ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Оглавление

1.7. Завершение строительства

1.7.1. Строительный контроль и надзор

Строительный контроль и надзор проводятся в процессе выполнения работ в отношении объекта капитального строительства с целью недопущения нарушений градостроительного законодательства или своевременного предотвращения негативных последствий таких нарушений.

Таблица 20. ОСНОВНЫЕ ОТЛИЧИЯ СТРОИТЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ОТ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬНОГО НАДЗОРА

Критерий Строительный контроль Строительный надзор
НПА • ГрК РФ (ст. 53)

• Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства»

• ГрК РФ (ст. 54)

• Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 28.02.2018 № 205)

Субъект • лицо, осуществляющее строительство

• застройщик, технический заказчик, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, региональный оператор либо привлекаемый ими на основании договора индивидуальный предприниматель или юридическое лицо[1]

• уполномоченный федеральный орган исполнительной власти – Ростехнадзор[2] (в отношении в т.ч. объектов, располагаемых на территориях двух и более субъектов РФ, объектов обороны и безопасности (и иных объектов, связанных с гос. тайной), автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия федерального значения, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов)[3]

• государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (при строительстве, реконструкции объектов федеральных ядерных организаций)

• уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ (в отношении всех иных объектов)[4]

Объект Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства (независимо от источников финансирования) Строительство и реконструкция объектов капитального строительства, если проектная документация на эти работы подлежит государственной экспертизе (в отношении строительства также если документация является модифицированной проектной документацией – ст. 48.2 ГрК РФ)[5]
Предмет Проверка соответствия выполняемых работ:

• проектной документации

• требованиям технических регламентов

• результатам инженерных изысканий

• требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ

• разрешенному использованию участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ

Проверка:

• соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов, результатов работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации

• наличия разрешения на строительство

• выполнения требований закона о полномочиях на выполнение работ, наличия членства СРО (п.п. 2, 3, 3.1 ст. 52 ГрК РФ)

Критерий

Строительный контроль

Строительный надзор

Форма

проведения

• проверки в ходе выполнения работ

• освидетельствование скрытых работ

• промежуточная приемка работ, влияющих на безопасность конструкций

• приемка законченных видов (этапов) работ

• итоговая проверка (предмет надзора – см. выше)

Важно: надзор осуществляется с даты получения извещения о начале работ. Отсутствие извещения является основанием для отказа в выдаче итогового акта – заключения о соответствии[6].

Проведение проверок осуществляется на основе риск-ориентированного подхода[7] с отнесением объектов к группе риска и установлением предельного количества проверок:

а) для категории высокого риска – не более 12 проверок;

б) для категории значительного риска – не более 10 проверок;

в) для категории умеренного риска – не более 7 проверок.

• итоговая проверка после завершения строительства (реконструкции) на основании извещения застройщика или технического заказчика об окончании работ.

Порядок проведения установлен Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1129[8].

При проведении проверок с определенными исключениями[9] применяются положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…»[10]

Результат Акты по результатам контрольных мероприятий (в т.ч. на скрытые работы), контрольные мероприятия отражаются в общем журнале работ При наличии нарушений акт и предписание, иные результаты заносятся в журнал.

После итоговой проверки (при отсутствии нарушений) – акт, заключение о соответствии

1.7.2. Заключение о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации

После завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка, по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее – заключение), или об отказе в выдаче такого заключения.

В соответствии с пп. 9 п. 3 ст. 55 ГрК РФ заключение должно быть в составе пакета документов для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Орган надзора выдает заключение, если при выполнении работ не были допущены нарушения либо такие нарушения были устранены до даты выдачи документа. Следует отметить, что, несмотря на то, что заключение подтверждает соответствие объекта проектной документации, в случае, когда устранение нарушения не влечет необходимости повторного прохождения экспертизы, уполномоченный орган не вправе заявлять подобное требование[350].

Выдача заключения является государственной услугой[351].

Проверка законченного строительством объекта назначается должностным лицом органа надзора в течение 7 (семи) рабочих дней после получения извещения застройщика или технического заказчика об окончании строительства, реконструкции.

При проведении итоговой проверки:

a) визуальному осмотру подлежит построенный, реконструированный объект капитального строительства в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование и примененные строительные материалы (изделия));

b)  проверке подлежат все акты (предписания, извещения) об устранении нарушений (недостатков), выявленных при осуществлении государственного строительного надзора и проведении строительного контроля.

По результатам проведенной проверки оформляется акт проверки. При отсутствии выявленных нарушений данный акт является основанием для обращения застройщика или технического заказчика за заключением (выдается в течение 10 рабочих дней с даты соответствующего обращения).

Решение об отказе в выдаче заключения должно быть обоснованным, со ссылками на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию. Отсутствие в решении об отказе соответствующего обоснования является нарушением[352].

Принятие органом государственного строительного надзора решения об отказе в выдаче заключения не препятствует повторному обращению после устранения причин отказа. Неправомерный отказ может быть оспорен в судебном порядке. В соответствии с правилами главы 22 КАС РФ (или главой 24 АПК РФ, если речь идет о нарушении прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности) подается заявление о признании недействительным решения уполномоченного органа и об обязании выдать документ[353]. Бремя доказывания соответствия принятого решения нормам и принципам действующего законодательства возложено на принявший такое решение надзорный орган[354]. Отметим, что судебной практике известны случаи, когда заявитель требовал признать факт, имеющий юридическое значение, – соответствие построенного объекта требованиям градостроительных норм, при этом отказ в выдаче заключения он ранее не оспаривал. Вместе с тем, по мнению суда, для обращения с подобным заявлением необходимо предварительно исчерпать иные механизмы защиты (в данном случае – процедуру оспаривания ненормативного акта)[355]. Однако при доказанности истцом надлежащими документами (заключением эксперта, актом обследования) того обстоятельства, что строение произведено им в соответствии с проектной документацией, получило положительную оценку в части соблюдения требований технических регламентов, но уполномоченный орган отказал в выдаче такого заключения неправомерно, объект не создает угрозу жизни и здоровью граждан, – в этом случае самовольная постройка, возведенная истцом, может быть легализована[356]. Представляется, данным способом защиты следует воспользоваться в случае, если отказ в выдаче заключения по какой-либо причине не был оспорен (например, пропуск срока на обращение с административным исковым заявлением). Вместе с тем существует риск признания подобного механизма обходом закона.

1.7.3. Разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию

Согласно п. 1 ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (далее – разрешение) представляет собой документ, который удостоверяет:

  • выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией;
  • соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта – проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Эксплуатация объекта в отсутствие соответствующего разрешения является правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик (либо технический заказчик на основании договора и доверенности[357]) обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления[358], выдавшие разрешение на строительство (далее – разрешительный орган), непосредственно или через многофункциональный центр с заявлением о выдаче разрешения.

К заявлению необходимо приложить следующие документы:

1)  правоустанавливающие документы на земельный участок;

2)  градостроительный план земельного участка, представленный для получения разрешения на строительство, или в случае строительства, реконструкции линейного объекта – проект планировки территории и проект межевания территории;

3)  разрешение на строительство;

4)  акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда);

5)  документ, подтверждающий соответствие объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство (акт, составленный по итогам строительного контроля);

6)  документы, подтверждающие соответствие объекта капитального строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (например, техническое заключение)[359];

7)  схема, отображающая расположение объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществляющим строительство;

8)  заключение органа государственного строительного надзора (см. выше – заключение);

9)  документ, подтверждающий заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;

10)  акт приёмки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, утверждённый соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (при проведении работ в отношении объекта культурного наследия);

11)  технический план объекта капитального строительства, подготовленный в соответствии с законом № 218-ФЗ.

Правительством РФ, помимо указанных в ГрК РФ документов, могут устанавливаться дополнительные требования, необходимые для получения разрешения. Например, до 2015 года предоставление технического плана объекта было предусмотрено подзаконным актом[360].

Документы, указанные в пунктах 1–3 и 9 (см. выше), запрашиваются разрешительным органом у компетентного должностного лица самостоятельно, если застройщик их не предоставил в составе заявления. Документы, указанные в пунктах 1, 4, 5, 6, 7, 8, 12 и 13, направляются заявителем самостоятельно, если указанные документы (их копии или сведения, содержащиеся в них) отсутствуют в распоряжении органов власти (т.е. не предоставлялись ранее в рамках соответствующих процедур).

Законом установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения:

1)  отсутствие документов, требуемых в соответствии с ГрК РФ (в том числе в случае, когда разрешительный орган не смог получить данные документы самостоятельно по причине их отсутствия у компетентных лиц).

Отметим, что неполучение разрешительным органом от компетентных должностных лиц документов в сроки, установленные для рассмотрения заявления застройщика[361], не может являться основанием для отказа в выдаче такого разрешения (п. 6.1 ст. 55 ГрК РФ, а также материалы судебной практики[362]);

2)  несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта – требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории;

3)  несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;

4)  несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, т.к. в отношении их проектная документация не разрабатывается;

5)  несоответствие объекта капитального строительства разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию[363]

Последний случай создаёт существенные риски для застройщика, так как несоответствие на «дату обращения за разрешением на ввод в эксплуатацию» означает, что появление зон с особыми условиями использования в период строительства при абсолютно легальном разрешении на строительство создаёт неконтролируемые застройщиком риски того, что объект не сможет быть введён в эксплуатацию. Разрешение (за исключением разрешения в отношении линейного объекта) выдаётся застройщику в случае, если в разрешительный орган передана безвозмездно копия схемы, отображающей расположение построенного, реконструированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, для размещения такой копии в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Разрешение является основанием для постановки на государственный кадастровый учёт построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учёта реконструированного объекта. Форма разрешения утверждена Приказом Минстроя России от 19.02.2015 № 117/пр [364]. Отказ в выдаче разрешения может быть оспорен в судебном порядке (гл. 22 КАС РФ).

Порядок завершения строительства ИЖС путём направления и рассмотрения уведомления об окончании строительства объекта ИЖС или садового дома был подробно проанализирован ранее в разделе 1.6.7.

1.7.4. Случаи, когда разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется

В ГрК РФ прямо не перечислены случаи, когда не требуется получение разрешения, вместе с тем следует учитывать, что разрешение представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объёме в соответствии с разрешением на строительство (…)[365]. Таким образом, нет необходимости в получении разрешения, когда отсутствует необходимость в получении разрешения на строительство[366]. Данный вывод подтверждается тем обстоятельством, что получение разрешения на ввод невозможно без предшествующего получения разрешения на строительство (пп. 3 п. 3 ст. 55 ГрК РФ). Кроме того, согласно ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения, за исключением случаев, когда для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта не требуется выдача разрешения на строительство, влечёт наложение административного штрафа. Случаи, при которых получение разрешения на строительство не требуется, установлены п. 17 ст. 51 ГрК РФ (подробнее см. выше в соответствующем разделе).