ГЛАВА 5. Методика градостроительного анализа участков
Оглавление

Методика градостроительного анализа участков для девелопмента

Проведение градостроительного анализа территории является краеугольным камнем в вопросе целесообразности приобретения участка/объекта недвижимости для целей девелопмента.

В настоящем разделе мы не будем останавливаться на вопросах проверки титула, вопросах структурирования сделок по приобретению участков/объектов недвижимости для целей девелопмента – ​это всё обязательные элементы сделки, но они находятся за пределами анализируемых вопросов.

Под градостроительным анализом участка понимается исследование установленных ограничений градостроительной деятельности на участке и оценка возможностей его девелопмента. Результатом градостроительного анализа является выявление юридических ограничений застройки участка, влияющих в итоге на саму возможность девелопмента участка и его экономическую целесообразность.

Ранее мы достаточно подробно проанализировали существующее градостроительное регулирование и в том числе наиболее распространённые ограничения, а теперь предложим алгоритм применения этих знаний.

 

Источники получения сведений для анализа

Как правило, наиболее распространённым и удобным источником получения сведений об участке, оцениваемом для целей возможного девелопмента, является текущий правообладатель, так как именно у него имеется наибольший объём информации об объекте.

Основным недостатком получения документов от текущего правообладателя является риск неполноты/недостоверности предоставляемых документов. Из нашего опыта можно назвать ситуацию, когда по результатам анализа документации выявилось, что вид разрешённого использования участка был изменён на основании недостоверной справки «выписки из ПЗЗ», где была указана ложная информация об отнесении участка к соответствующей зоне. В другом случае при наличии разработанного ППТиПМ при выдаче градостроительного плана уполномоченный орган произвольно заполнил сведения об участке данными, противоречащими не только ППТиПМ, но и ПЗЗ. В таких условиях проверка достоверности предоставленных сведений через независимые источники информации является важным элементом градостроительного анализа.

С 01.03.2023[1] к сложностям проверки статуса объекта добавились ограничения предоставления сведений из ЕГРН в отношении физических лиц[2].

Существует достаточно большое количество открытых источников официальной информации, которыми можно и нужно пользоваться.

А. Общероссийские информационные ресурсы:

  1. Справочная информация Росреестра по объектам недвижимости в режиме online (https:// lk.rosreestr.ru/eservices/real-estate-objects-online)

В детализированной форме по каждому объекту недвижимости для просмотра доступна общая информация по выбранному объекту недвижимости – ​это условный кадастровый номер, этаж, площадь, юридический адрес, наличие зарегистрированных прав и ограничений, разрешённое использование, назначение, кадастровая стоимость и т.д.

Из рекомендаций следует отметить, что при просмотре сведений по объекту нужно не забывать открывать встроенные вкладки, позволяющие увидеть сведения о последних государственных регистрациях и текущих ограничениях.

  1. Публичная кадастровая карта Росреестра (https://pkk.rosreestr.ru)

Содержит такие сведения, как:

  • «информация» – ​статус, адрес, площадь и кадастровая стоимость земельного участка;
  • «использование» – ​категория земли, разрешённое использование;
  • «расположение» – ​сведения о расположении на карте и наличии границ на местности, наличии пересечения границ и т.п.

C учётом требований закона № 218-ФЗ в Публичную кадастровую карту должны войти (но пока технически это не произошло) и сведения о территориальном зонировании, красных линиях, границах поселений и т.п.

  1. Федеральная государственная информационная система территориального планирования (https://fgistp.economy.gov.ru)

Удобная поисковая система, позволяющая быстро находить документы территориального планирования и функционального зонирования на территории всех субъектов РФ. В её составе содержатся документы разного уровня (муниципальные, региональные, федеральные).

Из недостатков следует отметить, что не все документы, размещённые в системе, имеют актуальные редакции, поэтому нужно уделять особенно пристальное внимание актуальности «связанных документов».

  1. Официальные сайты муниципальных образований – ​на них подлежат обязательной публикации ПЗЗ и Генпланы. К сожалению, если публикация и осуществляется, то зачастую размещается немасштабируемый файл в крайне низком разрешении и без возможности прямого соотношения с картой.

В связи с этим в большинстве муниципальных образований определение зоны для конкретного участка на основании такого рода сведений представляется крайне затруднительным. При этом какого-либо режима поиска сведений по каким-либо реквизитам также, как правило, не предусмотрено. Тем не менее с определённой долей допущения эта информация может дать возможность получить сведения о зонировании.

  1. Реестр санитарно-эпидемиологических заключений на проектную документацию (http://fp.crc.ru/doc/?type=max)

Данный реестр содержит сведения об установленных санитарно-защитных зонах. К сожалению, поиск по данной базе крайне неудобен (он идёт через адрес источника СЗЗ, который почти всегда расположен в другом месте, чем исследуемый участок, и зачастую по другому адресу), в связи с чем не всегда получается найти полную информацию. Целесообразно осуществлять поиск всех санитарно-защитных зон по наименованиям улиц во всём квартале, где расположен исследуемый участок, и это увеличивает полноту результатов. Во всех случаях такой поиск должен верифицироваться направлением официального запроса в Роспотребнадзор о СЗЗ в отношении исследуемого участка.

  1. Сведения по установленным СЗЗ аэропортов и приаэродромным зонам

Следует помнить, что в зависимости от ведомственной подчинённости различные органы отвечают за учёт и установление приаэродромных зон и СЗЗ аэропортов:

— Росавиация отвечает за гражданские аэропорты – сведения можно получить здесь: https://favt.gov.ru/dejatelnost-ajeroporty-i-ajerodromy-priaerodromnie-territorii

— Минобороны РФ отвечает за военные аэропорты – сведения можно получить здесь: http://mil.ru/airfields.htm

 

Б. Специализированные источники градостроительной информации для отдельных регионов:

  1. Санкт-Петербург:

1.1. Региональная геоинформационная система Санкт-Петербурга – РГИС (http:// rgis.spb.ru)

В РГИС включаются:

  • сведения об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга, а также избирательных округах, границах территорий судебных участков мировых судей Санкт-Петербурга
  • классификаторы и кодификаторы адресов Санкт-Петербурга
  • объектно-адресная система Санкт-Петербурга
  • сведения о водных объектах на территории Санкт-Петербурга
  • сведения об объектах землеустройства, земельных участках, в том числе обременениях земельного участка, ограничениях его использования
  • сведения о зонах с особыми условиями использования, в том числе охранных зонах (водоохранных зонах водных объектов, охранных зонах инженерных коммуникаций, охранных зонах памятников природы и т.д.)
  • материалы градостроительного планирования и градостроительного зонирования, в том числе Генерального плана Санкт-Петербурга, Правил землепользования и застройки, проектов планировки и проектов межевания
  • сведения об объектах недвижимости, в том числе зданиях, сооружениях, линейных объектах, помещениях, расположенных на территории Санкт-Петербурга
  • сведения о территориях объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе вновь выявленных объектах культурного наследия
  • тематические карты
  • сведения о зелёных насаждениях общего пользования
  • материалы лесоустройства
  • картографические материалы
  • иные сведения, определяемые Комитетом имущественных отношений

1.2. Единая система строительного комплекса – ЕССК (http://essk.gov.spb.ru/cabinet/public/map)

Данный ресурс содержит как аналитическую, так и операционную составляющую, так как создавался как электронный портал для взаимодействия девелопера и государственных органов по получению государственных услуг в сфере строительства.

 

  1. Москва:

2.1. Информационная система обеспечения градостроительной деятельности города Москвы – ИАИС ОГД (https://gisogd.mos.ru/home)

Система включает в себя следующие разделы:

  • документы территориального планирования Российской Федерации в части, касающейся города Москвы
  • документы территориального планирования города Москвы – ​Генеральный план города Москвы
  • документы градостроительного зонирования – Правила землепользования и застройки Москвы
  • документация по планировке территорий (проекты планировки территорий, межевание)
  • изученность природных и техногенных условий
  • изъятие земельных участков и резервирование земель для государственных или муниципальных нужд
  • застроенные и подлежащие застройке земельные участки (где есть разработанные ГПЗУ)
  • геодезические и картографические материалы (картографический фон, функциональное зонирование, строительное зонирование, ландшафтное зонирование)
  • сведения о выданных ГПЗУ и согласованных архитектурно-градостроительных решениях (АГР)
  • иные материалы и документы (охранные зоны, зоны строгого регулирования, зоны регулирования застройки, территории памятников)

2.2. Информационно-аналитическая система управления градостроительной деятельностью (https://stroi.mos.ru/construction)

 

Сервис позволяет получить онлайн-доступ к оперативной информации органов власти по объектам строительства, электронным копиям документов, сведениям о ходе подготовки документов, сведениям государственного строительного надзора и другой информации. В соответствии с Регламентом предоставления информации для получения доступа необходимо заполнить заявку на подключение.

2.3. Портал открытых данных г. Москвы (https://data.mos.ru)

Набор разнообразной информации, включающей в себя сведения о градостроительной деятельности (например, сведения о согласованных решениях архитектурно-градостроительного облика ОКС и т.п.).

 

  1. Информационные системы градостроительной деятельности регионов (ИСОГД)

В конце 2017 года Минстроем РФ завершена разработка типовой системы ИСОГД, которая является доступной для использования для государственных органов.

Как результат во многих регионах на основе типовой ИСОГД появились работоспособные источники градостроительной информации. Однако в большинстве регионов сведения ИСОГД не могут быть получены пользователем напрямую путём прямого доступа к системе, а предоставление информации осуществляется в форме государственной услуги по выдаче информации из ИСОГД, что существенно подрывает эффективность таких баз данных и доступность информации. Тем не менее в некоторых регионах такие ИСОГД делают доступными (например, в Тюмени http://isogd.72to.ru).

 

Алгоритм проведения градостроительного анализа участка для целей девелопмента

  1. Определение цели приобретения участка

Большинство градостроительных ограничений связано с конкретным целевым использованием участка (например, количество парковочных мест определяется видом размещаемого объекта). В связи с этим применимость конкретных ограничений определяется только после формирования цели/целей девелопмента участка. В ситуации, когда необходимо выбрать наиболее эффективное использование участка, альтернативных целей может быть несколько, но во всех случаях они должны быть сформулированы до начала анализа.

  1. Анализ сведений кадастрового паспорта участка и объектов недвижимости

С учётом того, что кадастровый паспорт (для земельных участков выдаётся в форме выписки из ЕГРН) относится к общедоступным сведениям, которые могут быть получены любым лицом за короткие сроки, кадастровый паспорт является очень полезным источником информации.

Необходимо отметить, что при заказе выписки из ЕГРН принципиальным является заказ всех листов выписки, на что требуется специальное указание в заявлении на получение (в ином случае предоставляется только короткая выписка, где нет существенного объёма информации).

В случае нахождения на участке объектов недвижимости необходимо также получить актуальные выписки из ЕГРН в отношении данных объектов недвижимости и сравнить сведения в них со сведениями о земельном участке.

В выписках из ЕГРН присутствует следующая имеющая существенное значение информация:

  • кадастровый номер участка (а также ранее существовавшие кадастровые номера, если объект преобразовывался);
  • точный адрес – ​получение всей последующей документации необходимо осуществлять именно в отношении данного адреса и кадастрового номера, так как они являются индивидуализирующими признаками участка;
  • площадь – ​необходимо отметить, что для участков, не прошедших надлежащую процедуру межевания, допускается указание площади с отклонениями (например, 18 250 кв.м +/– 50 кв.м). Такое указание площади не делает участок «несуществующим», однако означает, что подлежат дополнительной оценке риски корректировки площади и границ участка при вынесении участка на местность;
  • категория земли и вид разрешённого использования – подробнее об анализе этих параметров скажем позднее;
  • наличие внесённых в ЕГРН обременений и ограничений в использовании участка и указание их расположения – ​следует помнить, что, к сожалению, перечень зарегистрированных обременений не является исчерпывающим в отношении участка, так как ряд ограничений в настоящее время не регистрируется (например, СЗЗ);
  • координаты поворотных точек, свидетельствующие о вынесении участка на местность и позволяющие с помощью кадастрового инженера установить фактическое размещение участка, – ​отметим, что проблема несоответствия визуальных границ территории (например, наличие забора) и юридически закреплённых границ по-прежнему актуальна, хотя чаще всего встречается в зонах бывшей промышленной застройки либо бывших сельскохозяйственных земель. Отсутствие сведений о поворотных точках свидетельствует либо о том, что была получена неполная выписка из ЕГРН, либо о необходимости уточнения границ участка;
  • данные о временном/постоянном характере сведений кадастра – ​в силу требований закона № 218-ФЗ после проведения кадастрового учёта объекта с изменившимися характеристиками сведения о таком учёте носят временный характер до момента государственной регистрации прав на такой объект, но не более пяти лет. Если права в этот период времени не зарегистрированы, то сведения считаются погашенными;
  • сведения о кадастровой стоимости участка– ​имеют значение в ряде случаев для построения экономической модели проекта девелопером;
  • сведения о правообладателе.
  1. Оценка соответствия категории и вида разрешённого вида использования участка поставленным целям

Градостроительное законодательство различает существующую категорию и ВРИ участка и допустимые параметры.

В отношении категории земель наибольшее значение имеет закон РФ от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», так как непосредственно градостроительное законодательство регулирует частный случай включения земель в состав населённых пунктов. Если существующая категория не соответствует поставленной цели, то следует оценить, какие действия необходимо/возможно предпринять для её изменения и их экономическую целесообразность.

В отношении видов разрешённого использования не является предопределяющим для девелопмента участка существующий ВРИ, так как его развитие возможно только в рамках допустимых ВРИ, установленных соответствующим градостроительным регламентом. Таким образом, необходимо обратиться к установленным допустимым ВРИ в градостроительном регламенте и выявить наличие соответствующего цели ВРИ в составе допустимых, а также учесть, является ли он основным, условно-разрешённым либо вообще вспомогательным.

Отсутствие необходимого ВРИ в основных допустимых ВРИ для участка существенно снижает его привлекательность для девелопмента и требует корректировки целей либо оценки его на соответствие альтернативным целям.

  1. Выявление наличия утверждённой градостроительной документации в отношении участка и проверка её соответствия друг другу

Документально подготовленный для застройки участок, к сожалению, крайне редко встречающееся явление на рынке. В связи с этим не существует «стандартного» набора документации, выработанного рынком, и в обороте присутствуют объекты с совершенно разным уровнем готовности к их застройке, что, впрочем, сказывается на цене этих объектов. Экономика заставляет девелоперов анализировать разные по степени готовности участки.

Как уже указывалось ранее, необходимо проанализировать применительно к участку наличие и непротиворечивость требований следующих документов (при их наличии):

  • Генеральный план;
  • Правила землепользования и застройки;
  • ППТиПМ;
  • Градостроительный план.

К сожалению, практика знает ситуации, когда ПЗЗ противоречат Генплану, ППТиПМ противоречит ПЗЗ, градплан вообще не соответствует каким-либо из вышеперечисленных документов. Более того, подлежит проверке процедура принятия каждого из вышеназванных документов, а также полномочия принявших органов, так как судебная практика возлагает эти риски также на девелопера, т. е. при отмене любого из этих актов понесённые затраты девелоперу никто не компенсирует.

В ситуации с историческими поселениями либо существованием в относительной близости любых объектов, могущих претендовать на статус вновь выявленных объектов культурного наследия, обязательно надо исследовать и существование ограничений в специальном законодательстве об охране культурного наследия. С учётом того, что градостроительная документация постоянно совершенствуется, здесь же важно дать оценку влияния планируемых изменений в Генеральный план или ПЗЗ применительно к участку, так как, как правило, при внесении такого рода изменений законодатель не предусматривает сохранения действия ранее выданных документов.

Дополнительно с 01.03.2019 следует уделять особое внимание исследованию вопросов наличия участка на территории объекта всемирного наследия ЮНЕСКО либо рядом с таким объектом и оценивать необходимость подготовки отчёта о влиянии планируемого строительства на сохранность объекта всемирного наследия в ЮНЕСКО.

  1. Выявление и анализ применимых в отношении участка ограничений и обременений, влияющих на возможность достижения цели

В разделе 1.4 настоящего пособия достаточно подробно проанализированы последствия наличия тех или иных зон ограничений либо обременений участка. Как мы и указывали ранее, эти зоны не обязательно отражаются в сведениях ГКН, поэтому требуются дополнительные усилия по их выявлению.

В качестве практического совета могут быть даны следующие рекомендации:

  • получить актуализированную схему размещения подземных сооружений и коммуникаций на объекте (так называемый лавсан) – ​она позволит установить фактическое наличие каких-либо сетей и инфраструктуры на участке для последующего выяснения её статуса;
  • обратиться в Роспотребнадзор за получением сведений об утверждённых СЗЗ в отношении участка (также рекомендуется визуально осмотреть территорию за границами участка на предмет расположения очевидных производственных/складских объектов, предполагающих существование СЗЗ, и в запросе конкретизировать «в том числе» эти объекты);
  • проанализировать базу арбитражных споров (http://kad.arbitr.ru) на предмет споров по обременениям либо привлечению к административной ответственности.

По результатам выявления соответствующих зон ограничений в использовании участков необходимо оценить их влияние на достижение поставленной цели, оценить экономические последствия для планируемого проекта и рассмотреть варианты снятия данного обременения. Например, при выявлении СЗЗ, распространяющегося на весь участок или его часть, возможны смена цели с жилья на нежилые апартаменты либо обсуждение с владельцем объекта, порождающего СЗЗ, условий разработки проекта уменьшения СЗЗ.

  1. Определение предельных параметров разрешённого строительства и возможности отклонения от них

С учётом того, что существующий порядок получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства носит характер субъективной оценки уполномоченного органа, экономическая модель проекта должна строиться из расчёта невозможности получения такого разрешения. Все проекты, где экономика становится выгодна только в случае отклонения от предельных параметров, с нашей точки зрения, не должны начинаться. Отклонение от предельных параметров разрешённого строительства в экономике проекта должно играть элемент «сверхприбыли», в связи с чем этот риск не должен влиять на базовый вариант девелопмента территории.

В разделе 1.3.3 были подробно проанализированы предельные параметры разрешённого строительства. На основе этого необходимо в соответствующих градостроительных регламентах выявить значения этих параметров для оценки возможности достижения поставленных целей.

Необходимо отметить, что целый ряд параметров не отнесён градостроительным законодательством непосредственно к предельным параметрам разрешённого строительства, но подлежит обязательному учёту при оценке перспектив девелопмента участка, например:

1) Красные линии

Красные линии отделяют зоны планируемых земель общего пользования, не подлежащих застройке и отчуждению в частную собственность. Они также выступают точкой отсчёта для таких параметров, как «отступы» от границ участка. По ГрК РФ красные линии устанавливаются ППТ.

2) Инсоляция

Под инсоляцией понимаются требования к облучению поверхностей и пространств прямыми солнечными лучами.

Требования установлены Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.10.2001 № 29 и обязательны при проектировании, строительстве и реконструкции жилых, общественных зданий и территорий жилой застройки. Расчёты инсоляции являются обязательным разделом в составе проектной документации.

С учётом того, что инсоляция прямо зависит от расположения планируемого объекта на участке, как правило, на стадии первичного градостроительного анализа оценка этого параметра осуществляется на уровне принципиальной возможности соблюдения таких норм, а не конкретных расчётов, которые делаются в последующем при «посадке» здания на участок.

3) Парковки и озеленение

Требования по минимальной обеспеченности указанными объектами устанавливаются Правилами землепользования и застройки, РНГП, МНГП, специальными законами субъекта РФ, проектом планировки территории. Как правило, устанавливаются либо в процентном отношении к площади участка, либо из расчёта размещаемых на участке объектов (например, из расчёта одно парковочное место на сколько-то кв.м общей площади объекта), либо планируемого потока посетителей.

4) Социальная инфраструктура

Требования по социальной инфраструктуре распространяются на жилищное строительство и устанавливаются РНГП, МНГП, ППТ и включают в себя требования по обеспеченности образовательными организациями, учреждениями социального обслуживания населения, учреждениями здравоохранения, учреждениями отдыха и санаторно-курортного обслуживания, спортивными сооружениями, учреждениями культуры, предприятиями торговли, общественного питания и коммунально-бытового обслуживания, улично-дорожной сетью и т. д.

Формально эти требования касаются деятельности государства при организации урбанистического пространства, но на практике девелоперу предлагают за свой счёт осуществить меры по приведению параметров квартала в соответствие с требованиями при застройке им своего земельного участка (например, построить за свой счёт детский сад и т. п.).

Необходимо отметить, что наибольшие вопросы возникают именно с социальной инфраструктурой, так как на развиваемом участке в рамках застроенной территории, как правило, нет места для её размещения, а возлагая обязанности по её созданию на инвестора, город не предлагает каких-либо участков для её создания.

На этапе приобретения участка предварительную оценку возможных затрат можно получить путём обращения в уполномоченный муниципальный орган за справкой об обеспеченности социальной инфраструктурой соответствующего квартала и сравнения полученных данных с региональными требованиями по обеспеченности ею.

5) Отнесение участка к зоне КРТ

Нахождение участка в зоне КРТ влечёт за собой различного рода риски от простого затягивания сроков реализации проекта в связи с необходимостью разработки ППТиПМ до фактической невозможности развития участка (например, в отсутствие согласия правообладателей участков о совместном развитии территории).

  1. Оценка обеспеченности участка необходимой инфраструктурой

Обязательным элементом градостроительного анализа является определение технической возможности подключения планируемых к строительству объектов к инженерной и дорожной инфраструктуре, а также уже имеющихся подключений и инфраструктуры. С учётом того, что в абсолютном большинстве случаев точки подключения расположены за пределами анализируемого участка, то, помимо получения технических условий подключения для оценки сроков и затрат на подключение, необходимо также озаботиться анализом трасс подключения и получением предварительных условий прокладки трасс через чужие земельные участки.

Необходимо отметить, что на стадии первичной оценки участка для целей его приобретения крайне сложно получить необходимую информацию как по техническим условиям, так и по возможным трассам прокладки сетей, так как энергоснабжающие организации работают только с правообладателями. В связи с этим действия по получению технических условий и необходимой информации надо либо поручать продавцу участка, либо получать от него соответствующую доверенность.

  1. Оценка сроков и необходимых затрат для устранения выявленных ограничений

Недостаточно выявить ограничения – ​необходимо оценить, есть ли возможность их устранения и целесообразность этих действий. После определения ожидаемых затрат на устранение препятствий и предполагаемых сроков устранения эти данные могут использоваться для торга с продавцом участка (например, снижения стоимости участка либо возложения на него обязанностей по устранению выявленных препятствий) либо для корректировки экономической модели проекта и оценки целесообразности его реализации в таких условиях.

Подводя итог предложенной методике градостроительного анализа участка, необходимо отметить, что вся полученная информация по участку должна оцениваться в совокупности, так как отдельные ограничения могут быть преодолены за счёт разработки дополнительных документов либо дополнительных затрат (например, финансирование работ по уменьшению СЗЗ). Важно помнить, что не входят в состав градостроительного анализа, например, такие необходимые действия технического характера, как анализ грунтов (загрязнённость, пригодность к размещению объекта и т. п.) либо оценка транспортной доступности для строительной техники, хотя они также оказывают влияние на экономику проекта.