2.1.Требования к правам на землю для застройщика: вид права, формулировка разрешённого вида использования
Оформление прав на землю для застройщика
Строительство предполагает необходимость наличия определённых прав застройщика на земельный участок, а также установление в отношении участка соответствующего правового режима.
Для того чтобы начать строительство, застройщик должен обладать земельным участком на каком-либо праве.
ЗК РФ делит права на землю на две категории:
1) собственность (глава III ЗК РФ);
2) прочие права (главы IV, V ЗК РФ):
- ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут);
- аренда земельных участков;
- постоянное бессрочное пользование;
- безвозмездное пользование земельными участками.
Собственность подразумевает наибольший объём правомочий в отношении земельного участка в части пользования и распоряжения им, включая застройку. Собственник земельного участка ограничен только публично-правовыми ограничениями, такими как правовой режим земель, который в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ определяется исходя из категории земель и вида разрешённого использования.
Из прочих прав на землю для застройщика, прежде всего, представляет интерес аренда земельных участков. По умолчанию арендатор может передавать земельный участок в субаренду, просто уведомив арендодателя (п. 6 ст. 22 ЗК РФ). Если речь идёт об аренде государственной или муниципальной земли, то в случае заключения договора на срок более 5 лет по общему правилу арендатор может передать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия арендодателя (но с уведомлением последнего). Очевидно, аренда является весьма гибким титулом, удобным для оформления прав на строительство.
При аренде земли для строительства принципиально важно наличие разрешения собственника на застройку земельного участка. Чаще всего такое согласие сформулировано в качестве цели предоставления земельного участка, например, «для строительства торгового центра», но иногда просто присутствует в форме какого-либо из пунктов договора аренды (с правом застройки/строительства объектов капитального строительства).
Необходимость получения согласия собственника на застройку основывается на следующих нормах. В соответствии с п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Исходя из п. 1 ст. 606 ГК РФ, по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Кроме того, согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены – в соответствии с назначением имущества. Таким образом, даже если считать застройку участка его использованием (хотя это, конечно, распоряжение), арендатор не может застроить участок, если такое право не будет предоставлено ему договором.
Следует также помнить, что п. 3 ст. 2 закона[1] о введении в действие Земельного кодекса РФ предусмотрена возможность в городах с населением свыше 3 (трёх) миллионов человек устанавливать при приватизации земельных участков запрет на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений, расположенных на соответствующем земельном участке, который может быть снят за плату в пределах до 80% от кадастровой стоимости участка. Порядок установления и снятия запрета на строительство устанавливается законами субъектов РФ.
Исходя из п. 1 ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое строение, возведённые, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые, созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки. Под наличием необходимых разрешений, речь о которых идёт в данном разделе, следует понимать не только разрешение на строительство, но и согласие собственника участка на его застройку.
Таким образом, даже если земельный участок был предоставлен застройщику в аренду и правовой режим земли допускает строительство, возведённое строение может быть признано самовольной постройкой, если собственник в договоре не выразил своего согласия на застройку участка[2].
При этом необходимо обратить отдельное внимание, что формулировка о цели предоставления участка в аренду должна быть максимально чёткой. Так, если в договоре указана цель «для строительства многоквартирного дома», то, очевидно, речь идёт о капитальном строительстве. Если же цель предоставления участка сформулирована как «размещение магазина», то арендодатель, возможно, имеет в виду временную постройку, в то время как арендатор намерен возвести объект капитального строительства и получить впоследствии соответствующие права на земельный участок.
Необходимо понимать, что разрешённое договором использование участка может быть более узким, чем разрешённое использование, установленное градостроительным регламентом. Застройщик не может произвольно выбирать вид разрешённого использования из предусмотренных регламентом без согласия собственника участка. Использование участка не по назначению, предусмотренному договором аренды, является основанием для расторжения договора и взыскания с застройщика убытков (п. 3 ст. 615 ГК РФ). Договорные ограничения основываются не на нормах земельного и градостроительного законодательства, а на п. 1 ст. 615 ГК РФ и согласии сторон на определённое использование участка, выраженном в договоре.
В данный момент ведётся разработка поправок в блок вещных прав ГК РФ. Одним из новых вещных прав предлагается сделать право застройки (суперфиций). Часть юридического сообщества полагает, что введение такого права позволило бы снять часть внутренних противоречий «строительной» аренды. Другая же часть полагает, что имеющаяся на данный момент конструкция вполне эффективна и с небольшими поправками сможет обеспечить нужды застройщиков и органов власти.
Продолжая анализировать «прочие права», хотелось бы отметить, что публичный сервитут для строительства в частных интересах непригоден, поскольку он возникает не по волеизъявлению застройщика, а только в силу необходимости обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Перечень конкретных целей установления публичных сервитутов содержится в п. 4 ст. 23 и ст. 39.37 ЗК РФ, и туда входит строительство лишь объектов федерального, регионального и местного значения.
Между тем земельное законодательство предусматривает возможность установления частного сервитута для целей строительства – сервитут для строительства линейных объектов, не препятствующих разрешённому использованию земельного участка. Особое внимание следует обратить на то, что в соответствии с п. 4 ст. 39.25 ЗК РФ сервитут, установленный в отношении государственного или муниципального участка на срок до трёх лет, может не проходить кадастровый учёт и отсутствовать в ЕГРН.
Продолжая анализ возможных видов прав на участок, необходимо вспомнить о праве постоянного (бессрочного) пользования. Государственная или муниципальная земля предоставляется на этом праве только следующим лицам:
1) органам государственной власти и органам местного самоуправления;
2) государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казённым, автономным);
3) казённым предприятиям;
4) центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий.
При этом предоставление участков данным лицам на иных правах запрещается за исключением отдельных случаев (п. 4 ст. 39.9 ЗК РФ).
Очевидно, такой перечень субъектов этого права делает его неактуальным для частных инвестиций, однако бюджетное строительство работает именно в этих условиях.
Помимо этого, земельный участок может быть предоставлен на праве безвозмездного пользования. Перечень случаев предоставления участка на таком праве предусмотрен ст. 39.10 3К РФ и является исчерпывающим. Применительно к строительству земельные участки могут быть предоставлены в безвозмездное пользование:
1) гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в отдельных случаях;
2) религиозным организациям для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения на срок до десяти лет;
3) лицам, которые выиграли государственные торги на право постройки объектов в соответствии с законом №44ФЗ[3], законом №275-ФЗ[4] на срок исполнения соответствующего контракта;
4) некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства на срок не более чем пять лет;
5) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в целях жилищного строительства в случаях и на срок, которые предусмотрены федеральными законами;
6) некоммерческим организациям, предусмотренным законом субъекта РФ и созданным субъектом РФ, в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, определённых федеральным законом, указом Президента РФ, нормативным правовым актом Правительства РФ, законом субъекта РФ, в целях строительства указанных жилых помещений на период осуществления данного строительства;
7) лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, на срок не более чем десять лет;
8) некоммерческим организациям для осуществления строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства на таких земельных участках полностью за счет средств, полученных в качестве субсидии из федерального бюджета, на срок строительства и (или) реконструкции данных объектов капитального строительства.
Очевидно, применительно к получению государственной или муниципальной земли для строительства основным правом является аренда, полученная по результатам аукциона.