Комментарии в СМИ
«Правовая перспектива»
Дмитрий Некрестьянов, руководитель практики по недвижимости и инвестициям «Качкин и Партнеры», принял участие в круглом столе, посвященном грядущим изменениям в законодательстве по недвижимости и строительству.
Петербург — самый замечательный город на свете, но ключевые вопросы решаются все-таки в Москве. И возможность порасспрашивать человека, непосредственно причастного к формированию земельного законодательства, предоставляется нечасто. Александр Окунев специально приехал из столицы на семинар, организованный журналом «Пригород». Стенограмму этой встречи (в сокращенном, конечно, варианте) мы и предлагаем вниманию читателей.
Александр Окунев:
– Хаос в градостроительной сфере связан с тем, что документация по территориальному планированию недостаточно развита. Большую работу проделали субъекты РФ и муниципальные образования для преобразования своих бюджетов в карты-схемы развития. Насколько нужны и полезны эти документы?
Положения Градкодекса ранее предусматривали, что на федеральной схеме терпланирования РФ должны быть отражены некие объекты федерального значения. К сожалению, ГК не разъяснял, что считать таким объектом, насколько должна быть детализована схема. Стоимость такой работы — около 200 млрд руб. Причина — излишняя детализация. И самое главное: эта схема в момент утверждения потеряла бы актуальность. Потому что процесс преобразования и перерас-пределения земли никакими директивами приостановить невозможно.
Еще проблема: взаимоувязка схем между отраслями. Например, транспортное ведомство говорит: «Давайте развивать дороги от Москвы в сторону Северного Кавказа». А энергетики готовят свою схему, и выясняется, что энергетика у нас будет, к примеру, развиваться в районе Амура — но уже без дорог. А потом вообще появляется какой-нибудь космодром «Восточный» и попадает в четкое перекрестье между строящимися автострадами. Не было никакой взаимоувязки! Тогда вопрос: а зачем нужна такая схема?
Но самое интересное — что происходило с содержанием схемы. Один район предлагает создать полигон твердых бытовых отходов. Другой район того же субъекта считает, что здесь будет ООПТ. Или горнолыжный склон. Кто из них прав?
В тематике градостроительного регулирования вообще много вопросов. Нужно это менять на всех уровнях. Начиная от взаимоотношений лиц, конкретно заинтересованных в территориальном планировании и градостроительном развитии. И заканчивая взаимоувязкой принятия решений на публичном уровне.
Дмитрий Синочкин:
– Больной вопрос: предстоит отмена деления земель по категориям…
Александр Окунев:
– Ответить на вопрос, целесообразно ли в ближайшее время отменять деление земель на категории, можно после того, как мы решим два других вопроса. Первый — действительно ли у нас есть документы территориального планирования, на основании которых будет происходить отмена? По цифрам все хорошо: 90–95% территории охвачено схемами. Во-прос — какими? Примерно половина карт и материалов без ведома правообладателей берется с публичных сервисов (Yandex, Google и т.п.). Когда начинаешь склеивать некоторые схемы — получаются нестыковки на 30–40 км, а то и на сто. То есть где-то дорога прервалась и через 40 км продолжается «с запада на север у трех сосен».
Второй — что у нас происходит с видами разрешенного использования (ВРИ)? Например, вид — для целей дачного строительства. Его мы можем проследить: а) на землях населенных пунктов, б) на землях сельхозназначения, в) на землях промышленности (когда заводы предоставляли участки для дачных товариществ). Отменяя деление на категории, мы боремся со следствием, а не с причиной. Министерство до настоящего времени не издало классификатора ВРИ. Мне, например, известно о 2500–3000 видах разрешенного использования.
Дмитрий Синочкин:
– А кто их устанавливает?
Александр Окунев:
– Органы местного самоуправления, субъекты федерации. Были решения и федеральных органов власти — все пользовались этой возможностью, как хотели. Последствия: когда «МЕГА» заходила на территорию одной центрально-черноземной губернии, им сказали: «Мы можем вам выделить участок только для торговой деятельности». Они говорят: «Но у нас же торгово-РАЗВЛЕКАТЕЛЬНЫЙ комплекс!» — «Надо привести в соответствие». Сумму «приведения в соответствие» не буду называть, но «МЕГИ» в этом регионе так и нет.
Ну как можно всерьез обсуждать «вид разрешенного использования — строительство деревянных домов»? Фундамент-то не из дерева! Соответственно это уже вроде как нецелевое использование земли, повышенные налоги, штрафы, вплоть до изъятия.
Все должно происходить через классификатор. У нас идет дискуссия с органами госвласти уровня субъектов и местного самоуправления. Москва до последнего времени настаивала, что должен быть отдельный вид для проектирования и строительства, отдельный — просто для строительства и отдельный — для эксплуатации.
А в проекте закона нет ответа. Если мы хоть как-то представляем, как изменить категорию, то как менять разрешенное использование? Каждый раз через публичные слушания?
Дмитрий Синочкин:
– Интерес муниципального служащего — как можно больше «видов использования». Чтобы иметь право согласовывать или не согласовывать. За долю малую или ощущение себя значимым. Интерес общества — почти противоположный: минимальное количество разумных ограничений. По высоте регулировать надо, застройку в зеленой зоне — тоже…
Александр Окунев:
– Это делается через градостроительный регламент, через нормативы. Существующая система определения ВРИ очень часто приводит к личной выгоде.
Дмитрий Синочкин:
– Сколько должно быть «видов использования»?
Александр Окунев:
– От 200 до 500 в составе 15–16 больших блоков. И если участок отнесен к «зеленой зоне» — то чтобы внутри уже не допускалось двоевластие. А то сначала мы пишем, как важны нацпарки, а потом — «по отдельным решениям» там вдруг можно что-то строить. Надо исключить любые двусмысленные толкования.
В нашем отделе мы будем писать новый классификатор, взаимоувязывая виды использования, и все приводить в соответствие. В ближайший месяц вынесем на сайт Министерства для публичного обсуждения проект приказа. Видимо, два-три раза он будет обновляться, мы не претендуем на всезнание.
Дмитрий Синочкин:
– Что происходит с новым налогом на недвижимость и с правом изъятия участков у собственников?
Александр Окунев:
– Введение налога планируется с 1 января 2013-го. Вопрос в создании базы. И я не уверен, что он будет с этого времени повсеместно введен.
Есть две тяжелые темы — изъятие и резервирование. Много проектов сейчас требуют однозначного изъятия земель для государственных и муниципальных нужд. Важная тема, но 10 лет мы никак не можем добиться законодательного регулирования. Проекты, требующие изъятия: Сочи, АТЭС, Москва, Петербург, Кольцевая автодорога вокруг Москвы… Каждый раз — много споров.
Я считаю, что у нас должна быть административная процедура, где станут рассматриваться споры с чиновниками, и определенное бремя доказывания должно быть возложено на чиновника, как это и пред-усмотрено в ГПК.
Интересны взаимоотношения между нормами административно-публичного и гражданского права. Решение о предоставлении участка — это акт органа госвласти или местного самоуправления. В развитие этого документа возникают договорные взаимоотношения. По действующему законодательству сейчас происходит так. Был один мэр — стал другой. Новый мэр отменяет акт, изданный предшественником, на основании которого был заключен договор о строительстве объекта. В результате договор подлежит расторжению, а инвестор либо остается ни с чем, либо ему может быть компенсирована незначительная часть средств.
Есть и другие сравнительно честные способы, которыми злоупотребляют власти на местах. Вам предоставили землю в аренду на 49 лет, вы строите объект недвижимости, регистрируете, у вас возникает право собственности. Затем власть в одностороннем порядке прекращает действие договора аренды земли. Отсутствие законного права на использование участка — статья 222 ГК РФ: «самовольная постройка». И возмещению подлежит только стоимость материалов. Суды говорят: «Давайте-ка освобождать землю». И никто не смотрит на статью 621 ГК РФ: даже если стороны не пришли к согласию, а договор аренды прекратил действие, то возникает некое право пользования, по крайне мере, не должна идти речь о «самовольной постройке».
Есть очень интересные судебные решения, вынесенные Президиумом ВАС этим летом. Если вы переписывались с органом госвласти по поводу того, что можно что-то построить, но не получили разрешения, это еще не значит, что постройка — самовольная. Это с точки зрения защиты прав инвестора. А если возникают случаи злоупотребления со стороны администрации? В Ростове-на-Дону в дачном поселке на левом берегу Дона гражданин А. построил 5-этажный жилой дом. Да, он переписывался с чиновниками, и они сейчас за него ходатайствуют.
Наша позиция: это запрещено. Попытки узаконить многоквартирный дом, который построен на дачных участках, — это однозначно не допускается, это нарушение градостроительного и земельного законодательства.
Другое дело, что люди часто сами идут на риск, покупают земли с обещаниями и т.п.
Дмитрий Некрестьянов:
– В Петергофе был большой скандал. Компания собрала деньги с граждан, на участках ИЖС построили 5-этажный жилой дом общей площадью 3500 кв.м. Дальше стали пытаться оформлять долю. Тут спо-хватилась прокуратура, в итоге все повернули вспять и оказались в ситуации, когда дом есть, но оформить его невозможно. Граждане говорят: «Ну мы же деньги-то заплатили, и что теперь?» Тупик…
Дмитрий Синочкин:
– Городской Госстройнадзор говорит: «Мы на участках ИЖС застройку не контролируем, это дело администрации». И появляются в Озерках те же самые пятиэтажки…
Александр Окунев:
– Действительно, нет четкого законодательного разграничения, готов покаяться. Но есть в декларации по дачной амнистии графа «этажность». Положено на фасад частного дома два окошка. Так вот, можно хоть 99 этажей построить — но на два окошка… Мы исправим.
Дмитрий Синочкин:
– Все кодифицировать невозможно. Но я уверен, что надо выделять области общественных приоритетов. Застройка зоны ИЖС многоквартирными домами — это зона риска. Десятки конфликтов, изменение статуса территории, ущемление прав тех, кто строился здесь по закону. То же — застройка капитальными коттеджами лесных рекреационных участков: зона риска, протесты, митинги. Застройка берегов… Есть вещи, которые надо регулировать в первую очередь.
Александр Окунев:
– Да, должны быть специальные зоны, где мы или вообще ничего не трогаем, или в рамках жестких ограничений. Но как это применяется? В одной из областей мы ради интереса взяли и наложили на территорию слои водоохраной зоны: получилось, что около 90% земель должно быть изъято из оборота или ограничено.
Дмитрий Синочкин:
– При изменении границ населенных пунктов — у кого есть полномочия включать в населенный пункт земли Гослесфонда? Можно ли это делать без постановления Правительства РФ?
Александр Окунев:
– В Петербурге таких случаев немало, идет серьезная подмена понятий. Есть повод задуматься, насколько легитимны некоторые коттеджные поселки. По Лесному кодексу такие земли находятся в федеральной собственности. Но зачастую лесная земля на основании изменения черты включается в границы населенного пункта. Если изменилась граница — это не значит, что изменяются виды прав публичной собственности. Права РФ остаются в силе.
Сейчас есть запрет и отсутствует основание для предоставления федеральных земель под жилищную и под дачную застройку. Но самый большой камень прет-кновения — нормативные акты уровня правительства. Критерии перевода земель лесного фонда будут совершенствоваться. Срок у нас — январь.
Дмитрий Синочкин:
– То есть застройка таких земель будет остановлена или ограничена?
Александр Окунев:
– По крайней мере, наши предложения будут такими.
Адвокат, к.ю.н.
Партнер
Руководитель практики по недвижимости и инвестициям