1.8. Градостроительное развитие территорий инвестором

1.8.1. Комплексное развитие территорий

Под комплексным развитием территории (далее – КРТ) понимается совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утверждённой документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, муниципальных округов, городских округов (п. 34 ст. 1 ГрК РФ).

Масштабные изменения в регулирование, посвящённое комплексному развитию территории, были внесены Федеральным законом от 30.12.2020 № 494-ФЗ^[1].

На сайте Минстроя РФ ведётся информационная страница о развитии федерального законодательства в сфере КРТ^[2].

Указанным федеральным законом:

1. Изменена терминология и структура нормативной базы, посвящённой комплексному развитию территорий.

Термин «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории» (деятельность по КУРТ) в ГрК РФ и иных нормативных правовых актах заменён на «комплексное развитие территорий».

Основной блок норм, регулирующих КРТ, теперь содержится в новой гл. 10 ГрК РФ, а ранее действовавшая гл. 5.1 ГрК РФ (виды деятельности по КУРТ и порядок их осуществления) утратила силу.

При этом структура новой гл. 10 ГрК РФ отличается от прежнего регулирования: нормы группируются не по видам деятельности по комплексному развитию, а преимущественно по этапам КРТ с выделением специфики в отношении конкретных видов КРТ.

2. Установлены новые виды КРТ и процедуры его осуществления

Сравнение новых видов КРТ по некоторым ключевым параметрам приведено в таблице в конце настоящего раздела.

Отметим, что наименования видов КРТ не определяют, какие объекты могут быть созданы на территории по итогам КРТ, а лишь отражают ситуацию с объектами на дату принятия решения о КРТ (например, в КРТ нежилой застройки не могут быть включены территории, занятые на момент принятия решения о КРТ жилыми домами).

Можно выделить следующие наиболее важные общие особенности режима КРТ в соответствии с действующим регулированием:

• КРТ может осуществляться самостоятельно РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, юридическим лицом, определённым РФ, оператором КРТ или лицами, с которыми заключены договоры о КРТ.

До изменений, внесённых в ГрК РФ Федеральным законом от 25.12.2023 № 627-ФЗ^[3], в ГрК РФ содержалось определение понятий «юридическое лицо, определённое РФ» и «юридическое лицо, определённое субъектом РФ», под которыми понимались юридические лица, которые соответствовали следующим критериям:

— такое лицо определено Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации и обеспечивает реализацию принятого решения о КРТ;

— такое лицо создано соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием; либо доля в уставном капитале более чем на 50% принадлежит Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию; либо является дочерним обществом, в уставном капитале которого более 50% принадлежит такому лицу^[4].

С принятием закона № 627-ФЗ в ГрК РФ введён новый термин «оператор комплексного развития территории» (далее – оператор КРТ), содержание которого аналогично содержанию термина «юридическое лицо, определённое РФ или субъектом РФ» в прежней редакции ГрК РФ^[5], а определения терминов «юридическое лицо, определённое РФ», «юридическое лицо, определённое субъектом РФ» из ГрК РФ исключены. Однако в ряде статей ГрК РФ сохранилась прежняя терминология^[6]. Представляется, что не стоит расценивать действующую редакцию ГрК РФ как допускающую возможность для РФ или субъекта РФ определить для реализации КРТ любое юридическое лицо, в том числе не контролируемое государством или муниципальным образованием.

По нашему мнению, термины «юридическое лицо, определенное РФ» и «юридическое лицо, определенное субъектом РФ» равнозначны термину «оператор КРТ», и далее мы будем употреблять их в одинаковом значении.

• В отношении территории, подлежащей комплексному развитию, является обязательной подготовка и утверждение документации по планировке территории (далее – ДПТ)^[7], что обуславливается в т. ч. тем, что целью КРТ является обеспечение сбалансированного и устойчивого развития, по общему правилу, существенной по площади территории, что предполагает чёткое планирование создаваемых объектов, в т. ч. инфраструктуры. Однако ГрК РФ допускает реализацию решения о КРТ и (или) договора о КРТ в соответствии с ранее утверждённой ДПТ – в таком случае разработка и утверждение новой ДПТ не требуется. Для этого необходимо, чтобы решение о КРТ и (или) договор о КРТ содержали сведения о ранее утверждённой ДПТ, которая соответствует видам разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства и (или) предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным Правилами землепользования и застройки^[8].
• Для принятия решения о КРТ не требуется предварительного указания на планируемое КРТ в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ).

Так, в соответствии с п. 5.2 ст. 30 ГрК РФ, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом субъекта РФ^[9], решение о комплексном развитии территории может быть принято в отношении территории, которая в соответствии с ПЗЗ на дату принятия указанного решения не определена в качестве такой территории, либо в отношении территории, границы которой не совпадают с границами территории, указанной в ПЗЗ в качестве территории, в отношении которой допускается осуществление деятельности по её комплексному развитию.

Стоит отметить, что из п. 3.4 ст. 33 ГрК РФ следует, что при принятии решения о КРТ не в соответствии с градостроительным регламентом ПЗЗ требуется последующая корректировка ПЗЗ, т. е. в некоторых случаях в итоге сведения о территориях КРТ всё равно будут отражены в ПЗЗ.

• Установленные в решении о КРТ параметры застройки могут не совпадать с текущим зонированием и градостроительными регламентами, при этом именно в соответствии с решением о КРТ и утверждённым на его основании ППТ приводятся Генеральный план и ПЗЗ.

Так, в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 67 ГрК РФ указываемые в решении о КРТ основные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные параметры разрешённого строительства могут не соответствовать основным видам разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства и (или) предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным Правилами землепользования и застройки.

Если для реализации решения о КРТ и (или) договора о КРТ требуется внесение изменений в Генеральный план, ПЗЗ, подготовка документации по планировке осуществляется одновременно с подготовкой изменений в Генеральный план и ПЗЗ, и утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения соответствующих изменений в Генеральный план, ПЗЗ (п. 10.2 ст. 45 ГрК РФ).

В свою очередь, изменения в Генеральный план и ПЗЗ, которые требуются для реализации решения о КРТ, должны быть внесены в срок не позднее чем 90 дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях КРТ (п. 2.1 ст. 24, п. 3.4 ст. 33 ГрК РФ).

Также действующее регулирование позволяет не учитывать действующую документацию по планировке при подготовке документации по планировке в соответствии с решением о КРТ и (или) договором о КРТ.

Так, в п.п. 10.2 и 10.3 ст. 45 ГрК РФ закреплено, что подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения о КРТ и (или) договора о КРТ осуществляется в соответствии с таким решением без учёта ранее утверждённой в отношении этой территории документации по планировке, если иное не предусмотрено таким решением и (или) договором. В случае разработки и утверждения ДПТ в целях реализации решения о КРТ и (или) договора о КРТ ранее утверждённая ДПТ в отношении соответствующей территории утрачивает силу со дня утверждения новой ДПТ в целях КРТ.

Отметим, что ранее, до принятия закона № 627-ФЗ, положения о возможности не учитывать действующую ДПТ, положения о параллельном внесении изменений в Генеральный план, ПЗЗ, распространялись только на случаи осуществления КРТ в соответствии с решением о КРТ, но не договором о КРТ. В действующей редакции ГрК РФ возможность подготовки ДПТ без учёта ранее утверждённой в отношении этой территории ДПТ, возможность корректировки Генерального плана и ПЗЗ допускается и в случае разработки ДПТ только в соответствии с договором о КРТ. В этой связи возникает вопрос о возможности осуществлять КРТ по инициативе правообладателей без учёта действующей ДПТ, Генерального плана и ПЗЗ, поскольку в соответствии с п. 4 ст. 70 ГрК РФ для заключения договора о КРТ с правообладателями принятие решения о КРТ не требуется, что позволяет говорить о распространении указанных положений на случаи осуществления КРТ по инициативе правообладателей. Такая трактовка позволяла бы правообладателям объектов недвижимого имущества заключить договор о КРТ и одновременно инициировать корректировку ДПТ, Генерального плана и ПЗЗ. Несмотря на это, ряд положений о корректировке Генерального плана и ПЗЗ по упрощённой процедуре (отсутствие необходимости принятия отдельного решения об изменении Генерального плана, ограничение территории, в границах которой проходят общественные обсуждения или публичные слушания, основания для рассмотрения главой муниципального образования вопроса об изменении ПЗЗ и т. п.) распространяются только на корректировку Генерального плана и ПЗЗ в соответствии с решением о КРТ, но не договором о КРТ (в частности, п. 2.1 ст. 24, п. 3.1 ст. 28, п. 14 ст. 31, пп. 6 п. 2, п. 3.4 ст. 33 ГрК РФ). Учитывая это, можно предположить, что при КРТ по инициативе правообладателей всё же предусматривать ВРИ и параметры, не соответствующие ПЗЗ, не учитывать ранее утверждённую ДПТ и т. д. нельзя.

Таким образом, очевидно, что в рамках нового законодательства реализован «московский вариант» работы с градостроительными документами, когда решение о КРТ определяет параметры развития и застройки территории, а вся градостроительная документация подлежит приведению в соответствие с таким решением.

• При реализации КРТ жилой и нежилой застройки действующее регулирование предусматривает возможность изъятия входящих в территорию КРТ земельных участков и находящихся на них объектов / прекращению прав на них, что будет более подробно раскрыто далее.

Отметим, что закон № 494-ФЗ вступил в силу 30.12.2020, однако в нём предусмотрен целый ряд переходных положений в отношении ранее заключённых договоров в целях комплексного развития (ст. 18 закона № 494-ФЗ). Ключевые из них предполагают, что новые нормы распространяются на правоотношения, возникшие после дня вступления в силу данного федерального закона.

Ранее заключённые договоры в целях комплексного развития, а также договоры, предусматривающие предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности в целях реализации указанных договоров, сохраняют своё действие. Изменение и расторжение указанных договоров осуществляются в порядке, действовавшем на день заключения договоров.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях реализации указанных договоров осуществляется в соответствии с положениями ЗК РФ в ранее действовавшей редакции.

Одновременно в ряде случаев возможен «переход» на новое регулирование, например, на этапе до момента заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей по старым правилам (п. 2 ст. 18 закона № 494-ФЗ), по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ при реализации договоров о развитии застроенной территории (п. 6 ст. 18 закона № 494-ФЗ).

Помимо этого, для реализации действующих положений о КРТ требуется принятие большого количества подзаконных актов федерального и регионального уровней, в частности:

• нормативным правовым актом субъекта РФ должны быть установлены критерии технического износа для включения в решение о КРТ жилой застройки многоквартирных домов, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции^[10];
• Правительство РФ должно установить порядок проведения торгов в целях заключения договора о КРТ^[11], при этом Правительством РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены дополнительные требования к участникам торгов;
• Правительством РФ либо нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены объекты недвижимости, которые не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ жилой и нежилой застройки^[12];
• Правительство РФ должно определить случаи, содержание, порядок заключения соглашения, заключаемого оператором КРТ с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления в целях реализации решения о КРТ, принимаемого Правительством РФ^[13]. Аналогичным образом нормативным правовым актом субъекта РФ определяются случаи содержание, порядок заключения и реализации аналогичного соглашения, заключаемого в целях реализации решения о КРТ, принимаемого субъектом РФ^[14];
• Правительство РФ может определить специальный порядок опубликования проекта решения о КРТ жилой застройки и нежилой застройки, принимаемого Правительством РФ^[15];
• Правительством РФ должны быть определены случаи, в которых могут проводиться торги на право заключения двух и более договоров о КРТ^[16];
• в целях принятия и реализации решения о КРТ жилой застройки нормативным правовым актом субъекта РФ устанавливаются порядок реализации решения о КРТ, порядок определения границ территории, подлежащей комплексному развитию, иные требования к комплексному развитию территории^[17];
• нормативным правовым актом субъекта РФ должен быть установлен срок для проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, предусмотренных пп. 2 п. 2 ст. 65 ГрК РФ (соответствующих определённых субъектом РФ критериям технического износа) в предусмотренных ГрК РФ и ЖК РФ рамках^[18];
• нормативным правовым актом субъекта РФ определяется порядок заключения договора о КРТ по инициативе правообладателей^[19].

Соответственно, реализация проектов в целях КРТ по новым правилам будет в полном объёме возможна после принятия всех необходимых подзаконных актов в соответствии с обновлёнными положениями ГрК РФ.

По состоянию на 12 февраля 2024 года по информации Минстроя России механизм КРТ реализуется в 72 субъектах РФ, принято 516 решений о КРТ в том числе 208 решений о КРТ жилой застройки^[20].

1.8.2. КРТ жилой застройки

Одним из значимых изменений нового регулирования КРТ является закрепление на федеральном уровне возможности вовлечения в процедуры КРТ жилой застройки не только многоквартирных домов, которые признаны в установленном порядке аварийными, но и многоквартирных домов, которые хотя и не признаны аварийными, но соответствуют критериям существенного износа.

Так, в п. 2 ст. 65 ГрК РФ закреплено, что комплексное развитие территории жилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены:

• многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции^[21];
• многоквартирные дома, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют критериям, установленным нормативным правовым актом субъекта РФ исходя из одного или нескольких следующих требований:
• физический износ основных конструктивных элементов МКД (крыша, стены, фундамент) превышает определённое субъектом РФ значение;
• совокупная стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту конструктивных элементов МКД и внутридомовых систем инженерно-технического обеспечения, входящих в состав общего имущества в МКД, в расчёте на один квадратный метр общей площади жилых помещений превышает стоимость, определённую нормативным правовым актом субъекта РФ;
• МКД построены в период индустриального домостроения, определённый субъектом РФ, по типовым проектам, разработанным с использованием типовых изделий стен и (или) перекрытий;
• МКД находятся в ограниченно работоспособном техническом состоянии (порядок признания таковыми устанавливается Минстроем России);
• в МКД отсутствуют централизованные системы инженерно-технического обеспечения, определённые субъектом РФ.

В границы территории, в отношении которой принимается решение о КРТ жилой застройки, помимо указанных МКД, могут быть включены иные земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества, в т. ч. нежилые объекты, при условии, что такие объекты расположены в границах элемента планировочной структуры поселения, муниципального округа, городского округа, в котором расположены указанные ранее МКД.

С целью оказания методического и методологического содействия органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в подготовке и принятии решений по комплексному развитию территорий жилой застройки Фондом «Институт экономики города» по заказу государственной корпорации – Фонда содействия реформированию ЖКХ подготовлены Методические рекомендации по комплексному развитию территорий жилой застройки^[22] (не являются нормативным актом и носят исключительно рекомендательный характер).

6. ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЯ О КРТ ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКИ

(1) Решение о КРТ может приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или главой местной администрации, исходя из закреплённого в п. 2 ст. 66 ГрК РФ распределения полномочий, в т. ч. исходя из источника финансирования КРТ, вовлекаемой в КРТ территории.

Требования к решению о КРТ, в т. ч. его содержанию, закреплены в ст. 67 ГрК РФ.

(2) Порядок заключения договора о КРТ и проведения торгов установлен в ст. 69 ГрК РФ. В частности, данной статьёй установлены обязательные требования к участникам торгов: им может являться юридическое лицо при условии, что такое лицо либо его учредитель (участник), или любое из его дочерних обществ, или его основное общество, или любое из дочерних обществ его основного общества имеет за последние 5 лет опыт участия в строительстве объектов капитального строительства в совокупном объёме не менее 10% от объёма строительства, предусмотренного решением о КРТ, который подтверждается наличием полученных разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства в качестве застройщика, и (или) технического заказчика, и (или) генерального подрядчика. Правительством РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены дополнительные требования к участникам торгов. Также, как было указано ранее, Правительство РФ должно установить порядок проведения соответствующих торгов. В случае осуществления КРТ оператором КРТ, решение о проведении торгов на право заключения договора о КРТ принимается таким оператором КРТ (п. 3 ст. 71 ГрК РФ).

(3) Требования к договору о КРТ установлены ст. 68 ГрК РФ.

В частности, в соответствии с пп. 10 п. 4 ст. 68 ГрК РФ в договор включается обязательство исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления предоставить лицу, заключившему договор, в аренду без проведения торгов земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не обременены правами третьих лиц, в целях строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, иных объектов капитального строительства в соответствии с утверждённой документацией по планировке территории, а также в соответствующих случаях обязательство выдать разрешения на использование земель и земельных участков. Предоставление участков в аренду без торгов в данном случае предусмотрено также пп. 13 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ.

(4) Лицо, заключившее договор о КРТ, несёт существенные затраты на подготовку ДПТ (если требуется подготовка новой ДПТ), проектирование, строительство, изъятие объектов недвижимости / предоставление возмещения за жилое помещение или другого замещающего помещения. Целью же осуществления КРТ является возникновение у осуществляющего его лица права собственности на создаваемые объекты. Так, в соответствии с п. 8 ст. 68 ГрК РФ право собственности на объекты капитального строительства, линейные объекты, созданные лицом, заключившим договор о КРТ в соответствии с таким договором за свой счёт, возникает у такого лица, за исключением объектов, подлежащих передаче или приобретению в соответствии с договором в государственную или муниципальную собственность, в том числе объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. Условия передачи или приобретения таких объектов в государственную (муниципальную) собственность определяется договором о КРТ.

Отметим, что ст.ст. 67–69 ГрК РФ сформулированы общим образом для всех видов КРТ с выделением специфики для конкретного вида, ввиду чего общие положения о решении о КРТ, договоре о КРТ и порядке его заключения применяются и в отношении иных видов КРТ (при отсутствии специальных норм), ввиду чего они повторно не будут раскрываться нами в следующих подразделах.

Отдельно остановимся на порядке включения МКД, которые не признаны аварийными, но которые соответствуют «критериям существенного износа», установленным нормативным правовым актом субъекта РФ исходя из ориентиров, закреплённых в ГрК РФ, в решение о КРТ, а также вопросах предоставления иного жилого помещения / компенсации правообладателям помещений в таких МКД.

МКД, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют «критериям существенного износа», включённые в проект решения о КРТ, включаются в итоговое решение о КРТ:

• по решению общих собраний собственников помещений МКД (в голосовании принимают участие только собственники жилых помещений, решение принимается не менее чем двумя третями (2/3) голосов собственников жилых помещений, п. 1.3 ст. 46 ЖК РФ);
• в случае, если общие собрания собственников помещений МКД не были проведены в установленный для этого срок (п. 5 ст. 67 ГрК РФ).

Исключение МКД из решения о КРТ жилой застройки, в том числе МКД, включённого в такое решение ввиду непроведения общего собрания, осуществляется на основании решения, принятого на общем собрании собственников помещений в таком МКД (в голосовании также принимают участие только собственники жилых помещений, решение принимается не менее чем одной третью (1/3) голосов собственников жилых помещений, п. 1.3 ст. 46 ЖК РФ). При этом такое решение может быть принято только до дня утверждения документации по планировке территории в целях реализации решения о КРТ жилой застройки (п. 6 ст. 67 ГрК РФ).

Отметим, что собственники нежилых объектов исключены из вопросов голосования (их голос не учитывается при голосовании по вопросам участия в КРТ), и единственное их право – на получение компенсации за изъятое имущество при принятии решения о КРТ.

Итоговое решение о том, будет или нет МКД «с критериями» включён в КРТ, оставлено за собственниками жилых помещений, но волеизъявление ограничено по времени – до дня утверждения ДПТ.

Последствия для собственников жилых помещений попадания МКД в КРТ урегулированы ст. 32.1 ЖК РФ:

• Выкуп жилого помещения с предоставлением равноценного возмещения или другого жилого помещения с зачётом его стоимости при определении размера возмещения за изымаемое жилое помещение (нормативным правовым актом субъекта РФ может быть предусмотрено право собственников жилых помещений, нанимателей жилых помещений на получение «равнозначного» жилого помещения).
• Оформление выкупа осуществляется путём заключения «договора, предусматривающего переход права собственности на жилое помещение».

Если договор не подписан собственником квартиры в течение 45 дней со дня его получения, лицо, обеспечивающее реализацию решения о КРТ, лицо с которым заключён договор о КРТ жилой застройки, вправе обратиться в суд с требованием о понуждении указанного собственника к заключению указанного договора, об освобождении жилого помещения и о передаче его в собственность истцу.

• При наличии на таком жилом помещении ограничений и обременений (например, ипотеки) они автоматически переносятся на предоставленное равнозначное помещение.

В отношении же правообладателей нежилых помещений в соответствующих МКД действует иной порядок: помещения у них изымаются для государственных (муниципальных) нужд по правилам ЗК РФ с предоставлением возмещения, а ст. 32.1 ЖК РФ не распространяется на правоотношения с ними, в частности, не предусмотрено предоставление другого помещения взамен изымаемого.

1.8.3. КРТ нежилой застройки

Комплексное развитие территории нежилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены земельные участки:

• на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции;
• на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании адресных программ, утверждённых высшим органом исполнительной власти субъекта РФ;
• ВРИ которых и (или) ВРИ и характеристики расположенных на них объектов капитального строительства не соответствуют ВРИ земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным ПЗЗ;
• на которых расположены объекты капитального строительства, являющиеся в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Данные критерии схожи с ранее действовавшими критериями для принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления (п. 3 ст. 46.10 ГрК РФ в ранее действовавшей редакции). Главным отличием является то, что ранее для принятия решения о КРТ по инициативе органа местного самоуправления требовалось, чтобы участки с указанными объектами занимали не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. По новому регулированию такое условие не предусмотрено, и в норме указано просто на «земельные участки» с соответствующими объектами, из чего можно сделать вывод о достаточности двух таких участков для осуществления КРТ нежилой застройки.

В границы территории, в отношении которой принимается решение о КРТ нежилой застройки, могут быть включены иные земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, при условии, что такие объекты расположены в границах того же элемента планировочной структуры.

Однако в такие границы не могут быть включены многоквартирные дома, дома блокированной застройки, объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома, иные объекты капитального строительства, расположенные на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства (соответствующие объекты могут располагаться только в границах КРТ жилой застройки).

Схема 7. ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЯ О КРТ НЕЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКИ

(1) Предложение о заключении договора о КРТ направляется правообладателям объектов недвижимого имущества, расположенных в границах такой территории, за исключением:

а) правообладателей объектов недвижимого имущества (находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальной собственности), включённых в проект такого решения в соответствии с п. 10 ст. 65 ГрК РФ;

б) лиц, не являющихся собственниками земельного участка и (или) расположенного на нём объекта недвижимого имущества, если срок действия права пользования таким земельным участком и (или) расположенным на нём объектом недвижимого имущества составляет на день направления указанного уведомления менее чем 5 лет;

в) правообладателей сетей инженерно-технического обеспечения, необходимых для функционирования объектов капитального строительства, расположенных в границах территории, подлежащей комплексному развитию.

(2) Если в течение 60 дней со дня направления проекта договора о КРТ правообладателям такой договор не будет заключён, орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вправе принять решение о самостоятельной реализации решения о КРТ, о её реализации оператором КРТ или о проведении торгов на заключение договора о КРТ (п. 7.1 ст. 66 ГрК РФ).

1.8.4. Комплексное развитие незастроенной территории

Комплексное развитие незастроенной территории (КРТ незастроенной территории) осуществляется в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены земельные участки, которые:

• находятся в государственной или муниципальной собственности, либо земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе с расположенными на них объектами капитального строительства;
• не обременены правами третьих лиц (земельные участки, объекты капитального строительства), за исключением сервитутов, публичных сервитутов.

Соответственно, комплексное развитие незастроенной территории не требует наличия именно в прямом смысле «незастроенной» (свободной от объектов капитального строительства) территории. Объекты капитального строительства могут существовать на таких участках, однако и участки, и объекты должны находиться в публичной собственности и не должны быть обременены правами третьих лиц.

Отметим, что особенности осуществления единым институтом развития и организации по развитию туризма комплексного развития незастроенной территории установлены Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ^[23].

Схема 8. ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЯ О КОМПЛЕКСНОМ РАЗВИТИИ НЕЗАСТРОЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ

Как можно видеть, предоставление участков в аренду без торгов при КРТ незастроенной территории приобретает особое значение и в соответствии с законодательством выделяется в отдельный этап процедуры КРТ. Данное обстоятельство объясняется тем, что, как было указано ранее, участки и объекты капитального строительства не должны быть обременены правами третьих лиц, соответственно, лицом, осуществляющим КРТ, права на объекты не могут быть получены ввиду изъятия, а также они изначально не принадлежат такому лицу, т. е. для реализации КРТ всегда будет требоваться предоставление участков.

1.8.5. КРТ по инициативе правообладателей

КРТ по инициативе правообладателей осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории (за исключением правообладателей линейных объектов), в том числе лицами, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставлены в аренду, в безвозмездное пользование в соответствии с земельным законодательством (срок действия прав на земельный участок в последнем случае должен составлять не менее 5 лет на день заключения договора о КРТ).

Ст. 70 ГрК РФ также регулирует порядок получения согласия на заключение договора в случае осуществления КРТ не собственником участка.

По общему правилу в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, не могут быть включены земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, не принадлежащие таким правообладателям^[24].

Схема 9. ПРОЦЕДУРА КРТ ПО ИНИЦИАТИВЕ ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ^[25]

(1) Если по истечении 60 календарных дней со дня направления правообладателям проекта договора о КРТ подписанный правообладателями договор о КРТ не представлен в орган местного самоуправления, последний вправе принять решение об отказе от заключения такого договора;

(2) Как уже было указано, для заключения договора с правообладателями принятие решения о комплексном развитии не требуется. При этом сведения, подлежащие включению в решение о комплексном развитии территории, подлежат включению в такой договор.

1.8.6. Лица, реализующие КРТ. Реализация КРТ с привлечением оператора КРТ

С учётом п. 1 ст. 66 ГрК РФ решение о КРТ может быть реализовано либо публично-правовым образованием / уполномоченным лицом (оператором КРТ), либо лицами, с которыми по итогам торгов заключены договоры о КРТ – частные инвесторы, либо правообладателями (в отсутствие решения о КРТ).

Реализация одного решения о КРТ и уполномоченным лицом (оператором КРТ), и частными инвесторами ГрК РФ формально не предусмотрена. Однако, как будет показано ниже, этом оператор вправе принимать решения о заключении договоров о КРТ, проводить торги и заключать такие договоры.

Право на получение земельного участка целевым образом (без проведения торгов) в соответствии с пп. 13 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ имеют лица, реализующие КРТ (т. е. либо уполномоченное лицо (оператор КРТ), либо частные инвесторы).

В отношении частных инвесторов ст. 68 ГрК РФ устанавливает следующие ограничения по привлечению третьих лиц к реализации КРТ:

А) уступка права аренды предоставленных под реализацию КРТ земельных участков не допускается (п. 9 ст. 68 ГрК РФ);

Б) допускается передача участков в субаренду без согласия арендодателя (п. 12 ст. 69 ГрК РФ);

В) допускается привлечение третьих лиц для реализации КРТ (с возложением на такое лицо обязательств по выполнению определённого вида или отдельных этапов работ либо по финансированию затрат, связанных с исполнением договора, – т. е. допускается заключение инвестиционных договоров, договоров простого товарищества, договоров подряда и т. п.) (п. 11 ст. 68 ГрК РФ).

Особенности реализации КРТ оператором КРТ установлена ст. 71 ГрК РФ. Оператор КРТ вправе самостоятельно реализовывать КРТ или же:

А) заключить договор о комплексном развитии территории по итогам проведения торгов

В таком случае оператор КРТ принимает решение о проведении торгов на заключение договора о КРТ, определяет организатора торгов и заключает такой договор. Отметим, что в остальном торги проводятся в общем порядке, установленном ст. 69 ГрК РФ. В случае, если оператору КРТ предоставлен земельный участок в аренду, оператор КРТ вправе передать такой земельный участок в субаренду без согласия арендодателя^[26]. Указанное положение ГрК РФ может быть истолковано как допускающее для привлечённого по договору о КРТ инвестора самостоятельно обратиться за предоставлением ему в аренду земельного участка для реализации договора о КРТ, если такой земельный участок не предоставлен оператору КРТ;

Б) привлечь к реализации решения о КРТ свои дочерние общества

Оператор КРТ также вправе передавать земельные участки таким привлечённым дочерним обществам предоставленные ему земельные участки в субаренду без согласия арендодателя. Отметим, что привлечение своих дочерних обществ оператором КРТ к реализации решения о КРТ осуществляется без торгов.

В целях реализации решения о КРТ оператором КРТ может быть заключено соглашение с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ или уполномоченным органом местного самоуправления. Случаи, содержание, порядок заключения и реализации указанного соглашения определяется – в зависимости от того, каким публичным органом принято решение о КРТ – Правительством РФ или высшим исполнительным органом власти субъектом РФ (п.п. 5–7 ст. 71 ГрК РФ).

1.8.7. Возможности изъятия объектов при КРТ

В п. 7 ст. 65 ГрК РФ закреплена возможность изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков с расположенными на них объектами недвижимого имущества в границах территории, в отношении которой принято решение о КРТ жилой застройки или решение о КРТ нежилой застройки. Соответственно, изъятие возможно только при указанных двух видах КРТ.

Данное обстоятельство объясняется тем, что для иных видов КРТ изъятие не должно требоваться.

Так, при КРТ незастроенной территории в территорию КРТ включаются участки публичной собственности, которые (а также объекты на которых) не должны быть обременены правами третьих лиц. При КРТ по инициативе правообладателей участки принадлежат правообладателям, т. е. вопрос об их использовании должен решаться в договорном порядке, для размещения объектов инфраструктуры могут также предоставляться участки из публичной собственности (также не должны быть обременены правами третьих лиц), т. е. изъятие не требуется.

П.п. 8 и 9 ст. 65 ГрК РФ предусмотрены ограничения для изъятия, которые могут быть расширены Правительством РФ и субъектами РФ.

Так, в целях КРТ жилой застройки не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории:

• расположенные в границах такой территории земельные участки, предназначенные для размещения объектов федерального значения, а также земельные участки, на которых расположены эти объекты, за исключением случаев согласования включения указанных земельных участков в границы территории, подлежащей комплексному развитию в установленном ГрК РФ порядке;
• земельные участки с расположенными на них многоквартирными домами, не предусмотренными пп. 1 п. 2 ст. 65 ГрК РФ (многоквартирные дома, признанные аварийными), а также жилые помещения в таких многоквартирных домах^[27];
• земельные участки с расположенными на них домами блокированной застройки, объектами индивидуального жилищного строительства, садовыми домами, за исключением земельных участков с расположенными на них объектами, которые признаны аварийными или которые соответствуют критериям, установленным субъектом РФ и характеризующим их высокий уровень износа, ненадлежащее техническое состояние или отсутствие систем инженерно-технического обеспечения^[28];
• иные объекты недвижимого имущества, определённые Правительством РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ.

Правительством РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ могут быть определены объекты недвижимости, которые не могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ нежилой застройки. В ГрК РФ такой перечень не закреплён.

Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях КРТ жилой застройки, КРТ нежилой застройки закреплены в ст. 56.12 ЗК РФ.

Так, в данной статье закреплены органы, уполномоченные принимать решение об изъятии, порядок принятия такого решения (его опубликования, направления правообладателям).

Соглашение, заключаемое в связи с изъятием земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ, должно содержать:

• выкупную цену земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в случае, если земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества находятся в собственности физических или юридических лиц;
• размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;
• иные условия, предусмотренные п. 1 ст. 56.9 ЗК РФ.

В п. 7 ст. 56.12 ЗК РФ закреплён упрощённый порядок прекращения права аренды или безвозмездного пользования в ряде случаев: если земельные участки расположены в границах территории, в отношении которой принято решение о её комплексном развитии, находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены физическим или юридическим лицам на основании договора безвозмездного пользования или договора аренды, срок действия которых менее пяти лет, изъятие таких земельных участков осуществляется путём прекращения соответствующих прав на них (за исключением земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества). Правообладатели имеют право на возмещение убытков ввиду такого досрочного прекращения прав (размер определяется на день принятия решения об изъятии земельного участка).

В части, не урегулированной специальной статьёй 56.12 ЗК РФ, к правоотношениям по изъятию при КРТ применяются общие нормы гл. 7.2 ЗК РФ («Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд»), например, в части определения размера возмещения в связи с изъятием (ст. 56.8 ЗК РФ), порядка изъятия (на основании соглашения / решения суда, ст. 56.10 ЗК РФ).

При этом в п. 13 ст. 56.12 ЗК РФ содержится достаточно необычная для материального и процессуального права норма о том, что решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, изымаемых для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ, может быть оспорено в части размера компенсации за изъятые земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества. Из буквального содержания нормы следует, что по иным основаниям (в иных частях) решение не может быть оспорено.

С момента прекращения права собственности на земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ, на такие земельные участки возникает право собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Такие земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов лицам, с которыми заключён договор о КРТ, или юридическим лицам, обеспечивающим реализацию в соответствии с ГрК РФ решения о КРТ.

Таблица 22. ОСОБЕННОСТИ ВИДОВ КРТ

1.8.8. Последствия включения земельного участка в территорию КРТ

а. Со дня принятия решения о КРТ и до дня утверждения документации по планировке территории, в отношении которой принято решение о КРТ:

• изменение ВРИ земельных участков и (или) объектов капитального строительства (далее – ОКС), расположенных в границах такой территории, не допускается (п. 4.1 ст. 37 ГрК РФ);
• отсутствие утверждённой в соответствии с решением о КРТ ДПТ является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство (п. 13 ст. 51 ГрК РФ);
• выдача градостроительного плана земельного участка (далее – ГПЗУ) не допускается (п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ).

Вместе с тем ещё до появления такого решения территории, в границах которых предусматривается осуществление КРТ, могут быть установлены на карте градостроительного зонирования или на отдельной карте (п. 5.1 ст. 30 ГрК РФ).

Из буквального содержания норм ГрК РФ следует, что сам факт попадания земельного участка в границы территорий, на которых согласно ПЗЗ предусматривается осуществление КРТ, не накладывает на правообладателя земельного участка и/или расположенных на нём ОКС каких-либо ограничений, и соответствующие последствия наступают только со дня принятия решения о КРТ.

При этом в силу п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ в случае, если в соответствии с ГрК РФ, иными федеральными законами размещение ОКС не допускается при отсутствии ДПТ, выдача ГПЗУ возможна только после утверждения такой ДПТ.

Согласно пп. 7 п. 3 ст. 41 ГрК РФ подготовка ДПТ в целях размещения ОКС является обязательной в случае, если планируется осуществление КРТ.

Соответственно, в случае, если уполномоченный орган отказывает в выдаче РНС только на том основании, что согласно ПЗЗ земельный участок входит в границы территории, в пределах которой предусматривается осуществление КРТ, но соответствующее решение ещё не принято, есть шанс успешно оспорить такой отказ в судебном порядке^[29].

Отказы в выдаче ГПЗУ в отношении земельного участка, входящего согласно ПЗЗ в границы территории планируемого КРТ, при отсутствии ДПТ суды с учётом п. 4 ст. 57.3, пп. 7 п. 3 ст. 41 ГрК РФ признают законными^[30].

Отметим, что законом РФ от 25.12.2023 № 627-ФЗ^[31] в регулирование деятельности по КРТ был внесён ряд существенных изменений. К их числу относится сделанное законодателем допущение реализации КРТ на основании существующей ДПТ.

Согласно п. 10 ст. 66 ГрК РФ подготовка и утверждение ДПТ не требуется в случае, если решение о КРТ и (или) договор о КРТ содержат сведения о ДПТ, в соответствии с которой осуществляется её комплексное развитие и которая соответствует ВРИ земельных участков и ОКС и (или) предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным ПЗЗ.

Вместе с тем названное исключение может быть предусмотрено в решении о КРТ и/или договоре о КРТ, т. е. на стадии, когда реализация КРТ на соответствующей территории уже началась.

В случае, если территория включена согласно ПЗЗ в границы территории планируемого КРТ, но решение о КРТ не принято и договор о КРТ не заключён, отказ в выдаче ГПЗУ всё также может быть обоснован п. 4 ст. 57.3, пп. 7 п. 3 ст. 41 ГрК РФ и будет поддержан судами. Поскольку при отсутствии в решении о КРТ (или заключённом в соответствии со ст. 70 ГрК РФ договоре о КРТ по инициативе правообладателей) оговорки о применении существующей ДПТ, ранее утверждённая ДПТ не подлежит учёту и утрачивает силу со дня утверждения ДПТ, разработанной в соответствии с решением о КРТ (п. 10.2, п. 10.3 ст. 45 ГрК РФ).

Таким образом, нахождение земельных участков согласно ПЗЗ в границах территории планируемого КРТ фактически лишает правообладателей возможности их освоения до момента принятия решения о КРТ / принятия решения о КРТ и утверждения ДПТ.

Особо отметим, что в отношении объектов ИЖС, строительство которых осуществляется в уведомительном порядке без получения ГПЗУ и РНС, до настоящего времени суды занимали сторону правообладателей. При оспаривании последними уведомлений уполномоченных органов о несоответствии параметров объекта ИЖС установленным параметрам и/или допустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке суды признавали такие уведомления незаконными в случае, если параметры такого объекта соответствовали действующему градостроительному регламенту, несмотря на включение земельного участка в границы планируемого КРТ и отсутствие утверждённой ДПТ^[32].

б. В соответствии с п.п. 8–10 ст. 39.16 ЗК РФ по общему правилу основанием отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов является обращение с заявлением о предоставлении земельного участка, расположенного в границах территории, в отношении которой с другим лицом заключён договор о КРТ.

Наличие заключённого договора о КРТ или принятого решения о КРТ также является препятствием для проведения аукциона, предмет которого – земельный участок, расположенный в границах территории КРТ.

Таким образом, сам факт попадания земельного участка в границы территорий, на которых согласно ПЗЗ предусматривается осуществление КРТ, также (как и в случае с рассмотренными выше последствиями принятия решения о КРТ) не накладывает ограничений на распоряжение публичным собственником таким земельным участком.

Вместе с тем в 2023 году ВС РФ была сформулирована правовая позиция, из которой следует, что закрепление в ПЗЗ территории, в границах которой предусматривается осуществление КРТ, исключает предоставление находящихся в публичной собственности земельных участков в границах такой территории для целей, не связанных с КРТ^[33].

Данный вывод основан на том, что осуществление КРТ возможно только на основании ДПТ. Соответственно ВРИ земельных участков могут устанавливаться исключительно на основании ДПТ и не соответствовать ВРИ, предусмотренным ПЗЗ в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны. Поэтому в отсутствие утверждённой ДПТ ВРИ земельных участков в границах территории планируемого КРТ фактически не установлены. При таких обстоятельствах в предоставлении земельных участков в границах территории КРТ должно быть отказано, в том числе по причине несоответствия разрешённого использования испрашиваемого участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (пп. 14 ст. 39.16 ЗК РФ).

С подобной правовой позицией высшей судебной инстанции сложно согласиться.

Во-первых, содержание положений ГрК РФ не следует вывод о том, что перечень территорий, на которых согласно ПЗЗ предусматривается осуществление КРТ, носит исключительный характер, и реализация КРТ на других территориях невозможна, поскольку по общему правилу:

• отсутствие в ПЗЗ сведений о допустимом осуществлении КРТ либо наличие иных установленных в ПЗЗ границ такой территории не препятствует принятию решения о КРТ;
• решение о КРТ может быть принято в отношении территории, границы которой не совпадают с границами территории, указанной в ПЗЗ в качестве территории, в отношении которой допускается осуществление деятельности по КРТ^[34].

Во-вторых, ВРИ земельного участка считается выбранным (установленным) со дня внесения сведений о соответствующем ВРИ в ЕГРН^[35]. При этом законодательство не содержит положений, из которых следует, что включение земельного участка в территорию предполагаемого КРТ изменяет его правой режим и аннулирует ранее установленный в его отношении ВРИ.

Вместе с тем при наличии рассмотренной правовой позиции ВС РФ оспаривание отказов уполномоченных органов в предоставлении земельных участков, входящих согласно ПЗЗ в границы предполагаемого КРТ, представляется малоперспективным.

Внесённые законом № 627-ФЗ изменения также не исключают такого риска. При всей спорности избранного Судебной коллегией правового подхода он может быть реализован нижестоящими судами и в условиях изменившегося правового регулирования. В этом случае суды могут руководствоваться следующей логикой. С момента включения соответствующей территории в ПЗЗ в границы планируемого КРТ и до момента принятия решения о КРТ, которое допускает применении существующей ДПТ, ВРИ земельных участков в границах такой территории также нельзя считать установленными.

При этом даже если предположить, что вступившие в силу изменения в ГрК РФ исключают применение рассмотренной правовой позиции ВС РФ, это никак не отменяет того обстоятельства, что включение участков в границы планируемого КРТ фактически «замораживает» их для дальнейшего развития до момента принятия решения о КРТ / принятия решения о КРТ и утверждения ДПТ.