Правовой режим объектов самовольного строительства

В условиях мирового финансового кризиса для всех компаний важно сохранить имеющиеся активы, не дать пропасть уже освоенным средствам. Особенно это важно в сфере строительства, где объемы затрат велики, а риски разнообразны. Одним из таких рисков является утрата застройщиком прав на строящийся объект в результате признания его объектом самовольного строительства. Стремясь обогнать инфляционные процессы, строительные компании зачастую начинают строительство прежде, чем оформят необходимую проектно-разрешительную документацию. В результате случается иногда так, что строительные и отделочные работы на объекте уже завершены, а проектная документация на него еще только поступила на государственную экспертизу. Объектов такого рода довольно много и все они в условиях финансовой напряженности составляют группу риска. Постройка считается самовольной, если выполняется хотя бы одно из условий (Ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации):

1) объект возведен на земельном участке, не отведенном для этих целей,
2) на строительство не получено разрешение (Ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации),
3) при строительстве допущены существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил.

Первые два условия достаточно очевидны и их наличие легко проверить. Застройщик должен обладать каким-либо предусмотренным законодательством правом на земельный участок. Земельный кодекс предусматривает возможность обладать участками на правах собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, аренды. Из этого набора только право собственности означает непосредственную возможность строить: собственник наделен правом застройки (Ст. 263 Гражданского кодекса РФ, ст. 40 Земельного кодекса РФ). А вот обладатели иных прав, включая арендаторов, могут строить на участке только тогда, когда собственник специально разрешил им застройку. Если, например, в договоре аренды не указано, что участок предоставляется для целей строительства и арендатор имеет право застраивать его, постройка, созданная арендатором, будет считаться самовольной, хотя он и обладает правом аренды. Возведение постройки в этом случае может быть основанием для расторжения договора аренды.

Например, арбитражный суд установил, что земельный участок предоставлялся застройщику под размещение временного сооружения сроком на один год, и доказательств предоставления земельного участка для возведения капитального сооружения не представлено. Таким образом, возведенный застройщиком капитальный павильон является самовольной постройкой (Определение ВАС РФ от 15.07.2008 №10599/07 по делу №А60-19201/06-С5). Далее, и арендатор, и землепользователь, и собственник вправе использовать земельный участок только по его целевому назначению, определяемому категорией земли и территориальной функциональной зоной (для поселений). Если целевое разрешение участка не допускает строительства (к примеру, участок из состава сельскохозяйственных угодий или особо охраняемых территорий), то владелец участка не может застраивать его несмотря ни на какие разрешения собственника.

Таким образом, обладание земельным участком подразумевает, во-первых, наличие у застройщика права пользоваться участком по тому или иному основанию (титульное владение), во-вторых, принципиальную возможность строительства, определяемую целевым назначением участка, в-третьих, соответствие строительства условиям использования, если застройщик не является собственником участка (право застройки). Для большинства застройщиков обладание земельным участком возможно либо на праве собственности, либо на праве аренды, причем условия договора должны предусматривать право застройки.

Следующее условие – получение разрешения на строительство. Градостроительный кодекс предусматривает, что перед возведением большинства построек необходимо получать разрешение на строительство. Разрешения не нужно лишь для построек небольшой сложности (дачных, садовых домов, гаражей и т.п.). Само разрешение выдается лишь при наличии иной документации (проекта, положительного заключения государственной экспертизы). Кроме того, условием выдачи разрешения является предоставление документа о правах на участок. Если нет одного из этих документов, разрешение получить нельзя. С другой стороны, ни эти, ни какие-либо другие документы не заменяют собой разрешения. Без разрешения на строительство даже возведенная на собственном участке постройка будет самовольной. Разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации на объект требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство. Разрешение на строительство, таким образом, выдается на основании совершено определенной, фиксированной проектной документации, прошедшей государственную экспертизу. Если в ходе строительства в проектную документацию вносятся несогласованные изменения или строительство просто осуществляется без соблюдения требований проекта, то построенный с отклонениями от утвержденного проекта объект также будет самовольной постройкой.

Арбитражный суд счел строительство Застройщиком стоянки на крыше гаражного блока и иных не предусмотренных проектом конструкций отклонением от утвержденного проекта и вследствие этого самовольной постройкой. Решением суда застройщик был обязан снести постройку за свой счет (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 июня 2008 г. №Ф04-3468/2008(6121-А46-12).

Аналогично: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 марта 2008 г. №А55-35471/2005). Постройка может быть признана самовольной и тогда, когда она возведена с изменением цели или параметров строительства по сравнению с проектно-разрешительной документацией. Предпринимателю был сдан в аренду земельный участок для строительства и эксплуатации торгового павильона. Предприниматель в ходе строительства согласованного павильона соорудил также пристройку к нему, причем она была возведена по границам данного участка без отступов, предусмотренных строительными нормами и правилами, кроме того, строительство торгового павильона осуществлялось по неполной документации. Разрешение на строительство пристройки предпринимателем получено не было. Суд специально указал, что разрешительная документация на павильон не может служить основанием для возведения дополнительных объектов. Кроме того, суд пришел к выводу, что самовольная постройка не может рассматриваться как объект недвижимого имущества (часть объекта) и служить объектом гражданских прав, поэтому инвентаризация павильона и пристройки как единого объекта не может служить поводом считать пристройку законной (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 июня 2008 г. №А21-4967/2007).

При проверке законности строительства существенное значение имеет вся совокупность документации по объекту строительства. В одном случае Комитет по управлению городским имуществом обратился в арбитражный суд с иском о сносе здания торгового комплекса как самовольной постройки. Первоначально разрешение на строительство было выдано в 1976 году, затем сроки окончания строительства были изменены. Целью строительства было возведение комплекса учебно-лабораторных зданий и сооружений, такая же застройка предполагалась и актом о предоставлении земли 1968 года. Фактически же среди прочего было построено и здание торгового комплекса. Суды всех инстанций, включая Президиум ВАС РФ, в иске отказали по следующим основаниям. При продлении сроков строительства целевое назначение объектов не было изменено, в разрешительной документации, выданной застройщику Комитетом по архитектуре и градостроительству, было указание на строительство в составе второй очереди торгового комплекса. Государственная приемочная комиссия также приняла в эксплуатацию торговый комплекс. Исходя из этого суды сделали вывод, что комплекс возведен правомерно (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2006 г. №13460/05).

Наконец, застройщик обязан осуществлять строительство в соответствии с действующими градостроительными и строительными нормами и правилами. Самовольная постройка характеризуется не любым несоблюдением технических требований в области строительства, а таким, которое приводит к существенному нарушению градостроительных и строительных норм и правил. Существенным можно считать такой недостаток, наличие которого создает угрозу жизни и здоровью граждан, безопасности и сохранности самой постройки. Соответствие постройки установленным правилам подтверждается заключениями компетентных организаций, которые необходимо получить для оформления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Арбитражными судами установлено, что спорное здание возведено застройщиком с отклонением от проекта строительства, без выноса в натуру осей здания, что привело к тому, что указанное здание оказалось в охранной зоне газопровода. Данные обстоятельства правомерно были расценены судами в качестве существенного нарушения градостроительных и строительных норм и правил, а само здание было признано самовольной постройкой (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 февраля 2008 г. №А05-3929/2007).

Самовольная постройка может возникнуть не только при новом строительстве, но и в результате реконструкции существующего объекта. Общество надстроило два этажа над зданием, в котором обществу принадлежало нежилое помещение, при этом общество арендовало соответствующий участок с правом его выкупа. Разрешительная документация на строительство не оформлялась. Суд отказал обществу в удовлетворении иска о признании права на помещения в надстроенных этажах, указав, что подобное строительство нарушает права других лиц, а именно: иных собственников помещений в здании и собственника земельного участка (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2005 г. №665/05). Признать постройку самовольной может не только суд. Федеральная регистрационная служба может отказать в государственной регистрации права на объект, если сочтет, что объект подпадает под действие ст. 222 Гражданского кодекса РФ. Причина проста: самовольная постройка не является недвижимой вещью, ею нельзя распоряжаться, совершать по поводу самовольной постройки какие-либо сделки. Правовые последствия самовольного строительства довольно специфичны.

Среди них следует отметить следующие:

1) застройщик не приобретает права собственности на самовольную постройку,
2) он обязан снести постройку – самостоятельно или за свой счет,
3) дополнительно к этому он обязан возместить убытки собственнику участка, а сам не вправе претендовать на возмещение затрат, произведенных в связи с самовольным занятием земельного участка (ст. 76 ЗК РФ).

Право собственности на самовольную постройку не приобретает не только застройщик, осуществивший такое строительство, но и правообладатель земельного участка, если это другое лицо. Следует особо отметить, что сам по себе факт государственной регистрации права на объект недвижимости не исключает возможности признания его объектом самовольного строительства с последующим сносом. На это суды неоднократно обращали внимание, в том числе удовлетворяли иски об аннулировании уже внесенных в реестр регистрационных записей (Напр., Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2008 г. №7685/08).

По общему правилу самовольная постройка подлежит сносу. Если снос производит не застройщик, то с него можно взыскать затраты на демонтаж постройки. Кроме этих затрат собственник участка может требовать возмещения затрат на приведение земельного участка в исходное состояние, то есть устранение всех следов самовольного строительства. Самовольный застройщик в этом полностью теряет свои вложения – как затраты на строительство, так и расходы, произведенные в отношении земельного участка при подготовке его к строительству, расчистке, осушению и т.п. Застройщик может требовать возмещения связанных со строительством затрат только тогда, когда суд признал за собственником земельного участка право собственности на постройку. В этой сфере произошло значительное изменение правового регулирования.

Новая редакция ст. 222 ГК РФ, действующая с 01 сентября 2006 года, в отличие от ранее действовавших норм, не позволяет признать право на самовольную постройку за застройщиком, даже если ему будет предоставлена земля. Право на постройку не может быть признано за арендатором, а только за собственником земли либо лицом, которому земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Действующее законодательство содержит тенденцию к унификации оснований владения землей, поэтому право пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования (за редкими исключениями) с 2001 года заново возникнуть не может. С другой стороны, названные два права могут быть трансформированы в право собственности (право пользования также в право аренды). Практически, только настоящий или потенциальный собственник земельного участка может обратиться в суд с иском о признании права на самовольную постройку. В результате возможность легализации самовольной постройки чрезвычайно сузилась.

В другом деле суд признал право собственности общества на помещение, пристроенное к многоквартирному дому с встроенными нежилыми помещениями. Участок принадлежал обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования. Общество вело строительство за счет собственных средств. Разрешения на строительство не выдавалось, однако строительство велось на основании проекта, разработанного лицензированной организацией. Общество несколькими экспертизами подтвердило безопасность возведенной пристройки. Суд, с учетом наличия права на земельный участок, наличия экспертных заключений и того, что выявленные экспертизами недостатки были устранены обществом в ходе процесса, признал право общества на самовольную пристройку (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12 марта 2008 г. №А49-1394/07, Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июля 2008 г. №8636/08). За собственником земли право на самовольную постройку может быть также признано не в любом случае, а только если сохранение постройки не угрожает жизни и здоровью граждан и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Само по себе наличие права на участок не гарантирует признания права на самовольную постройку. Администрация города обратилась с иском к предпринимателю о сносе возведенного предпринимателем на его собственном земельном участке здания. Администрация указывала, что строительство осуществлено без разрешения на строительство и с нарушением нормативов. Предприниматель возражал, указывая, что он осуществил не новое строительство, а реконструкцию принадлежащего ему ранее построенного магазина на этом же участке, отчего новое здание не может считаться самовольным. Следует особо отметить, что администрация сначала согласовала предпринимателю реконструкцию магазина, но затем отменила и согласование, и выданное разрешение на строительство, поскольку выяснилось, что новая постройка займет пространство прямо над канализационным коллектором. Суд пришел к выводу, что предприниматель вышел за пределы отмененного разрешения на строительство и осуществил постройку нового здания на месте снесенного магазина. В то же время городскому водоканалу было выдано предписание об организации работ по установлению охранной зоны коллектора. Суд счел, что новая постройка препятствует эксплуатации коллектора и постановил снести ее (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 мая 2008 г. №А31-7207/2005-18, Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июля 2008 г. №8979/08).

Таким образом, законодательство содержит презумпцию, что самовольная постройка опасна. Обращаясь в суд с иском о признании права на постройку, собственник участка обязан доказать, что постройка соответствует градостроительным, строительным, противопожарным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим нормативам и не угрожает гражданам. В качестве доказательств необходимо прикладывать заключения профильных экспертиз.

Помимо этих, собственно имущественных последствий, самовольное строительство влечет административную ответственность. Кодекс об административных правонарушениях содержит ряд составов. За строительство без получения разрешения (ст. 9.5. КоАП РФ) размер штрафа составляет от пятисот тысяч до одного миллиона рублей, кроме того, может быть применено гораздо более суровое наказание в виде административного приостановления деятельности организации на срок до девяноста суток. Если же самовольная постройка не снесена, но используется без регистрации прав на нее и в отсутствие разрешения на ввод в эксплуатацию организация может быть оштрафована на сумму от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.Застройщик, не получивший разрешения на строительство, может быть привлечен к административной ответственности, даже если эта обязанность была возложена по договору на другое лицо.

Общество осуществило реконструкцию путем надстройки корпуса базы отдыха без разрешения на строительство. Управление государственного строительного надзора вынесло постановление о наложении на общество штрафа. Общество обратилось в суд, оспаривая постановление, ссылаясь на то, что не было виновно в неполучении разрешения. Общество заключило договор с предпринимателем на согласование и осуществление строительства мансарды. Суд указал, что «заключение такого договора не изменяет правового статуса общества как застройщика». Общество признано застройщиком, поскольку строительство осуществлялось на его участке, в отношении его объектов и для самого общества (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 апреля 2008 г. №А42-4912/2007, Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 июля 2008 г. №7549/08).

Халимовский Юрий
Заместитель руководителя Департамента недвижимости
компании «Качкин и Партнеры»
ноябрь, 2008