ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Оглавление

1.8. Градостроительное развитие территорий инвестором

1.8.1. Комплексное развитие территорий

Масштабные изменения в регулирование, посвящённое комплексному развитию, были внесены Федеральным законом от 30.12.2020 № 494-ФЗ[1].

На сайте Минстроя РФ ведётся и поддерживается информационная страница о развитии федерального законодательства в сфере КРТ[2].

Указанным федеральным законом:

  1. Изменена терминология и структура нормативной базы, посвящённой комплексному развитию территорий.

Термин «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории» (деятельность по КУРТ) в ГрК РФ и иных нормативных правовых актах заменён на «комплексное развитие территорий» (далее также – КРТ).

Основной блок норм, регулирующих КРТ, теперь содержится в новой гл. 10 ГрК РФ, а ранее действовавшая гл. 5.1 ГрК РФ (виды деятельности по КУРТ и порядок их осуществления) утратила силу.

При этом структура новой гл. 10 ГрК РФ отличается от прежнего регулирования: нормы группируются не по видам деятельности по комплексному развитию, а преимущественно по этапам КРТ с выделением специфики в отношении конкретных видов КРТ.

  1. Установлены новые виды КРТ и процедуры его осуществления
Виды деятельности по КУРТ в соответствии с ранее действовавшей гл. 5.1 ГрК РФ Виды КРТ в соответствии с новой гл. 10 ГрК РФ
•  развитие застроенных территорий (РЗТ)

• комплексное освоение территории (КОТ, при этом отдельные нормы были посвящены освоению и комплексному освоению территории в целях строительства стандартного жилья)

•  комплексное развитие территории (КРТ, включало в себя две разновидности: по инициативе правообладателей земельных участков и по инициативе органа местного самоуправления)

• КРТ жилой застройки

• КРТ нежилой застройки

• комплексное развитие незастроенной территории

• КРТ по инициативе правообладателей

 

Сравнение новых видов КРТ по некоторым ключевым параметрам приведено в таблице в конце настоящего раздела.

Отметим, что наименования видов КРТ не определяют, какие объекты могут быть созданы на территории по итогам КРТ, а лишь отражают ситуацию с объектами на дату принятия решения о КРТ (например, в КРТ нежилой застройки не могут быть включены территории, занятые на момент принятия решения о КРТ жилыми домами).

Можно выделить следующие наиболее важные общие особенности режима КРТ в соответствии с новым регулированием:

  • КРТ может осуществляться самостоятельно РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, юридическим лицом, определённым РФ, юридическим лицом, определённым субъектом РФ[3] (кроме КРТ по инициативе правообладателей), или лицами, с которыми заключены договоры о КРТ.
  • В отношении территории, подлежащей комплексному развитию, является обязательной подготовка и утверждение документации по планировке территории (пп. 7 п. 3 ст. 41 ГрК РФ), что обуславливается в т. ч. тем, что целью КРТ является обеспечение сбалансированного и устойчивого развития, по общему правилу, существенной по площади территории, что предполагает чёткое планирование создаваемых объектов, в т. ч. инфраструктуры. При этом ранее принятые ППТиПМ считаются отменёнными с момента принятия решения о КРТ, т. е. речь идёт о разработке и утверждении нового ППТиПМ.
  • Для принятия решения о КРТ не требуется предварительного указания на планируемое КРТ в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ).

Так, в соответствии с п. 5.2 ст. 30 ГрК РФ, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом субъекта РФ, решение о комплексном развитии территории может быть принято в отношении территории, которая в соответствии с ПЗЗ на дату принятия указанного решения не определена в качестве такой территории, либо в отношении территории, границы которой не совпадают с границами территории, указанной в ПЗЗ в качестве территории, в отношении которой допускается осуществление деятельности по её комплексному развитию.

Стоит отметить, что из п. 3.4 ст. 33 ГрК РФ следует, что при принятии решения о КРТ не в соответствии с градостроительным регламентом ПЗЗ требуется последующая корректировка ПЗЗ, т. е. в некоторых случаях в итоге сведения о территориях КРТ всё равно будут отражены в ПЗЗ.

  • Установленные в решении о КРТ параметры застройки могут не совпадать с текущим зонированием и градостроительными регламентами, при этом именно в соответствии с решением о КРТ и утверждённым на его основании ППТ приводятся Генеральный план и ПЗЗ.

Отметим главное – такое допускается только в случаях, если не реализуется КРТ по инициативе правообладателей, так что воспользоваться этим механизмом для инициирования смены градостроительного регламента собственнику территории не получится.

Так, в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 67 ГрК РФ указываемые в решении о КРТ основные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные параметры разрешённого строительства могут не соответствовать основным видам разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства и (или) предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным Правилами землепользования и застройки.

Если для реализации решения о КРТ требуется внесение изменений в Генеральный план, ПЗЗ, подготовка документации по планировке осуществляется одновременно с подготовкой изменений в Генеральный план и ПЗЗ, и утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения соответствующих изменений в Генеральный план, ПЗЗ (п. 10.2 ст. 45 ГрК РФ).

В свою очередь, изменения в Генеральный план и ПЗЗ, которые требуются для реализации решения о КРТ, должны быть внесены в срок не позднее чем 90 дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях КРТ (п. 2.1 ст. 24, п. 3.4 ст. 33 ГрК РФ).

Также новое регулирование позволяет не учитывать действующую документацию по планировке при подготовке документации по планировке в соответствии с решением о КРТ.

Так, в п.п. 10.2 и 10.3 ст. 45 ГрК РФ закреплено, что подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения о КРТ осуществляется в соответствии с таким решением без учёта ранее утверждённой в отношении этой территории документации по планировке, которая утрачивает силу со дня утверждения документации по планировке территории в целях КРТ.

Таким образом, очевидно, что в рамках нового законодательства реализован «московский вариант» работы с градостроительными документами, когда решение о КРТ определяет параметры развития и застройки территории, а вся градостроительная документация подлежит приведению в соответствие с таким решением.

При этом актуальным является вопрос о применении указанных норм к КРТ по инициативе правообладателей.

Буквально все приведённые нормы (в части отражения территории КРТ в ПЗЗ, возможности установления ВРИ и параметров не в соответствии с ПЗЗ, последующей корректировки Генплана и ПЗЗ и возможности не учитывать ранее утверждённые ППТ) оперируют понятием «решение о КРТ».

Однако в соответствии с п. 4 ст. 70 ГрК РФ для заключения договора с правообладателями принятие решения о КРТ не требуется. Ввиду этого одной из возможных позиций является та, которая подразумевает, что все указанные нормы не распространяются на КРТ по инициативе правообладателей, ввиду чего при КРТ по инициативе правообладателей нельзя предусматривать ВРИ и параметры, не соответствующие ПЗЗ, не учитывать ранее утверждённую документацию по планировке и т. д., что в значительной степени делает менее привлекательным для девелоперов данный вид КРТ.

Однако возможна и другая позиция, основанная на том, что в соответствии с тем же п. 4 ст. 70 ГрК РФ сведения, подлежащие включению в решение о КРТ, подлежат включению в договор о КРТ с правообладателями. Соответственно, договор о КРТ в данном случае заменяет/включает в себя и решение о КРТ, а потому все ранее приведённые нормы применяются для данного вида КРТ, только вместо «решения» в них необходимо видеть «договор о КРТ».

Однозначный вывод по данному вопросу можно будет сделать по итогам анализа правоприменительной практики, которая будет складываться.

  • При реализации КРТ жилой и нежилой застройки новое регулирование существенно расширяет возможности по изъятию входящих в территорию КРТ объектов / прекращению прав на них, что будет более подробно раскрыто далее.

Отметим, что закон № 494-ФЗ вступил в силу 30.12.2020, однако в нём предусмотрен целый ряд переходных положений в отношении ранее заключённых договоров в целях комплексного развития (ст. 18 закона № 494-ФЗ). Ключевые из них предполагают, что новые нормы распространяются на правоотношения, возникшие после дня вступления в силу данного федерального закона.

Ранее заключённые договоры в целях комплексного развития, а также договоры, предусматривающие предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности в целях реализации указанных договоров, сохраняют своё действие. Изменение и расторжение указанных договоров осуществляются в порядке, действовавшем на день заключения договоров.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях реализации указанных договоров осуществляется в соответствии с положениями ЗК РФ в ранее действовавшей редакции.

Одновременно в ряде случаев возможен «переход» на новое регулирование, например, на этапе до момента заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей по старым правилам (п. 2 ст. 18 закона № 494-ФЗ), по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ при реализации договоров о развитии застроенной территории (п. 6 ст. 18 закона № 494-ФЗ).

Помимо этого, для реализации новых положений о КРТ требуется принятие большого количества подзаконных актов федерального и регионального уровней, в частности:

  • нормативным правовым актом субъекта РФ должны быть установлены критерии технического износа для включения в решение о КРТ жилой застройки многоквартирных домов, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции[4];
  • Правительство РФ должно установить порядок проведения торгов в целях заключения договора о КРТ, при этом Правительством РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены дополнительные требования к участникам торгов[5];
  • Правительством РФ либо нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены объекты недвижимости, которые не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ жилой и нежилой застройки[6];
  • в целях принятия и реализации решения о КРТ жилой застройки нормативным правовым актом субъекта РФ устанавливаются порядок реализации решения о КРТ, порядок определения границ территории, подлежащей комплексному развитию, иные требования к комплексному развитию территории[7];
  • нормативным правовым актом субъекта РФ должен быть установлен срок для проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, предусмотренных пп. 2 п. 2 ст. 65 ГрК РФ (соответствующих определённых субъектом РФ критериям технического износа) в предусмотренных ГрК РФ и ЖК РФ рамках[8];
  • нормативным правовым актом субъекта РФ определяется порядок заключения договора о КРТ по инициативе правообладателей[9].

Соответственно, реализация проектов в целях КРТ по новым правилам будет в полном объёме возможна после принятия всех необходимых подзаконных актов в соответствии с обновлёнными положениями ГрК РФ.

По состоянию на 23 сентября 2022 г. в открытом доступе принятые решения о КРТ были выявлены в отношении территорий 37 субъектов Российской Федерации (реальная практика может быть более обширной, однако оценить её масштабы по открытым данным не всегда возможно, если принимаемые решения не публикуются). Большая доля из выявленных решений о КРТ (46%) относится к территориям, занятым жилой застройкой. Это говорит о том, что приоритетом на сегодня является преобразование уже застроенных территорий жилой застройки[10].

 

1.8.2. КРТ жилой застройки

Одним из значимых изменений нового регулирования КРТ является закрепление на федеральном уровне возможности вовлечения в процедуры КРТ жилой застройки не только многоквартирных домов, которые признаны в установленном порядке аварийными, но и многоквартирных домов, которые хотя и не признаны аварийными, но соответствуют критериям существенного износа.

Так, в п. 2 ст. 65 ГрК РФ закреплено, что комплексное развитие территории жилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены:

  • многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции[11];
  • многоквартирные дома, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют критериям, установленным нормативным правовым актом субъекта РФ исходя из одного или нескольких следующих требований:
  • физический износ основных конструктивных элементов МКД (крыша, стены, фундамент) превышает определённое субъектом РФ значение;
  • совокупная стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту конструктивных элементов МКД и внутридомовых систем инженерно-технического обеспечения, входящих в состав общего имущества в МКД, в расчёте на один квадратный метр общей площади жилых помещений превышает стоимость, определённую нормативным правовым актом субъекта РФ;
  • МКД построены в период индустриального домостроения, определённый субъектом РФ, по типовым проектам, разработанным с использованием типовых изделий стен и (или) перекрытий;
  • МКД находятся в ограниченно работоспособном техническом состоянии (порядок признания таковыми устанавливается Минстроем России);
  • в МКД отсутствуют централизованные системы инженерно-технического обеспечения, определённые субъектом РФ.

В границы территории, в отношении которой принимается решение о КРТ жилой застройки, помимо указанных МКД, могут быть включены иные земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества, в т. ч. нежилые объекты, при условии, что такие объекты расположены в границах элемента планировочной структуры поселения, городского округа, в котором расположены указанные ранее МКД.

С целью оказания методического и методологического содействия органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в подготовке и принятии решений по комплексному развитию территорий жилой застройки Фондом «Институт экономики города» по заказу государственной корпорации – Фонда содействия реформированию ЖКХ подготовлены Методические рекомендации по комплексному развитию территорий жилой застройки[12] (не являются нормативным актом и носят исключительно рекомендательный характер. 

Схема 6. Процедура принятия и реализации решения о КРТ жилой застройки

(1) Решение о КРТ может приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или главой местной администрации, исходя из закреплённого в п. 2 ст. 66 ГрК РФ распределения полномочий, в т. ч. исходя из источника финансирования КРТ, вовлекаемой в КРТ территории.

Требования к решению о КРТ, в т. ч. его содержанию, закреплены в ст. 67 ГрК РФ.

(2) Порядок заключения договора о КРТ и проведения торгов установлен в ст. 69 ГрК РФ. В частности, данной статьёй установлены обязательные требования к участникам торгов: им может являться юридическое лицо при условии, что такое лицо либо его учредитель (участник), или любое из его дочерних обществ, или его основное общество, или любое из дочерних обществ его основного общества имеет за последние 5 лет опыт участия в строительстве объектов капитального строительства в совокупном объёме не менее 10% от объёма строительства, предусмотренного решением о КРТ, который подтверждается наличием полученных разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства в качестве застройщика, и (или) технического заказчика, и (или) генерального подрядчика. Правительством РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены дополнительные требования к участникам торгов.

Также, как было указано ранее, Правительство РФ должно установить порядок проведения соответствующих торгов.

(3) Требования к договору о КРТ установлены ст. 68 ГрК РФ.

В частности, в соответствии с пп. 10 п. 4 ст. 68 ГрК РФ в договор включается обязательство исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления предоставить лицу, заключившему договор, в аренду без проведения торгов земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не обременены правами третьих лиц, в целях строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, иных объектов капитального строительства в соответствии с утверждённой документацией по планировке территории, а также в соответствующих случаях обязательство выдать разрешения на использование земель и земельных участков. Предоставление участков в аренду без торгов в данном случае предусмотрено также пп. 13 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ.

(4) Лицо, заключившее договор о КРТ, несёт существенные затраты на подготовку документации по планировке, проектирование, строительство, изъятие объектов недвижимости / предоставление возмещения за жилое помещение или другого замещающего помещения. Целью же осуществления КРТ является возникновение у осуществляющего его лица права собственности на создаваемые объекты. Так, в соответствии с п. 8 ст. 68 ГрК РФ право собственности на объекты капитального строительства, линейные объекты, созданные лицом, заключившим договор о КРТ в соответствии с таким договором за свой счёт, возникает у такого лица, за исключением объектов, подлежащих передаче или приобретению в соответствии с договором в государственную или муниципальную собственность, в том числе объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры.

 

Отметим, что ст.ст. 67–69 ГрК РФ сформулированы общим образом для всех видов КРТ с выделением специфики для конкретного вида, ввиду чего общие положения о решении о КРТ, договоре о КРТ и порядке его заключения применяются и в отношении иных видов КРТ (при отсутствии специальных норм), ввиду чего они повторно не будут раскрываться нами в следующих подразделах.

Отдельно остановимся на порядке включения МКД, которые не признаны аварийными, но которые соответствуют «критериям существенного износа», установленным нормативным правовым актом субъекта РФ исходя из ориентиров, закреплённых в ГрК РФ, в решение о КРТ, а также вопросах предоставления иного жилого помещения / компенсации правообладателям помещений в таких МКД.

МКД, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют «критериям существенного износа», включённые в проект решения о КРТ, включаются в итоговое решение о КРТ:

  • по решению общих собраний собственников помещений МКД (в голосовании принимают участие только собственники жилых помещений, решение принимается не менее чем двумя третями (2/3) голосов собственников жилых помещений, п. 1.3 ст. 46 ЖК РФ);
  • в случае, если общие собрания собственников помещений МКД не были проведены в установленный для этого срок (п. 5 ст. 67 ГрК РФ).

Исключение МКД из решения о КРТ жилой застройки, в том числе МКД, включённого в такое решение ввиду непроведения общего собрания, осуществляется на основании решения, принятого на общем собрании собственников помещений в таком МКД (в голосовании также принимают участие только собственники жилых помещений, решение принимается не менее чем одной третью (1/3) голосов собственников жилых помещений, п. 1.3 ст. 46 ЖК РФ). При этом такое решение может быть принято только до дня утверждения документации по планировке территории в целях реализации решения о КРТ жилой застройки (п. 6 ст. 67 ГрК РФ).

Отметим, что собственники нежилых объектов исключены из вопросов голосования (их голос не учитывается при голосовании по вопросам участия в КРТ), и единственное их право – на получение компенсации за изъятое имущество при принятии решения о КРТ.

Итоговое решение о том, будет или нет МКД «с критериями» включён в КРТ, оставлено за собственниками жилых помещений, но волеизъявление ограничено по времени – до момента утверждения ППТ.

Последствия для собственников жилых помещений попадания МКД в КРТ:

  • Выкуп жилого помещения с предоставлением равноценного возмещения или другого жилого помещения с зачётом его стоимости при определении размера возмещения за изымаемое жилое помещение (нормативным правовым актом субъекта РФ может быть предусмотрено право собственников жилых помещений, нанимателей жилых помещений на получение «равнозначного» жилого помещения).
  • Оформление выкупа осуществляется путём заключения «договора, предусматривающего переход права собственности на жилое помещение».

Если договор не подписан собственником квартиры в течение 45 дней со дня его получения, лицо, с которым заключён договор о КРТ жилой застройки, вправе обратиться в суд с требованием о понуждении указанного собственника к заключению указанного договора, об освобождении жилого помещения и о передаче его в собственность истцу.

  • При наличии на таком жилом помещении ограничений и обременений (например, ипотеки) они автоматически переносятся на предоставленное равнозначное помещение.

В отношении же правообладателей нежилых помещений в соответствующих МКД действует иной порядок: помещения у них изымаются для государственных (муниципальных) нужд по правилам ЗК РФ с предоставлением возмещения, а ст. 32.1 ЖК РФ не распространяется на правоотношения с ними, в частности, не предусмотрено предоставление другого помещения взамен изымаемого.

 

1.8.3. КРТ нежилой застройки

Комплексное развитие территории нежилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены земельные участки:

  • на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;
  • на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании адресных программ, утверждённых высшим органом исполнительной власти субъекта РФ;
  • ВРИ которых и (или) ВРИ и характеристики расположенных на них объектов капитального строительства не соответствуют ВРИ земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным ПЗЗ;
  • на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Данные критерии схожи с ранее действовавшими критериями для принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления (п. 3 ст. 46.10 ГрК РФ в ранее действовавшей редакции). Главным отличием является то, что ранее для принятия решения о КРТ по инициативе органа местного самоуправления требовалось, чтобы участки с указанными объектами занимали не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. По новому регулированию такое условие не предусмотрено, и в норме указано просто на «земельные участки» с соответствующими объектами, из чего можно сделать вывод о достаточности двух таких участков для осуществления КРТ нежилой застройки.

В границы территории, в отношении которой принимается решение о КРТ нежилой застройки, могут быть включены иные земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, при условии, что такие объекты расположены в границах того же элемента планировочной структуры.

Однако в такие границы не могут быть включены многоквартирные дома, жилые дома блокированной застройки, объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома, иные объекты капитального строительства, расположенные на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства (соответствующие объекты могут располагаться только в границах КРТ жилой застройки).

 

Схема 7. ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЯ О КРТ НЕЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКИ

 

 

1.8.4. Комплексное развитие незастроенной территории

Комплексное развитие незастроенной территории (КРТ незастроенной территории) осуществляется в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены земельные участки, которые:

  • находятся в государственной или муниципальной собственности, либо земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе с расположенными на них объектами капитального строительства;
  • не обременены правами третьих лиц (земельные участки, объекты капитального строительства).

Соответственно, комплексное развитие незастроенной территории не требует наличия именно в прямом смысле «незастроенной» (свободной от объектов капитального строительства) территории. Объекты капитального строительства могут существовать на таких участках, однако и участки, и объекты должны находиться в публичной собственности и не должны быть обременены правами третьих лиц.

Отметим, что особенности осуществления единым институтом развития комплексного развития незастроенной территории установлены Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ[13].

Схема 8. ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЯ О КОМПЛЕКСНОМ РАЗВИТИИ НЕЗАСТРОЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ

Как можно видеть, предоставление участков в аренду без торгов при КРТ незастроенной территории приобретает особое значение и в соответствии с законодательством выделяется в отдельный этап процедуры КРТ. Данное обстоятельство объясняется тем, что, как было указано ранее, участки и объекты капитального строительства не должны быть обременены правами третьих лиц, соответственно, лицом, осуществляющим КРТ, права на объекты не могут быть получены ввиду изъятия, а также они изначально не принадлежат такому лицу, т. е. для реализации КРТ всегда будет требоваться предоставление участков.

 

1.8.5. КРТ по инициативе правообладателей

КРТ по инициативе правообладателей осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории, в том числе лицами, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставлены в аренду, в безвозмездное пользование в соответствии с земельным законодательством (срок действия прав на земельный участок в последнем случае должен составлять не менее 5 лет на день заключения договора о КРТ).

Ст. 70 ГрК РФ также регулирует порядок получения согласия на заключение договора в случае осуществления КРТ не собственником участка.

По общему правилу в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, не могут быть включены земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, не принадлежащие таким правообладателям[14].

Схема 9. Процедура КРТ по инициативе правообладателей[15]

(1) Как уже было указано, для заключения договора с правообладателями принятие решения о комплексном развитии не требуется. При этом сведения, подлежащие включению в решение о комплексном развитии территории, подлежат включению в такой договор.

 

1.8.6. Возможность изъятия объектов при КРТ

В п. 7 ст. 65 ГрК РФ закреплена возможность изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков с расположенными на них объектами недвижимого имущества в границах территории, в отношении которой принято решение о КРТ жилой застройки или решение о КРТ нежилой застройки. Соответственно, изъятие возможно только при указанных двух видах КРТ.

Данное обстоятельство объясняется тем, что для иных видов КРТ изъятие не должно требоваться.

Так, при КРТ незастроенной территории в территорию КРТ включаются участки публичной собственности, которые (а также объекты на которых) не должны быть обременены правами третьих лиц. При КРТ по инициативе правообладателей участки принадлежат правообладателям, т. е. вопрос об их использовании должен решаться в договорном порядке, для размещения объектов инфраструктуры могут также предоставляться участки из публичной собственности (также не должны быть обременены правами третьих лиц), т. е. изъятие не требуется.

П.п. 8 и 9 ст. 65 ГрК РФ предусмотрены ограничения для изъятия, которые могут быть расширены Правительством РФ и субъектами РФ.

Так, в целях КРТ жилой застройки не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории:

  • расположенные в границах такой территории земельные участки, предназначенные для размещения объектов федерального значения, а также земельные участки, на которых расположены эти объекты, за исключением случаев согласования включения указанных земельных участков в границы территории, подлежащей комплексному развитию в установленном порядке;
  • земельные участки с расположенными на них многоквартирными домами, не предусмотренными п. 2 ч. 2 ст. 65 ГрК РФ (многоквартирные дома, не являющиеся аварийными, но соответствующие «критериям»), а также жилые помещения в таких многоквартирных домах[16];
  • земельные участки с расположенными на них жилыми домами блокированной застройки, объектами индивидуального жилищного строительства, садовыми домами, за исключением земельных участков с расположенными на них объектами, которые признаны аварийными или которые соответствуют критериям, установленным субъектом РФ и характеризующим их высокий уровень износа, ненадлежащее техническое состояние или отсутствие систем инженерно-технического обеспечения[17];
  • иные объекты недвижимого имущества, определённые Правительством РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ.

Правительством РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены объекты недвижимости, которые не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ нежилой застройки. В ГрК РФ такой перечень не закреплён.

Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях КРТ жилой застройки, КРТ нежилой застройки закреплены в ст. 56.12 ЗК РФ.

Так, в данной статье закреплены органы, уполномоченные принимать решение об изъятии, порядок принятия такого решения (его опубликования, направления правообладателям).

Соглашение, заключаемое в связи с изъятием земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ, должно содержать:

  • выкупную цену земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в случае, если земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества находятся в собственности физических или юридических лиц;
  • размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;
  • иные условия, предусмотренные п. 1 ст. 56.9 ЗК РФ.

В п. 7 ст. 56.12 ЗК РФ закреплён упрощённый порядок прекращения права аренды или безвозмездного пользования в ряде случаев: если земельные участки расположены в границах территории, в отношении которой принято решение о её комплексном развитии, находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены физическим или юридическим лицам на основании договора безвозмездного пользования или договора аренды, срок действия которых менее пяти лет, изъятие таких земельных участков осуществляется путём прекращения соответствующих прав на них (за исключением земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества). Правообладатели имеют право на возмещение убытков ввиду такого досрочного прекращения прав (размер определяется на день принятия решения об изъятии земельного участка).

В части, не урегулированной специальной статьёй 56.12 ЗК РФ, к правоотношениям по изъятию при КРТ применяются общие нормы гл. 7.2 ЗК РФ («Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд»), например, в части определения размера возмещения в связи с изъятием (ст. 56.8 ЗК РФ), порядка изъятия (на основании соглашения / решения суда, ст. 56.10 ЗК РФ).

При этом в п. 13 ст. 56.12 ЗК РФ содержится достаточно необычная для материального и процессуального права норма о том, что решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, изымаемых для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ, может быть оспорено в части размера компенсации за изъятые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества. Из буквального содержания нормы следует, что по иным основаниям (в иных частях) решение не может быть оспорено.

С момента прекращения права собственности на земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ, на такие земельные участки возникает право собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Такие земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов лицам, с которыми заключён договор о КРТ.

Особенности изъятия объектов недвижимости и участков при реализации договора о КРТ:

  • допускается на основании разработанного ППТ и решения о КРТ;
  • осуществляется за счёт лица, с которым заключён договор о КРТ;
  • после изъятия предоставляется лицу, с которым заключён договор о КРТ, в аренду;
  • по общему правилу для изъятия достаточно попадания в территорию КРТ и не требуется наличие условия «для размещения объектов социальной и инженерной инфраструктуры».

 

Таблица 22. ОСОБЕННОСТИ ВИДОВ КРТ

Вид КРТ Условие осуществления Порядок заключения договора Возможность предоставления участков публичной собственности Возможность изъятия объектов недвижимости
КРТ жилой застройки Осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены:

1) многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;

2) многоквартирные дома, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, но которые соответствуют «критериям существенного износа», установленным нормативным правовым актом субъекта РФ исходя из ориентиров, закреплённых в ГрК РФ, при включении таких МКД в решение о КРТ по предусмотренной ГрК РФ и ЖК РФ процедуре.

Торги (кроме самостоятельной реализации КРТ публичным субъектом) В аренду без проведения торгов (в целях строительства объектов в соответствии с утверждённой документацией по планировке территории) +

(перечень объектов, которые не могут быть изъяты, установлен п. 8 ст. 65 ГрК РФ и может быть расширен Правительством РФ и субъектом РФ)

КРТ нежилой застройки Осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены земельные участки:

• с объектами капитального строительства (за исключением МКД), признанными аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;

• с объектами капитального строительства (за исключением МКД), снос, реконструкция которых планируются на основании адресных программ высшего органа исполнительной власти субъекта РФ;

• объекты, ВРИ и характеристики которых не соответствуют ВРИ и предельным параметрам строительства, установленным ПЗЗ;

• на которых расположены объекты капитального строительства, признанные самовольными постройками.

При этом предусмотрен запрет на включение жилых объектов в территорию КРТ нежилой застройки.

Торги, за исключением случаев:

• самостоятельной реализации КРТ публичным субъектом;

• с правообладателями, выразившими в письменной форме согласие, при условии, что такое согласие было получено от всех правообладателей в границах территории КРТ.

В аренду без проведения торгов (в целях строительства объектов в соответствии с утверждённой документацией по планировке территории) +

(объекты, которые не могут быть изъяты, могут быть определены Правительством РФ и субъектом РФ)

Комплексное развитие незастроенной территории Осуществляется в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены земельные участки, которые:

• находятся в государственной или муниципальной собственности, либо земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе с расположенными на них объектами капитального строительства;

• не обременены правами третьих лиц (земельные участки, объекты капитального строительства).

Торги (кроме самостоятельной реализации КРТ публичным субъектом) В аренду без торгов

(не требуется для данного вида КРТ, т. к. в территорию КРТ включаются только участки в публичной собственности, которые (а также ОКС на которых) не должны быть обременены правами третьих лиц)

КРТ по инициативе правообладателей Все включаемые в границы территории, подлежащие комплексному развитию, земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества должны принадлежать правообладателям, осуществляющим КРТ (исключение для участков публичной собственности для создания объектов инфраструктуры). Без торгов В аренду без торгов в целях строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры

(т. к. участки принадлежат правообладателям, вопросы их использования должны решаться в договорном порядке; для размещения объектов инфраструктуры могут предоставляться участки из публичной собственности, но они также не должны быть обременены правами третьих лиц, т. е. изъятие не требуется)

 

  1. Возможность привлечения третьих лиц для реализации КРТ

С учётом п. 1 ст. 66 ГрК РФ решение о КРТ может быть реализовано либо публично-правовым образованием / уполномоченным лицом, либо лицами, с которыми по итогам торгов заключены договоры о КРТ – частные инвесторы, либо правообладателями (в отсутствие решения о КРТ).

Реализация одного решения о КРТ и уполномоченным лицом, и частными инвесторами ГрК РФ формально не предусмотрена.

Право на получение земельного участка целевым образом (без проведения торгов) в соответствии с пп. 13 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ имеют лица, реализующие КРТ (т. е. либо уполномоченное лицо, либо частные инвесторы).

В отношении частных инвесторов ст. 68 ГрК РФ устанавливает следующие ограничения по привлечению третьих лиц к реализации КРТ:

А) уступка аренды предоставленных под реализацию КРТ участков не допускается (п. 9 ст. 68 ГрК РФ);

Б) допускается передача участков в субаренду без согласия арендодателя (п. 12 ст. 69 ГрК РФ);

В) допускается привлечение третьих лиц для реализации КРТ (с возложением на такое лицо обязательств по выполнению определённого вида или отдельных этапов работ либо по финансированию затрат, связанных с исполнением договора, – т. е. допускается заключение инвестиционных договоров, договоров простого товарищества, договоров подряда и т. п.) (п. 11 ст. 68 ГрК РФ).

Предоставление земельных участков в аренду частным инвесторам в случаях, когда решение о КРТ реализуется уполномоченным лицом, формально ЗК РФ не предусмотрено, хотя очевидно, что практика заинтересована в том, чтобы уполномоченное лицо могло привлекать соинвесторов.

В случаях, когда решение о КРТ реализуется уполномоченным лицом, привлечение частных инвесторов к реализации КРТ путём предоставления каких-либо прав на земельные участки формально возможно следующими способами:

А) заключение инвестиционных контрактов (правовая природа – договор подряда / смешанный договор);

Заключение инвестиционного договора, который по своей правовой природе будет являться договором подряда (т. е. без переоформления прав инвестора на земельный участок). В этом случае застройщиком останется уполномоченное лицо, и это  не позволит такому инвестору реализовывать помещения в строящихся объектах с привлечением денежных средств в соответствии с положениями закона № 214-ФЗ[18].

Б) уступка права аренды земельного участка

В соответствии с п. 9 ст. 68 ГрК РФ лицо, заключившее договор о КРТ, не вправе уступать принадлежащее ему право аренды земельного участка (земельных участков), предоставленного для целей КРТ.

При реализации решения о КРТ уполномоченным лицом договор о КРТ не заключается. Поэтому формально запрет на уступку права аренды уполномоченным лицом отсутствует.

Реализация КРТ на основании решения (т. е. без договора о КРТ и предшествующих его заключению торгов) является исключением, поскольку в данном случае реализация осуществляется публично-правовым образованием самостоятельно либо уполномоченным лицом.

Поэтому полагаем, что уступка права аренды земельного участка частному инвестору без торгов может быть оспорена в соответствии со ст.ст. 10, 168 ГК РФ как совершённая в обход закона.

Вместе с тем обращаем внимание на следующее.

В соответствии с п. 5, п. 9 ст. 22 ЗК РФ арендатор (уполномоченное лицо) вправе уступить права и обязанности по договору аренды[19] без согласия арендодателя при условии его уведомления, если иное не установлено федеральным законом.

Таким образом, положения ЗК РФ являются общими нормами и применяются с учётом особенностей, предусмотренных специальными федеральными законами. В данном случае ГрК РФ.

В соответствии с п. 11 ст. 68 ГрК РФ лицо, заключившее договор, вправе привлечь к его исполнению иное лицо (лиц) с возложением на него обязательств по выполнению определённого вида или отдельных этапов работ либо по финансированию затрат, связанных с исполнением договора. За действия (бездействие) привлечённого им лица (лиц) заключившее договор лицо отвечает как за свои собственные действия (бездействие).

Лицо, заключившее договор, вправе передать предоставленный ему для целей комплексного развития территории земельный участок или его часть в субаренду привлечённому к исполнению договора в соответствии п. 11 ст. 68 ГрК РФ лицу или лицам без согласия арендодателя такого земельного участка на срок, не превышающий срок его аренды (п. 12 ст. 68 ГрК РФ).

Судебная практика по применению положений новой главы 10 ГрК РФ по состоянию на текущую дату отсутствует. В связи с чем нельзя исключать, что положения п.п. 11, 12 ст. 68 ГрК РФ будут толковаться буквально.

При буквальном толковании названных положений может быть сделан вывод о том, что так как уполномоченное лицо не заключает договор о КРТ, то положения п.п. 11, 12 ст. 68 ГрК РФ при реализации таким юридическим лицом решения о КРТ не применяются[20].

С учётом изложенного, даже при условии заключения договора уступки права аренды по результатам конкурентных процедур существует риск применения положений п. 7 ст. 69 ГрК РФ (безотносительно того, что реализация КРТ осуществляется на основании решения, без заключения договора о КРТ) и оспаривания такой уступки как совершённой с нарушением закона.

В) передача земельного участка в субаренду

Действующее земельное законодательство не содержит запрет на передачу в субаренду земельных участков, предоставленных арендатору без торгов.

В связи с этим необходимо более подробно остановиться на позиции ФАС, выраженной в письме № I М 7310222 от 02.08.2022 (далее – Письмо ФАС).

В рамках Письма ФАС сформулировано несколько тезисов:

— заключение договора о реализации КРТ с уполномоченным лицом не предусмотрено законодательством и не допускается;

— применение по аналогии п.п. 11, 12 ст.68 ГрК РФ о привлечении третьих лиц к реализации КРТ в случае реализации КРТ на основании решения о КРТ не допускается;

— привлечение третьих лиц к реализации КРТ в таком случае может приводить к созданию условий для преимущественного доступа отдельных лиц и нарушению конкуренции;

— включение условий в договор аренды/субаренды, касающихся исполнения обязательств по созданию инфраструктуры или распределению площадей не допускается.

Полагаем, что при юридической оценке Письма ФАС необходимо учитывать следующее:

— в соответствии с п. 2 ст. 17.1 закона  РФ «О защите конкуренции» требования к конкурентным процедурам при предоставлении прав на земельные участки не подлежит применению, так как есть специальное регулирование ЗК РФ. Несмотря на это, ФАС в ряде случаев вмешивается в вопросы предоставления земельных участков через иное полномочие (контроль за действиями государственных органов, ограничивающими конкуренцию) и для устранения юридического риска претензий ФАС полагаем целесообразным проведение конкурсных процедур отбора субарендатора, что позволит эффективно бороться с аргументом о создании условий для ограничения конкуренции и создании преимущественных условий для кого-либо;

— права и обязанности по КРТ и права и обязанности по договору аренды/субаренды земельного участка являются связанными, но самостоятельными правоотношениями;

— отсутствие в ГрК РФ прямого права на передачу уполномоченным лицом участков в субаренду не свидетельствует о наличии запрета на это, так как вопросы земельных отношений регулируются Земельным кодексом РФ, а ГрК РФ устанавливает лишь особенности отдельных видов договоров аренды. В связи с этим отсутствие специального регулирования вопросов аренды/субаренды в отношении земельных участков, предоставляемых уполномоченному лицу, не означает установление запрета, а наоборот – отсутствие особенностей и применение общих правил и требований Земельного кодекса РФ;

— довод о невозможности включения в договор аренды земельных участков каких-либо дополнительных обязательств не основан на требованиях закона (собственно в Письме ФАС отсутствует нормативная ссылка на запрет) и опровергается существующей правоприменительной и судебной практикой[21]. Тем не менее следует учитывать, что возложение каких-либо обязательств на субарендатора не освобождает уполномоченное лицо от самостоятельной обязанности в рамках реализации Решения о КРТ, так как привлечение субарендатора разрешает вопрос о способе достижения целей и задач, установленных Решением о КРТ, но не влияет на обязанное лицо перед публичным субъектом;

— с учётом того, что законодательством не предусмотрено установление ограничений правоспособности юридического лица, которое было назначено уполномоченным лицом, позиция ФАС о недопустимости привлечения третьих лиц для реализации решения о КРТ не соответствует ГК РФ. Отдельно стоит отметить, что в главе 10 ГрК РФ нет какого-либо специального регулирования возможности «привлечения третьих лиц», а так как в терминах гражданского законодательства такое «привлечение третьих лиц к реализации решения о КРТ» означает заключение каких-либо видов гражданско-правовых сделок, то ограничение этого права должно следовать из ограничений по Уставу (например, ограничения для государственных учреждений и т. п.) либо из прямого указания закона, однако такие ограничения отсутствуют.

В связи с вышеизложенным полагаем, что заключение договора субаренды с применением конкурсных процедур для целей реализации решения о КРТ при сохранении за уполномоченным лицом публично-правовых обязательств перед публичным субъектом и регулировании отношений с субарендатором путём возложения гражданско-правовых обязательств на субарендатора не будет являться нарушением требований главы 10 ГрК РФ.

При этом с учётом того, что по общему правилу земельный участок предоставляется в аренду без торгов лицу, реализующему КРТ, по итогам конкурентной процедуры (торгов на право заключения договора о КРТ), передачу земельного участка уполномоченным лицом в субаренду частному инвестору целесообразно осуществлять по результатам конкурентной процедуры[22].