиром остается положение ст. 196 ГК РФ об общем сроке исковой давности (три года, что представляется слишком большим сроком).

Существенное значение имеет также то, что не определен срок давности привлечения к ответственности со дня обнаружения (или совершения) проступка, поэтому неясно, в течение какого времени члена СРО можно привлечь к ответственности. И хотя этот вопрос может быть установлен внутренними документами СРО, полагаем, целесообразно было бы урегулировать его на законодательном уровне.

Какие бы высокие требования ни применялись к юридической технике законопроекта, невозможно принять закон, предусматривающий абсолютно все аспекты правового регулирования соответствующих отношений – тем более, если принимаемые нормы являются инновацией в правовой системе и не опираются на длительную историю правоприменения.

Институт саморегулирования в строительстве имеет и публично-правовую составляющую, реализация которой невозможна без участия органов власти (например, регистрация СРО), и частноправовую, гораздо более объемную и содержательную, осуществление и развитие которой зависит в первую очередь от самих участников этих отношений – саморегулируемых организаций и участников строительного бизнеса.

Именно поэтому сами СРО, строители, проектировщики и изыскатели определяют дальнейшее совершенствование, реформирование и дополнение законодательства о саморегулировании в строительстве. Без их действий, без активного включения в саморегулирование не будет этой системы, не будет ясности, что в новом законе следует оставить, а что менять.

Представляется, что не стоит надеяться на отсрочку внедрения саморегулирования, на продление «лицензионного периода». До 2010 года лицензии еще сохраняют свою силу, а после будут действовать только выдаваемые СРО свидетельства о допуске к выполнению работ. Целесообразно провести все необходимые процедуры (например, укрупнить бизнес путем слияния с другой строительной компанией, изменить организационно-правовую форму ведения дел и т.п.) заранее и вступить в СРО в самом начале ее деятельности, пока условия приема новых членов наиболее благоприятны.

Юрий Халимовский, заместитель руководителя Департамента недвижимости компании «Качкин и Партнеры»

ПОДЕЛИТЬСЯ

Денис Качкин

Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург

Cкачать VCARD
Денис Качкин

Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург

Cкачать VCARD

ПРОЕКТЫ