Комментарии в СМИ

Управляющий партнер Бюро Денис Качкин комментирует материал о новом законопроекте о концессиях и ГЧП.

Правкомиссия одобрила законопроект о ГЧП для привлечения ₽1 трлн в инфраструктуру. Правительственная комиссия одобрила законопроект о концессиях и ГЧП, который должен помочь дополнительно привлечь в инфраструктуру ₽1 трлн. Но часть новелл документа может, наоборот, ограничить инвестиции, опасаются на рынке.

Комиссия правительства по законопроектной деятельности рассмотрела и одобрила на прошлой неделе предложения Минэкономразвития о совершенствовании механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), сообщили РБК в пресс-службе Белого дома. Законопроект планируется рассмотреть на заседании правительства в начале марта, рассказал РБК источник, знакомый с ходом обсуждения. После этого он будет внесен в Госдуму.

У РБК есть копия законопроекта (подлинность документа РБК подтвердили два источника, знакомых с ходом его обсуждения). К 1 января 2022 года общий объем инвестиций по всем соглашениям о ГЧП и концессиях составил 2,5 трлн руб., а новый документ, который в первую очередь затрагивает концессии, позволит дополнительно привлечь еще до 1 трлн руб. в инфраструктуру к 2026 году, следует из его финансово-экономического обоснования.

Представитель Минэкономразвития сообщил, что в законопроекте предлагаются меры по стимулированию частной инициативы и улучшению конкурсных процедур, а также определяются формы финансового участия государства в проектах ГЧП. «Эти изменения помогут уточнить спорные моменты в законодательстве и достичь прироста рынка ГЧП, увеличив прирост инвестиций», — добавил он.

Что такое концессия

Концессия — это вид привлечения частных инвестиций в проекты, нужные государству. Концессионное соглашение заключается между инвестором (концессионером) и государством (концедентом), со стороны которого могут выступать федеральное правительство, региональные или муниципальные власти.

В отличие от госзаказа, когда используются только бюджетные деньги, в концессии, как и в целом при государственно-частном партнерстве, расходы несет и инвестор. Возврат его вложений может происходить по-разному. Например, он может инвестировать в строительство дороги или ремонт коммунальных сетей, получить их в пользование и окупать инвестиции за счет платы за проезд или за воду. Или же эту плату будут получать власти, которые будут перечислять инвестору фиксированную сумму за пользование объектом.

О чем новый документ

Власти делали попытки разработать комплексный законопроект о совершенствовании механизмов ГЧП и концессий с 2018 года, тогда была утверждена «дорожная карта». Изначальную версию законопроекта, который одобрила правительственная комиссия, Минэкономразвития подготовило и направило на согласование ведомствам еще летом 2020 года, теперь он доработан.

Он уточняет порядок и условия заключения концессионных соглашений, разрешает с 1 июля 2022 года проводить конкурсы на выбор концессионера в электронной форме и разрешает заключать концессии на недостроенные объекты.

Нововведение законопроекта — определение предельного размера финансового участия государства в концессионных проектах: он должен быть меньше общего размера расходов на создание или реконструкцию объекта и на его использование. Расходами признаются «обоснованные и документально подтвержденные затраты» частного инвестора и государства. Новая норма разрешает компенсировать до 99,99% затрат в зависимости от проекта, пояснили РБК в Минэкономразвития, добавив, что сейчас в законодательстве никак не прописана возможность компенсации.

В законопроекте определяется, в каких формах государство может принимать финансовое участие в концессии, всего их три.

Давать деньги на старте на создание или реконструкцию объекта. Размер такого капитального гранта не может превышать 80% общих расходов. Сейчас размер капитального гранта законодательно не ограничен, но если государство, например, вкладывает 100%, то это финансирование относится к госзаказу.
Возмещать расходы инвестору на этапе эксплуатации. Это форма активно используется в том числе в проектах по строительству школ.

Обеспечивать минимальный гарантированный доход концессионера. Сейчас эта форма распространена в дорожных концессиях — государство доплачивает инвестору из бюджета, если полученная за проезд плата была меньше, запланированной по соглашению.

Четкое определение того, как государство может участвовать в концессиях, должно провести границу между концессией и госзаказом. Проблемы такого разграничения начались с так называемого башкирского дела. В 2017 году ФАС отменила концессию на строительство дороги Стерлитамак — Магнитогорск, потому что посчитала ее обычной госзакупкой из-за того, что бюджет компенсирует затраты инвестора. Позже суд встал на сторону региона и инвестора, постановив, что условия концессионного соглашения с возмещением из бюджета законны. Но строительство дороги так и не началось. После этого дела у антимонопольных органов еще несколько раз возникали подобные претензии. Например, управление ФАС в Туве оспорило попытку построить по концессии несколько школ и детских садов.

В материалах к заседанию комиссии правительства указано, что антимонопольная служба согласовала новый законопроект. В ее пресс-службе подтвердили эту информацию.

Одной из задач при разработке законопроекта было четкое разделение механизма концессии и госконтракта, признает представитель Минэкономразвития. «По итогам обсуждений законопроекта с заинтересованными органами исполнительной власти решили, что в концессионных соглашениях не должно быть 100% компенсации расходов концессионера на создание и эксплуатацию объекта. Это главное отличие концессии от госконтракта», — поясняет он.

Что устроило и что не устроило инвесторов

Многие положения нового законопроекта повысят качество и прозрачность заключения и реализации концессионных и ГЧП-проектов, говорит юрист Национального центра ГЧП (входит в группу ВЭБ.РФ) Андрей Миронов. А улучшение конкурсных процедур, по его мнению, снизит риски оспаривания соглашений, заключенных по итогам торгов.

За время, пока законопроект разрабатывался, рынок смог адаптироваться к пробелам в нормативной среде, которые он должен был устранить, считает управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Денис Качкин. «Законопроект опоздал на четыре года, поэтому это уже совсем не революционное решение, но лучше поздно, чем никогда», — отмечает юрист.

В ВТБ отметили, что в целом поддерживают законопроект. Среди положительных моментов в пресс-службе отметили, что документ напрямую предусматривает возможность технической эксплуатации инвестором объектов школ, больниц и кампусов без необходимости его участия в лечении или обучении.

Первый вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов, напротив, скептичен: «Я бы не разделял такого оптимизма [о привлечении дополнительного 1 трлн руб.], мне кажется, в нынешнем виде законопроект может, напротив, затормозить привлечение инвестиций». Газпромбанк активно участвует в ГЧП-проектах, общий портфель его инфраструктурных проектов составляет более 700 млрд руб. По его словам, самым неприятным для рынка моментом является введение ограничения на плату государства.

«Из-за этого не смогут в полном объеме быть реализованы социальные проекты, в которых не предполагается коммерческая выручка», — опасается Чичканов. Этот вопрос особенно актуален для проектов в образовании, здравоохранении и социальном обслуживании населения, согласен Миронов.

Первый вице-президент Газпромбанка предполагает, что из рынка концессий «выпадут» проекты, в которых риск рыночной выручки брали на себя госорганы. «Это в основном транспортные проекты, в которых невозможно спрогнозировать выручку на 30–40 лет, особенно когда речь идет о региональных проектах. Для отдельных проектов эта поправка будет убийственна», — предупреждает он.

«Рисков снижения инвестиционной привлекательности механизма концессии нет», — парирует представитель Минэкономразвития. Он настаивает, что предлагаемая норма предусматривает саму возможность «практически полной компенсации расходов» концессионера (до 99,9%) на создание и эксплуатацию объекта концессионного соглашения. «Это более гибкие условия, которые позволят применять более широкие настройки условий концессии», — заключают в ведомстве.

Но участники рынка отмечают, что в нынешнем виде нормы законопроекта неоднозначны. По словам Миронова, законопроект четко не указывает, можно ли включать в расходы оплату процентов по кредиту, которые компания-концессионер берет от своей головной компании. Чичканов также обращает внимание на то, что из понятия платы концедента, то есть государства, «полностью исчезли расходы на заемные инвестиции». О том, что это может осложнить заключение концессионных соглашений, говорят также гендиректор Национальной ассоциации инфраструктурных компаний (НАИК) Мария Ярмальчук и Денис Качкин.

С такими выводами не согласны авторы законопроекта. По словам представителя Минэкономразвития, в плате концедента можно учитывать проценты по займам, поскольку они входят в расходы инвестора на создание и эксплуатацию объекта.

Это положение должно быть четко прописано в законе, добавляет Ярмальчук. «Мы рассчитываем, что на этапе доработки в Госдуме противоречивые и опасные нормы, повышающие риски для инвесторов и финансирующих организаций, будут исключены», — говорит она.

Когда инвесторам готовы возмещать допдоходы

Законопроект также вводит понятие особых обстоятельств, при которых власти могут возместить инвестору дополнительные расходы. К ним будут относиться:

• нарушение властями своих обязательств;
• необоснованные и незаконные действия или бездействие органов власти, из-за которых инвестор не может исполнить соглашение;
• непредвиденное ухудшение макроэкономических условий;
• обнаружение на предоставленном участке ранее неизвестных археологических объектов, опасных веществ или подземных сетей и коммуникаций, мешающих строительству.

Механизм возмещения дополнительных расходов уже распространен на практике и теперь он получит прямое закрепление в законе, отмечает Миронов. Для программы по строительству школ по концессии принято постановление правительства, в котором определены аналогичные особые обстоятельства, подтверждает Качкин. «Это уже стало обычаем делового оборота, сейчас законодатель делает де-юре то, что существует де-факто», — добавляет он.

Компенсацию также может получить инициатор концессии, если он не победит в конкурсе, который сам предложил провести. Предполагается, что победитель возместит ему расходы на подготовку концессионного соглашения. Это одна из норм, которую рынок давно ждал, говорят в НАИК. Но предельный размер компенсации в документе не указан, его определит правительство. Из-за этого в будущем могут возникнуть сложности, предупреждает Качкин: «Все будут спорить по поводу размера [компенсации]. Перекосы возможны как с частной стороны, которая будет стараться как можно больше структурировать расходы на проекты, так и с публичной, которая будет стараться эти расходы ограничить».

Надежда Федорова

Материал опубликован на сайте «РБК» 25.02.2022