Комментарии в СМИ
Инвестирование в памятники истории и культуры
Россия – страна с богатой историей, объединяющая множество народов, каждый из которых имеет свою культуру. Материальные свидетельства истории народов, населяющих Российскую Федерацию, представляют огромную ценность и нуждаются в охране. Обеспечение сохранности памятников – очень затратная статья. В настоящее время законодательно закрепленная политика российского государства в отношении памятников истории и культуры основывается на сочетании двух принципов: сохранности и привлечения средств для обеспечения сохранности. Иными словами, приоритет отдается сохранности памятников, но вместе с тем предполагается возможность их использования.
Российская Федерация заинтересована в сохранении памятников истории и культуры. Одновременно представляется очевидным, что одного лишь государственного финансирования сохранения памятников недостаточно. Это подтверждается опытом конца ХХ – начала ХХI века. Памятники, находящиеся в публичной собственности, часто разрушаются и не используются, хотя многие из них несут не только культурную, но и потенциальную хозяйственную ценность. В этом аспекте памятники могут быть объектом частного инвестиционного интереса. Очевидному выходу – разрешению использования памятников с перераспределением затрат на обеспечение сохранности – необходимо лишь придать правовую форму, найти баланс интересов.
Законодательство в области охраны памятников истории и культуры достаточно обширно. Действует значительное количество законов и подзаконных актов. Основой всего правового регулирования является принятый в 2002 г. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В этой сфере значительная часть полномочий передана органам власти субъектов Российской Федерации, которые также вправе принимать свои законы.
Что из себя представляют памятники истории и культуры? С точки зрения имущества они являются недвижимостью. Кроме того, Закон уточняет, что вместе с самим зданием в состав памятника могут входить и связанные с ним движимые вещи – произведения искусства, науки и др. Памятники, таким образом, могут быть имущественными комплексами – совокупностью вещей, соединенных общим назначением. С точки зрения специального законодательства памятники – это объекты, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Ценность таких объектов может быть исторической, археологической, градостроительной, эстетической и т.п.
Иногда существенное значение имеет вид памятника истории и культуры.
Различают собственно памятники, ансамбли и достопримечательные места. Памятниками называют отдельные постройки с исторически сложившимися прилегающими территориями. Ансамблями определяются как устойчивые группы изолированных или объединенных памятников, в том числе градостроительные ансамбли, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства. Достопримечательные места – это постройки, ландшафты и просто памятные места, связанные с историей народов России, историческими событиями, жизнью выдающихся личностей, религиозными обрядами и верованиями.
Памятники различаются не только по существу, но и по уровню значимости. Памятники бывают федерального, регионального и местного значения. Если памятник имеет значение для всех народов Российской Федерации, он считается федеральным памятником. Такой статус, например, имеют все объекты археологического наследия.
Памятники как вещи образуются в результате обычной человеческой деятельности. Статус памятника – понятие юридическое. Объект культурного наследия как объект правовой охраны образуется в результате юридических процедур. Для того, чтобы упорядочить отношения, ведется государственный учет памятников.
Государственный учет памятников производится путем включения сведений о памятнике в единый государственный реестр. При включении в реестр определяется и категория объекта по его значимости. Учет памятника и оценка его значения осуществляется на основании заключения специальной государственной историко-культурной экспертизы. С момента внесения в реестр объект официально приобретает статус памятника и обеспечивается правовой охраной. Кроме официальных, внесенных в реестр памятников, есть еще так называемые «выявленные объекты культурного наследия». Выявлением неизвестных еще памятников занимаются Министерство культуры, Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультура) и нижестоящие органы. Они действуют во исполнение государственных программ выявления и охраны памятников и могут принимать рекомендации организаций и граждан. Такие объекты проходят экспертизу, затем подается заявление о включении их в реестр. С этого момента собственник не вправе нарушать его целостность, способствовать его разрешению или иной утрате историко-культурной ценности. Если во включении выявленного памятника в реестр будет отказано, ограничения снимаются. Включенный в реестр памятник может быть исключен из него только вследствие гибели или полной утраты своей ценности.
На каждый памятник оформляется паспорт объекта культурного наследия. Без подобного документа невозможно произвести регистрацию перехода права на него или какой бы то ни было сделки с ним. В паспорте указываются охраняемые элементы памятника. Совокупность охраняемых элементов, что важно, может не охватывать все здание, которое составляет памятник.
Охрана памятника означает введение ограничений в его использовании. Вся деятельность, связанная с памятником, и даже деятельность, протекающая в его окрестностях, должна осуществляться с оглядкой на сохранность памятника. Если компетентный орган усмотрит нарушение требований по охране памятников, он вправе вынести обязательное предписание и приостановить вредоносную деятельность.
С памятником, даже не представляющим собой ансамбля или достопримечательного места, как правило, связана некая территория, формирующая историческую среду, в которой существует памятник. Для ее сохранности допускается создание различных специальных охранных зон: охранной зоны (ограничения хозяйствования и запрет строительства), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зоны охраняемого природного ландшафта (если ландшафт связан с памятниками композиционно).
Использование памятника связано с существенными ограничениями. Тем не менее, современное законодательство допускает использование памятников частными лицами и их приватизацию. Имущественный оборот памятников осуществляется по общим правилам гражданского законодательства, законодательства о земле, инвестиционной деятельности и приватизации, с учетом ограничений, установленных законами об охране памятников.
Следует отметить, что памятники могут быть в любой форме собственности, как в государственной, так и в муниципальной и частной. Памятники, считающиеся особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации либо включенные в Список всемирного наследия, а также историко-культурные заповедники и объекты археологического наследия, приватизации и не подлежат. Если памятник представляет собой культовое сооружение, он может быть передан только в собственность религиозной организации.
Кроме того, памятник может быть предоставлен в аренду или в безвозмездное срочное пользование.
Процедура приобретения прав на памятник совпадает с общей процедурой. Приватизация памятника возможна только при включении его в программу (план) приватизации. Например, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 25 декабря 2007 г. №1664 утверждена программа приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга на 2008 год. В программу включен и один памятник регионального значения – отдельно стоящее здание в г. Сестрорецке. Как правило – и особенно с учетом новой редакции Закона о защите конкуренции (ст. 17.1.) – все эти объекты могут быть предоставлены исключительно по результатам торгов. Существенными дополнениями этой процедуры являются требования о проведении государственной экспертизы и заключении охранного обязательства.
Государственная историко-культурная экспертиза проводится для включения памятника в реестр, обоснования его категории, установления охранных зон. Экспертизе подлежат связанные с памятниками и подлежащие освоению земельные участки и проектная документация на работы, связанные с воздействием на памятник. Экспертиза проводится обязательно до начала землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на памятник.
Следует учитывать, что на территории памятника и ансамбля запрещается проектирование и проведение любых работ, за исключением работ по их сохранению. Вместе с тем, допускается хозяйственное использование, но такое, которое не наносит памятнику или ансамблю вреда. Это означает, что сам объект может использоваться, например, в качестве торгового комплекса (если это допускается его назначением), а не только в качестве музея.
С этой точки зрения для инвестора особенно интересным может быть такое направление работ, как приспособление памятника для современного использования. Подобное приспособление подразумевает основанные на научных исследованиях и согласованных проектах работы по обеспечению возможности использовать памятник в соответствии с требованиями современности. При этом граничным условием проведения таких работ является неприкосновенность его особенностей, составляющих предмет охраны. Эти работы могут включать в себя, с одной стороны, реставрацию ценных элементов памятника, с другой стороны, допускают возможность достаточно существенной переделки памятника.
Например, интерьер памятника (если памятник включает в себя помещения) может и не быть предметом правовой охраны. Это определяется экспертизой и указывается в паспорте памятника. Если интерьер не охраняется, то памятник может быть изменен практически как угодно – постольку, поскольку это не затрагивает его внешнего вида. Это же касается и изменения целевого назначения памятника как объекта недвижимости. Так, закон Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 г. «Об охране объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения в Санкт-Петербурге» допускает размещение рекламных носителей на территории памятника. Здесь главное – обосновать в проектной документации возможность сохранения охраняемых элементов при перепрофилировании здания и иных работах.
Охранное обязательство является непременным условием приватизации и предоставления в пользование любого памятника. Условия охранного обязательства подлежат включению в соответствующий договор. Охранное обязательство описывает условия сохранения, содержания и использования памятника. Так, охранное обязательство должно предусматривать: финансирование и организацию работ по сохранению объекта, в том числе консервацию, реставрацию, ремонт и т.п.; сохранение композиционной целостности ансамблей и дворцово-парковых комплексов; технические и иные параметры допустимого использования.
Условия охранного обязательства определяются властным органом: либо Министерством культуры Российской Федерации (если памятник федерального значения), либо органами субъектов Российской Федерации (для других памятников). Ограничения и обременения, наложенные охранным обязательством, подлежат государственной регистрации Федеральной регистрационной службой. Порядок подготовки содержания охранного обязательства не предполагает его согласования с потенциальным владельцем памятника.
Непременным обременением выступает обязанность допускать граждан для посещения памятника. Право гражданина на приобщение к культурным ценностям закреплено Конституцией Российской Федерацией и законодательством. Охранное обязательство должно описывать порядок доступа граждан к объекту историко-культурного наследия. Однако, и тут принципиальное значение имеет состав охраняемых элементов памятника. Если интерьер к таковым не относится и не представляет из себя культурной ценности, обязанность обеспечить доступ граждан внутрь памятника не может быть предусмотрена охранным обязательством.
Это позволяет в известных пределах разнообразить использование памятника. Например, если интерьер является охраняемым элементом памятника, обустройство в нем пансионата или санатория не представляется возможным, поскольку необходимо будет обеспечить доступ любых желающих для ознакомления с культурной ценностью, заключенной в интерьере. Если же интерьер не представляет собой ценности, нет нужды обеспечивать доступ посетителей, зато становится удобно организовывать гостиницу, пансионат, дом отдыха.
Помимо обязанностей по сохранению полученного памятника, инвестор приобретает и права на него. Инвестор приобретает право на использование памятника как собственного имущества, на внесение в него согласованных изменений, на получение от его использования дохода, на защиту своих прав в суде.
Инвестор вправе обжаловать решения органов власти, связанные с изменением статуса объекта (придание ему статуса памятника или перевода из категории в категорию), а также в связи с наложением ограничений использования, если такие ограничения кажутся ему несоразмерными.
Сохранение памятника является социально-значимым видом деятельности. Это интерес не только частного собственника или арендатора, но и всего общества в целом. Поэтому, как правило, устанавливаются льготы в связи с затратами на сохранение памятника. Законом предусмотрено право арендатора на применение льготной ставки арендной платы. Например, в Санкт-Петербурге возможно возмещение затрат на работы по сохранению объекта культурного наследия (Приложение №2 к Закону Санкт-Петербурга от 14 июля 2004 г. №387-58 «О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург»). Также законом Санкт-Петербурга об охране объектов культурного наследия (ст. 5) предусмотрено ежегодное выделение бюджетных средств на выплату компенсаций собственникам памятников. Порядок их выплаты должен быть установлен Правительством Санкт-Петербурга, однако соответствующее постановление на данный момент отсутствует.
Принципиальная законодательная база для инвестирования в памятники истории и культуры существует. Существуют программные документы, поощряющие привлечение подобных инвестиций. В Петербургской стратегии сохранения культурного наследия, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 1 ноября 2005 г. №1681, констатируется, что «при наличии множества хозяйствующих субъектов, различных видов собственности в сфере недвижимости, исключение исторической недвижимости из делового оборота лишено здравого смысла… Государство, как гарант сохранности культурного наследия, конституционных прав каждого на доступ к культурным ценностям, обязано устранить все законодательные препятствия для развития этого особого вида недвижимости». Вместе с тем, помимо общих положений законодательства, права инвестора применительно к объектам культурного наследия дополнительно не урегулированы.
Юрист Департамента недвижимости
компании «Качкин и Партнеры»
Халимовский Юрий
октябрь, 2008
Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП
Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург
Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП
Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург