ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Оглавление

1.8. Градостроительное развитие территорий инвестором

 

1.8.1. Возможности разработки ППТиПМ инвестором

Градостроительное законодательство предусматривает подготовку документации по планировке территории не только по инициативе органов власти, но и по инициативе частных лиц.

На основании п. 8 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счёт их средств.

Кроме того, текущая редакция ГрК РФ позволяет принимать решение о разработке ППТиПМ не только уполномоченным государственным органам, но и в ряде случаев иным лицам (п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ):

  • лицам, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории или комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства стандартного жилья, договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного само­управления;
  • правообладателям земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, осуществляющим комплексное развитие территории по своей инициативе;
  • правообладателям существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;
  • субъектам естественных монополий, организациям коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
  • садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется указанными лицами за счёт их средств самостоятельно или привлекаемыми организациями в соответствии с законодательством РФ. Расходы указанных лиц на подготовку документации по планировке территории не подлежат возмещению за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

По общему правилу решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

В случае же подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ, принятие органом местного самоуправления решения о подготовке документации по планировке территории не требуется (п. 1 ст. 46 ГрК РФ). Указанные лица осуществляют подготовку документации по планировке территории в соответствии с требованиями, указанными в п. 10 ст. 45 ГрК РФ, и направляют её для утверждения в орган местного самоуправления поселения или в орган местного самоуправления городского округа.

При этом правообладатели линейных объектов, подлежащих реконструкции, субъекты естественных монополий, организации коммунального комплекса направляют для утверждения документацию:

  • предусматривающую размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов РФ, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ, – в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;
  • предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта РФ, – в уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ;
  • предусматривающую размещение объекта регионального значения, финансирование строительства, реконструкция которого осуществляется полностью за счёт средств бюджета субъекта РФ и размещение которого планируется на территориях двух и более субъектов РФ, имеющих общую границу, – в орган исполнительной власти субъекта РФ, за счёт средств бюджета которого планируется финансировать строительство, реконструкцию такого объекта, который должен согласовать утверждение направленной документации с иными субъектами РФ, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта регионального значения. В случае отказа в согласовании одного или нескольких органов исполнительной власти утверждение документации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учётом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, требования к составу и порядку работы которой устанавливаются Правительством РФ;
  • предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, – в уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района;
  • предусматривающую размещение объекта местного значения муниципального района, городского округа, финансирование строительства, реконструкция которого осуществляется полностью за счёт средств местного бюджета муниципального района, городского округа и размещение которого планируется на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, имеющих общую границу, в границах субъекта РФ, – в орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, за счёт средств местных бюджетов которых планируется финансирование строительства, реконструкция такого объекта, который должен согласовать утверждение направленной документации с иными муниципальными районами, городскими округами, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта. В случае отказа в согласовании одного или нескольких органов местного самоуправления утверждение документации осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ с учётом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, требования к составу и порядку работы которой устанавливаются Правительством РФ;
  • по планировке территории в границах поселения, городского округа – в органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа;
  • предусматривающую размещение объекта местного значения поселения, финансирование строительства, реконструкция которого осуществляется полностью за счёт средств местного бюджета поселения и размещение которого планируется на территориях двух и более поселений, имеющих общую границу, в границах муниципального района, – в орган местного самоуправления поселения, за счёт средств местного бюджета которого планируется финансирование строительства, реконструкция такого объекта, который должен согласовать утверждение направленной документации с иными поселениями, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта. В случае отказа в согласовании документации одним или несколькими органами местного самоуправления утверждение документации осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района с учётом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, требования к составу и порядку работы которой устанавливаются Правительством РФ.

П. 13.1 ст. 46 ГрК РФ предусмотрено единственное основание для отклонения документации по планировке территории, подготовленной лицами, указанными в п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ, и направления её на доработку, а именно несоответствие такой документации требованиям, указанным в п. 10 ст. 45 ГрК РФ. В иных случаях отклонение представленной такими лицами документации по планировке территории не допускается.

В ст. 46.9 ГрК РФ достаточно подробно определены особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей.

В этом случае документация по планировке территории подготавливается на основании заключённого правообладателями соглашения. Подготовка такой документации осуществляется правообладателями применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по её комплексному и устойчивому развитию, в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение. При этом в случае одностороннего отказа одного или нескольких правообладателей от договора о комплексном развитии территории такие правообладатели обязаны возместить иным правообладателям расходы, понесённые ими на подготовку документации по планировке территории.

Особенности подготовки документации по планировке территории лицами, с которыми заключён договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, устанавливаются соответственно ст. 46.10 ГрК РФ.

При этом правила взаимодействия органов власти и частного лица, осуществляющего подготовку документации по планировке территории на основании п. 8 ст. 45 ГрК РФ, закон подробно не регулирует. П. 1 ст. 46 ГрК РФ только предусматривает, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. Порядок рассмотрения таких предложений, иные процедурные вопросы подготовки документации по планировке территории должны устанавливаться на региональном или местном уровне[413]. Нормативными актами также утверждается перечень органов власти, с которыми проекты документации по планировке территории должны быть согласованы.

Обычно подготовка ППТиПМ частными лицами осуществляется по следующей процедуре:

  • подача заявления в уполномоченный орган о принятии решения о подготовке документации;
  • рассмотрение поданного заявления, принятие положительного решения;
  • передача разработчику всех исходных данных, которые должны быть учтены при подготовке документации;
  • работа привлечённого проектировщика над проектом;
  • рассмотрение разработанного проекта уполномоченными органами;
  • устранение выявленных уполномоченными органами недостатков документации проектировщиком;
  • утверждение документации по планировке территории и её опубликование по установленным на региональном или местном уровне правилам.

Непосредственно требования к ППТиПМ уже подробно анализировались ранее.

 

1.8.2. Комплексное и устойчивое развитие территории

С 01.01.2017 в ГрК РФ было включено новое понятие «деятельность по комплексному и устойчивому развитию» (далее – КУРТ/деятельность по КУРТ), т.е. осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов (п. 34 ст. 1 ГрК РФ).

К деятельности по КУРТ могут быть отнесены следующие институты, предусмотренные ГрК РФ:

  • развитие застроенных территорий (РЗТ) (ст.ст. 46.1–46.3 ГрК РФ);
  • комплексное освоение территории (в т.ч. в целях строительства стандартного жилья) (КОТ) (ст.ст. 46.4–46.8 ГрК РФ);
  • комплексное развитие территории (в т.ч. по инициативе правообладателей или по инициа­тиве органов местного самоуправления) (КРТ) (ст.ст. 46.9–46.11 ГрК РФ).

Все вышеназванные институты – РЗТ, КОТ, КРТ – входят в содержание понятия «КУРТ/деятельность по КУРТ», поскольку каждый из указанных институтов (РЗТ, КОТ, КРТ) предполагает осуществление в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории следую­щей деятельности:

  • деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства и объектов инфраструктуры;
  • деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных объектов.

Таким образом, все указанные институты соотносятся между собой следующим образом:

Схема 6. ВИДЫ КУРТ

 

При этом различия между названными видами КУРТ строятся следующим образом:

  • РЗТ предполагает реновацию застроенных жилыми домами районов населённых пунктов (например, программа реновации «хрущёвок»);
  • КОТ предполагает развитие незастроенных земельных участков, находящихся в государственной собственности и необременённых правами третьих лиц;
  • КРТ предполагает прежде всего реновацию промышленных районов без учёта жилой застройки (реновация «серого пояса»).

Если ранее точка в вопросе отнесения всех вышеуказанных институтов к категории КУРТ не была поставлена, то с 02.08.2019 все вышеуказанные институты были объединены в новую главу 5.1 ГрК РФ – «Виды деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории и порядок их осуществления».

С введением новой главы о КУРТ какого-то принципиально нового регулирования данной отрасли не было предусмотрено, однако нововведение позволит применять в отношении всех видов деятельности по КУРТ разрозненные нормы ГрК РФ, в частности:

  • устанавливающие обязательность отображения на карте градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки территории, в границах которых осуществляется деятельность по КУРТ;
  • обязательность подготовки документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства на соответствующей территории;
  • отсутствие необходимости проведения общественных обсуждений/публичных слушаний по соответствующей документации по планировке территории и др.

Также законом № 283-ФЗ[414] введены нормы, направленные на то, чтобы сведения о территориях, подлежащих КУРТ, были внесены в ЕГРН. Так, закреплено, что обязательным приложением к решению о РЗТ, КРТ по инициативе органа местного самоуправления являются сведения о границах соответствующей территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территории в системе координат для ведения ЕГРН.

 

1.8.3. Договор о развитии застроенной территории

Договор РЗТ является правовой формой, которая позволяет осуществлять реновацию более крупного элемента планировочной структуры поселения, чем один земельный участок. Обычно предметом такого договора является как минимум один квартал.

Данный вид договора может быть заключён только на основании принятого уполномоченным органом решения о развитии застроенной территории.

 

Принятие решения о развитии застроенной территории

Условия принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории подробно регулируются ст. 46.1 ГрК РФ.

Развитие застроенной территории возможно:

1)   по инициативе органов власти или частных лиц;
2)   только при наличии утверждённого градостроительного регламента;
3)   только при наличии утверждённых нормативов градостроительного проектирования или, при их отсутствии, утверждённых местным самоуправлением расчётных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры.

Решение может быть принято только в отношении той территории, которая занята исключительно следующими объектами капитального строительства:

1)   многоквартирными домами, признанными аварийными и подлежащими сносу;
2)   многоквартирными домами, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утверждённых представительным органом местного самоуправления;
3)   иными объектами, прямо названными в законе[415]:

  • объекты инженерной инфраструктуры, обеспечивающие функционирование указанных выше многоквартирных домов;
  • объекты коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры, необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан, проживающих в таких домах.

Наличие на территории других объектов капитального строительства исключает её развитие на основании рассматриваемого договора (п. 5 ст. 46.1 ГрК РФ).

Включение в границы застроенной территории земельных участков и расположенных на них объектов коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры, находящихся в публичной собственности, допускается по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти региона или местного самоуправления (по уровню власти собственника). Порядок согласования устанавливается Правительством РФ[416].

В решении о развитии застроенной территории должны быть определены местоположение и площадь этой территории, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу/реконструкции.

 

Проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории

На основании решения о развитии территории принимается решение о проведении открытого аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории.

Подробно процедура проведения аукциона урегулирована ст. 46.3 ГрК РФ.

Следует отметить следующие важные особенности таких торгов:

  • они не могут проводиться в форме конкурса, т.е. единственным критерием для выявления победителя является цена;
  • аукцион всегда является открытым по составу участников;
  • победителем признаётся участник аукциона, предложивший наибольшую цену за право на заключение договора;
  • договор заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона, по цене, предложенной победителем аукциона.

 

Основные права и обязанности сторон по договору развития застроенной территории

Обязанности сторон, которые должны быть включены в договор развития застроенной территории с учётом требований ГрК РФ, приведены в таблице 22.

Таблица 22. Обязанности сторон по договору РЗТ

Необходимо также обратить внимание на установленный п. 5 ст. 46.2 ГрК РФ запрет на включение в договор условия о передаче в государственную или муниципальную собственность жилых помещений, за исключением жилых помещений, указанных в пп. 4 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ, а также установление иных условий договора, если такие условия влекут за собой дополнительные расходы лица, заключившего договор с органом местного самоуправления.

П.п. 9–10 ст. 46.2 ГрК РФ предусматривают основания для одностороннего отказа сторон от исполнения обязательств по договору, связанные с неисполнением другой стороной своих обязательств.

 

Проблемы реализации проектов развития застроенной территории

П. 6 ст. 46.2 ГрК РФ предусматривает, что приобретение прав на земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и не подлежащие изъятию для муниципальных нужд, лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством.

Из этой нормы следует, что приобретать такие объекты застройщик вправе только по взаимному согласию с собственниками. Ни он, ни уполномоченные органы власти не вправе обязывать частных собственников отчуждать принадлежащие им объекты недвижимости.

Основания для принудительного изъятия земельных участков, предусмотренные ст. 49 ЗК РФ, не включают в себя строительство многоквартирных домов или иных объектов, помимо инфраструктурных, в зоне развития застроенной территории. В связи с этим в такую зону может попасть множество объектов, которые не могут быть изъяты по правилам ЗК РФ.

Важный для всех проектов развития застроенных территорий вывод был сделан Конституционным Судом РФ. В Определении от 07.10.2014 № 2026-О суд отметил, что положения ГрК РФ «не наделяют лицо, заключившее с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, правом требовать в обязательном порядке заключения договора о выкупе недвижимого имущества, находящегося в частной собственности граждан, на выдвигаемых им в одностороннем порядке условиях».

Такое регулирование, защищая конституционные права граждан, в то же время не позволяет инвестору чётко проработать финансовую модель и календарный план реализации проекта, что, несомненно, является главной трудностью при выполнении застройщиком своих обязательств.

 

1.8.4. Договор комплексного освоения территории

Под термином «комплексное освоение территории» (далее – КОТ) принято понимать системную застройку значительных неосвоенных территорий населённых пунктов кварталами (микрорайонами), в отличие от точечной застройки земельного участка одним-двумя жилыми домами.

КОТ включает в себя следующие мероприятия:

1)   Подготовка документации по планировке территории.
2)   Образование земельных участков в границах данной территории.
3)   Строительство в границах данной территории жилых домов.
4)   Строительство объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке.

Освоение территории осуществляется в соответствии с договором о КОТ.

Градостроительное законодательство выделяет два вида договоров:

1)   Договор о КОТ (ст. 46.4 ГрК РФ). Договор заключается по итогам аукциона на право аренды земельного участка под КОТ одновременно с подписанием договора аренды земли (п. 6 ст. 39.8 ЗК РФ). Порядок проведения аукциона регулируется земельным законодательством.
2)   Договор о КОТ в целях строительства стандартного жилья (ст. 46.6 ГрК РФ). Договор предполагает строительство на земельных участках в границах определённой территории многоквартирных домов, жилых домов блокированной застройки и (или) объектов индивидуального жилищного строительства при условии, что все жилые помещения в домах (объекты индивидуального жилищного строительства) либо указанный в аукционной документации их минимальный объём соответствуют условиям отнесения к стандартному жилью[417]. Договор заключается по итогам аукциона на право его заключения, одновременно с победителем подписывается договор аренды земельного участка. В соответствии с п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ земля предоставляется без торгов. Правила проведения аукциона установлены градостроительным законодательством.

Срок договора аренды участка составляет от 3 до 5 лет.

Стороны договора о КОТ:

  • исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставляющий земельный участок для КОТ (далее – публичный субъект);
  • юридическое лицо, признанное победителем аукциона/подавшее единственную заявку на участие в аукционе/признанное единственным участником аукциона/являющееся вторым участником при уклонении победителя от заключения договора (далее – инвес­тор).

В отношении участников аукциона на право заключения договора о КОТ в целях строительства стандартного жилья установлены дополнительные требования отбора (ст. 46.8 ГрК РФ).

Законом прямо закреплено, что обязанность по подготовке ППТиПМ, проведению земле­устроительных работ лежит на инвесторе. При этом отмечено, что расходы на указанную подготовку возмещению из бюджета не подлежат (п.п. 1.1–1.2 ст. 45 ГрК РФ).

Порядок освоения территории в рамках КОТ следующий.

1)   Инвестор получает на основании договора аренды земельный участок, разрабатывает ППТиПМ и в соответствии с ними проводит кадастровые работы по формированию земельных участков. ППТиПМ должен соответствовать документам территориального планирования, ПЗЗ, а также утверждённым органом местного самоуправления расчётным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры[418] и расчётными показателями максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Решение о подготовке документации по планировке территории принимает лицо, с которым заключён договор о КОТ, договор о КОТ в целях строительства стандартного жилья (п. 1.1 ст. 45 ГрК РФ), дополнительных решений со стороны публичного субъекта при этом не требуется (п. 1 ст. 46 ГрК РФ).

2)   Публичный субъект обязан обеспечить рассмотрение и утверждение ППТиПМ в сроки, установленные договором, если это входит в его компетенцию.

Как было указано выше, утверждение ППТиПМ по общему правилу относится к компетенции органов местного самоуправления[419]. Обязательство по утверждению документов закреплено в договоре о КОТ (договоре о КОТ в целях строительства стандартного жилья[420]). При этом ГрК РФ отмечает, что отказать в утверждении документации (и направить её на доработку) можно только при её несоответствии документам территориального планирования, ПЗЗ и документам комплексного развития (п. 10 ст. 45).

Неправомерный отказ (задержка) в утверждении документов может быть оспорен в соответствии с гл. 22 КАС РФ.

3)   Право собственности на вновь образованные земельные участки возникает у публичного субъекта, и одновременно с этим участки предоставляются инвестору в аренду без торгов (пп. 5 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). Срок действия договоров в отношении новых участков не может превышать общий срок действия КОТ. Отметим, что указанные участки могут быть также предоставлены частному лицу по договору купли-продажи без торгов (ст. 39.3 ЗК РФ).

4)   В течение трёх месяцев после утверждения документации по планировке (а в отношении договора о КОТ в целях строительства стандартного жилья – в сроки, установленные договором) стороны обязаны заключить дополнительное соглашение к договору, содержащее график осуществления мероприятий по освоению территории (в том числе создание и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства) в отношении каждого мероприятия с указанием сроков начала и окончания проведения соответствующих работ.

5)   В соответствии с графиком выполняются необходимые работы.

Отметим, что указанные выше два вида договоров имеют отличия в отношении обязательств сторон. В частности, благоустройство территории по договору о КОТ выполняет инвестор, тогда как в отношении договора о КОТ в целях строительства стандартного жилья это совместное бремя частного лица и государства. Обязательства по созданию объектов социальной и коммунальной инфраструктуры лежат на обеих сторонах. Кроме того, в договор могут быть включены условия о передаче в публичную собственность социальных объектов, созданных за счёт инвестора, а также обязанность государства (муниципалитета) обеспечить реконструкцию объектов коммунального хозяйства за границами участка под КОТ (например, для увеличения мощности в целях подключения нового квартала к ресурсам).

Как указывалось ранее, земля предоставляется инвестору в аренду, соответственно, для создания объектов публичным субъектам необходимо образовать участки под инфраструктурой и вернуть их органу власти. Для создания объекта государство может воспользоваться законодательством о контрактной системе[421], а также ФЗ «О концессионных соглашениях»[422] и ФЗ «О государственно-частном партнёрстве…»[423]. Количество и назначение объектов, необходимых для обслуживания населения, регулируются правовыми актами.

Так, в СП «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» указано, какое количество образовательных, спортивных учреждений, а также организаций питания и здравоохранения должно находиться на определённой территории (например, на 10 000 человек должна приходиться одна станция скорой помощи, находящаяся в 15-минутной доступности). Конкретизация положений осуществляется на региональном и местном уровнях. Ранее мы указывали, что для КОТ ППТиПМ должны соответствовать расчётным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, которые утверждают муниципалитеты. При этом местные нормативы не могут содержать показатели ниже, чем указанные для них минимальные параметры на уровне субъекта РФ (если такие требования установлены). Например, в Постановлении Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 № 83 «Об утверждении Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области» указано, что нормативы, принятые на муниципальном уровне, не могут содержать минимальные расчётные показатели ниже, чем расчётные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в областном акте. Аналогичное правило установлено в Постановлении Правительства МО от 17.08.2015 № 713/30 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Московской области».

На практике социальные объекты, как правило, создаются инвестором за собственный счёт и передаются публичному субъекту на безвозмездной основе. Вместе с тем существуют и иные механизмы строительства инфраструктуры (подробнее см. раздел «Особенности градостроительной деятельности при реализации концессионных соглашений и проектов государственно-частного партнёрства»).

 

1.8.5. Договор комплексного развития территории по инициативе правообладателей

Возможность заключения договора о КРТ является одним из нововведений градостроительного законодательства 2017 года.

Как было отмечено выше, инициаторами КРТ могут являться правообладатели земельных участков, расположенных на них объектов недвижимого имущества или органы местного самоуправления.

Инициаторами могут выступать физические или юридические лица:

  • в собственности которых находятся земельные участки, расположенные в границах такой территории;
  • в собственности которых находятся объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках государственной, муниципальной собственности, предоставленные им на праве аренды или безвозмездного пользования. В указанном случае срок действия прав на земельный участок должен составлять не менее 5 лет (на день заключения договора о комплексном развитии территории), а также у собственника земельного участка и/или расположенного на нём объекта недвижимости должно быть истребовано письменное согласие на предоставление такого земельного участка и/или расположенного на нём объекта недвижимости. В случае, если деятельность по КУРТ не предусматривает изменение вида разрешённого использования земельного участка и/или расположенного на нём объекта недвижимости, то получать у его собственника письменное согласие не требуется.

С августа 2019 года в части регулирования деятельности о КРТ был внесён ряд уточнений, касающихся дополнительных условий вовлечения в деятельность о КРТ недвижимого имущества, не принадлежащего их инициаторам на праве собственности, а также допускающих возможность включения в деятельность по развитию иных территорий, а не только тех, которые принадлежат инициаторам такой деятельности.

Так, помимо минимального пятилетнего срока действия прав правообладателя на арендуемое государственное недвижимое имущество, в отношении которого предусматривается деятельность по комплексному развитию, в ГрК была закреплена норма о том, что у собственника соответствующего земельного участка и/или расположенного на нём объекта недвижимости должно быть истребовано письменное согласие. При этом сделано исключение в случае, если деятельность по КУРТ не предусматривает изменение вида разрешённого использования земельного участка и/или расположенного на нём объекта недвижимости, в таком случае получать у его собственника письменное согласие не требуется.

По согласованию с уполномоченными органами власти при реализации деятельности по комплексному развитию по инициативе правообладателей в границы территории КУРТ могут включаться смежные с участками правообладателей земельные участки, находящиеся в государственной собственности и не обременённые правами третьих лиц для размещения на них объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры. Порядок такого согласования подлежит установлению Правительством РФ, однако до настоящего момента он пока не установлен. Получение такого согласования не потребуется для включения вышеуказанных участков в границы территории КУРТ в случае, если комплексное развитие осуществляется правообладателями в рамках поступившего от органа местного самоуправления предложения таким правообладателям осуществить деятельность о КРТ.

Кроме того, для правообладателей, реализующих деятельность по комплексному развитию территории на основании поступившего от органа местного самоуправления предложения, подготовка документов по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования и Правил землепользования и застройки, действующих на день принятия органом местного самоуправления решения о развитии. Данное правило можно назвать «льготой», снижающей риски для правообладателей, согласившихся реализовать комплексное развитие по инициативе органа местного самоуправления, в части подготовки документации по планировке территории в условиях возможных попыток запретить или затруднить деятельность по комплексному развитию территории путём внесения изменений в Генплан или Правила землепользования.

Следует также отметить, что комплексное развитие территории, реализуемое по инициативе органа местного самоуправления, может реализовываться как в отношении всей территории, подлежащей КУРТ, так и её определённой части. Данное условие прямо закрепляет за органами местного самоуправления возможность реализовывать деятельность по комплексному развитию в соответствии с некими этапами, что с учётом отсутствия у местных властей опыта в реализации таких проектов позволяет им опробовать модель в меньшем масштабе.

КРТ, вне зависимости от субъекта, выступающего с инициативой КРТ, осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории (далее – договор о КРТ).

Сторонами договора о КРТ являются:

1)   орган местного самоуправления;
2)   физическое или юридическое лицо – правообладатель земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.

Срок договора о КРТ – не более 15 лет.

Предмет договора о КРТ – осуществление комплексного и устойчивого развития территории, включающее обязательства уполномоченного органа местного самоуправления или правообладателя обеспечить строительство объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, необходимой для функционирования объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и обеспечения жизнедеятельности граждан.

Обязательные условия договора о КРТ по инициативе правообладателя урегулированы п. 14 ст. 46.9 ГрК РФ. Помимо обязательных условий, договор о КРТ может предусматривать условия о предоставлении правообладателю налоговых льгот и (или) равноценных земельных участков, а также снижение арендной платы.

КРТ может осуществляться по инициативе нескольких правообладателей. В указанном случае между ними необходимо заключение соглашения о разграничении обязанностей, определяющее обязательства каждой из сторон, в том числе по обеспечению подготовки и утверждения документации по планировке территории, о порядке и условиях распределения расходов и доходов, ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, а также иные условия. Соглашение является неотъемлемой частью договора о КРТ.

Важно отметить, что ни договор о КРТ, ни соглашение не могут включать условий о строительстве объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры в случаях, если строительство таких объектов предусмотрено программами комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры за счёт средств местного бюджета, средств организаций коммунального комплекса, субъектов естественных монополий.

Соглашение является основанием для подготовки документации по планировке территории, которая совместно с проектом договора и соглашением (в случае, если правообладателей не менее чем два) направляется в адрес органа местного самоуправления, после чего в течение 30 дней при соответствии проекта планировки и проекта межевания программам комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры за счёт средств местного бюджета, средств организаций коммунального комплекса, субъектов естественных монополий органом местного самоуправления без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний утверждается документация по планировке территории и заключается договор о КРТ. В обычном режиме указанная процедура занимает в среднем около 6 месяцев и требует проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Иные правообладатели, попавшие в участок комплексного развития территории, вправе присоединиться к договору о комплексном развитии в течение установленного в нём срока.

Представляется, что механизмы КРТ по инициативе правообладателей вызовут интерес застройщиков по ряду причин, основными из которых являются:

  • возможность в сжатые сроки без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний утвердить документацию по планировке территории;
  • возможность без проведения аукциона использовать земельные участки, находящиеся в публичной собственности, и, возможно, осуществлять строительство с привлечением финансирования муниципалитета;
  • возможность урегулирования отношений между несколькими собственниками, имеющими различные цели и задачи.

Однако имеются и существенные недоработки данного института, поскольку действующее правовое регулирование содержит существенные ограничения, сдерживающие потенциал роста применения механизма КРТ:

  • отсутствие возможности ходатайствовать перед публичным субъектом об изъятии земельных участков у правообладателей, которые не присоединились к договору о КРТ;
  • неконтролируемый риск признания документации по планировке территории недействительной в случае отказа от договора КРТ одного из правообладателей;
  • не позволяет в полной мере реализовать данный институт на практике, поскольку правообладатели, решившие пойти по пути заключения договора о КРТ, очевидно, столкнутся с многочисленными вопросами, ответы на которые действующее законодательство пока не содержит.

Кроме того, отсутствие возможности изъятия земельных участков у правообладателей, которые не присоединились к договору о КРТ, в настоящий момент существенно ограничивает интерес в использовании такого рода института.

 

1.8.6. Комплексное устойчивое развитие территории по инициативе органа местного самоуправления

Как было указано выше, комплексное развитие территории может осуществляться и по инициативе органа местного самоуправления. Орган местного самоуправления вправе принять такое решение при наличии следующих условий:

1)   При наличии Правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Действующие ПЗЗ должны были быть приведены в соответствие с описанными правилами не позднее 1 июля 2017 года. До этого срока заключение договоров о развитии территорий или о комплексном освоении территорий допускалось без установления в карте градостроительного зонирования указанных выше зон.
2)   Если не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление такой деятельности, занимают земельные участки, на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные аварийными и подлежащими сносу, реконструкции, в т.ч. на основании адресных программ, не соответствующие установленным ПЗЗ или признанные самовольными постройками.

Заключение договора о КРТ по инициативе органа местного самоуправления осуществляется по результатам открытого аукциона и является основанием для принятия решений об изъятии в государственную собственность объектов недвижимости, попавших в границы комплексного развития. Процедура изъятия в данном случае осуществляется в соответствии со ст. 56.12 ЗК РФ и значительно упрощена, а изъятые участки предоставляются затем победителю аукциона в аренду без торгов для коммерческой застройки в соответствии с документацией по планировке территории.

Новой редакцией положений ГрК РФ предусмотрена также форма комплексного устойчивого развития территории, когда муниципальные органы (применительно к городам федерального значения – исполнительные органы субъекта РФ) принимают решение о самостоятельной реализации проекта КРТ без привлечения каких-либо лиц по итогам аукциона.

Необходимо отметить, что текущие формулировки ГрК РФ создают хаотичное регулирование вопросов предоставления земельных участков в рамках реализации проектов КРТ – в зависимости от ряда условий меняются как сам титул, так и порядок его предоставления, что делает и без того плохо урегулированный механизм КРТ труднореализуемым на практике. В таблице 23 приведена характеристика вариантов предоставления прав на земельные участки в рамках КРТ лицу, реализующему проект КРТ, из которой хорошо видны все недостатки текущего регулирования вопросов предоставления участков.

Таблица 23. Предоставление земельных участков для целей КРТ