Зарубежный опыт ГЧП в космической сфере

Зарубежный опыт ГЧП в космической сфере

 

Соединенные Штаты Америки

С начала 1960-х годов США являются одним из ключевых мировых игроков в освоении космического пространства. С 2000-х государство стало активно вовлекать в космическую деятельность частный сектор, и практика государственно-частного партнерства показала

воодушевляющие результаты: за почти два десятилетия было реализовано множество успешных проектов, а частный бизнес на сегодняшний день играет существенную роль в национальном освоении космоса.

Наряду с такими всемирно известными компаниями как SpaceX[1]и Blue Origin[2], в развитии космической программы Соединенных Штатов принимают участие не менее 70 частных игроков[3]. Наиболее крупные из них – United Launch Allience[4],  Rocket Lab[5], Northrop Grumman Corporation[6], Relativity Space[7], Sierra Nevada Corporation[8], Firefly Aerospace[9], ABL Space Systems[10] и Bigelow aerospace[11].

США активно декларируют свое стремление наращивать объемы ГЧП в космической отрасли. Так, еще в 2010 году в Национальной космической программе[12] США (National Space Policy of the USA) была отмечена необходимость стимулирования использования механизмов ГЧП для развития коммерческого космического сектора. Национальная программа 2020 года[13] указывает, что коммерческий космический сектор США жизненно важен для безопасности Соединенных Штатов и является основой для достижения национальных стратегических целей, таких как растущее и устойчивое процветание, поддержание свободного рынка, а также развитие технологических инноваций и научных открытий.

Стремление США к столь серьезному вовлечению частного сектора в исследование и использование космического пространства обусловлено несколькими причинами. Старший руководитель проектов «Центра космической политики и стратегии» Аэрокосмической корпорации (The Aerospace Corporation’s Center for Space Policy and Strategy) К. Джонс выделяет следующие причины, по которым государствам целесообразно развивать государственночастное партнерство[14]:

  • Повышение эффективности. Более эффективный операционный менеджмент и использование таких преимуществ частного сектора, обусловленных необходимостью получения им прибыли, как эффективное управление графиком работы и расходами, а также сочетание опыта и новейших технологий;
  • Снижение затрат жизненного цикла. Ориентированность на снижение расходов на протяжении всего срока службы объекта и возможность добиться оптимального соотношения цены и качества;
  • Передача рисков. Операционные риски и риски реализации проекта передаются от публичного субъекта к частному, который, как правило, способен лучше управлять затратами и соблюдать ключевые сроки реализации проекта.

В дополнение к вышеперечисленным трем причинам, которые могут быть применимы практически к любой сфере реализации ГЧП-проектов, К. Джонс отмечает важность ГЧП для достижения следующих стратегических задач космической отрасли:

  • Разработка инновационных технологий. Модели СГЧП могут быть структурированы так, чтобы стимулировать создание как можно большего числа инновационных разработок, в том числе являющихся «побочными» по отношению основной деятельности. Облачные вычисления, цифровые датчики изображения, вязкоупругий пенополиуретан (материал с «эффектом памяти», широко применяющийся в создании ортопедических подушек и матрасов) – далеко не полный перечень технологий, появившихся в результате деятельности по освоению космоса;
  • Соответствие целям космической политики США. Согласно Национальной космической программе, для процветания отрасли необходимо вовлечение коммерческого сектора в освоение космоса, и в настоящее время NASA поощряет предпринимательство в этой сфере. Так как ГЧП – один из наиболее удобных механизмов привлечения частных инвестиций, для NASA крайне важно укреплять космическую промышленную базу США посредством государственно-частного партнерства.

Участие в проектах ГЧП представляет интерес и для частных американских компаний. В обмен на принятие на себя части рисков компания может рассчитывать на возврат инвестиций – как правило, чем выше риск, тем больше ожидаемая рентабельность инвестиции. Кроме того, участие в государственно-частном партнерстве позволяет завоевать ключевые позиции на рынке, приобрести крупных заказчиков и создать дополнительные источники дохода. Такие источники могут быть связаны с использованием уникальных активов, находящихся в собственности государства. Так, например, компания AccuWeather «переупаковывает» большие объемы погодных данных Национальной метеорологической службы США, дополняя их своей аналитикой и разнообразными услугами, а затем за плату предоставляет эти данные частным компаниям[15]. Также существует возможность получения дополнительного дохода от использования объектов, созданных по соглашению с NASA, с коммерческими целями – в частности, компания может использовать созданные в рамках соглашения ракеты-носители для доставки туристов в космос[16].

На сегодняшний день в космической отрасли США реализуются три основных типа соглашений о ГЧП: соглашения о совместных исследованиях и разработках (Cooperative Research & Development Agreement), соглашения по Акту об аэронавтике и космосе[17] (Space Act Agreements, SAA) и долгосрочные соглашения о развитии технологий (Longer Term Technology Development Agreements). Все они отличаются от классических СГЧП-моделей, таких как концессии (Concessions), соглашения об эксплуатации и обслуживании (Operation & Maintenance), о создании и финансировании (Build & Finance), о разработке, строительстве, финансировании и обслуживании (Design, Build, Finance & Maintain), и в таких соглашениях наибольший акцент делается на договоренностях сторон в отношении распределения рисков и ноу-хау.

Ниже приведена схема[18], изображающая зависимость вида СГЧП от степени риска, принимаемого на себя частной компанией, и уровня активности и независимости ее участия в проекте. На системе координат отражены три типа СГЧП: соглашения о совместных исследованиях и разработках, соглашения по Акту об аэронавтике и космосе и долгосрочные соглашения о развитии технологий. Каждый вид представляет индивидуальную пропорцию принимаемых частным сектором рисков и степени вовлеченности компаний в проект – так, если в соглашении о совместных исследованиях и разработках частная компания проявляет меньшую самостоятельность и несет меньше рисков, то в долгосрочных соглашениях о разработке технологий всё иначе – и степень вовлеченности, и риски компании крайне высоки.

Важный вопрос, возникающий при согласовании СГЧП любого из описанных типов, – возможность получения инвестором прав на изобретения, созданные в рамках соглашения. С одной стороны, Управление NASA по исследованию и планированию миссий с участием человека (NASA’s Human Exploration & Operations Mission Directorate) отмечает, что «при участии в государственно-частном партнерстве коммерческому партнеру может быть важно сохранить право собственности на продукцию и возможность продавать её на более широком рынке», а сохранение частной стороной прав на интеллектуальную собственность может стать ключевым условием создания ГЧП[19].

Кроме того, в ситуациях, когда СГЧП изначально предусматривает закрепление права на результаты интеллектуальной деятельности за NASA, могут применяться правила о его отказе от таких прав. И NASA регулярно отказывается от таких прав в пользу частных компаний для обеспечения возможности коммерциализации созданных в рамках СГЧП изобретений.

Таким образом, подход США к распределению интеллектуальных прав на изобретения в космической сфере является очень гибким, каждый проект в рамках этого подхода анализируется индивидуально. В то же время, несмотря на стремление максимально обеспечить соблюдение интересов инвестора, четко контролируется выполнение им всех условий соглашения и устанавливаются разумные ограничения.

Государственно-частное партнерство в космической отрасли США развито на высоком уровне, но при этом практика реализации соглашений неоднородна – существуют многочисленные примеры как успешных, так и неудачных проектов. Основные причины последних: нереалистичная оценка потенциальных затрат сторон; отсутствие анализа рисков ограниченного рынка космических услуг[20] (например, чрезмерно оптимистичный прогноз уровня спроса); споры, возникающие вследствие переноса сроков исполнения обязательств. Пример излишне оптимистичного прогноза возможности государства нести высокие расходы, а также отсутствия конкретного бизнес-плана у частной стороны – проект государственночастного партнерства Национального геопространcтвенного агентства (The National Geospatial Agency, NGA) c компаниями Digital Globe и GeoEye, предусматривавшего крупные бюджетные ассигнования (ок. 3,55 млрд. долларов для каждой компании). Соглашение с GeoEye в 2012 году было расторгнуто NGA из-за ограничений в возможности государственного финансирования проекта[21], и в 2013 году компания GeoEye была приобретена Digital Globe[22].

Нереалистичная оценка уровня спроса на произведенные в ходе соглашения космические объекты помешала некоторым представителям частного сектора достичь коммерческого успеха в проекте EELV (The Evolved Expendable Launch Vehicle). Проект реализовывался с участием Военно-воздушных сил США (U.S. Air Force), компаний Lockheed Martin и Boeing, а также присоединившейся к ним в 2016 году корпорации SpaceX. При обсуждении проекта в середине 1990-х компании исходили из того, что в течение нескольких лет количество коммерческих спутниковых группировок кратно возрастет, и производимые компаниями ракеты-носители будут пользоваться высоким спросом. В действительности эти ожидания оказались крайне завышенными для своего времени – с момента запуска проекта и до 2017 года в его рамках было осуществлено всего 14 коммерческих запусков[23].

В числе наиболее удачных примеров стоит упомянуть NASA/COTS[24] – проект по предоставлению коммерческих орбитальных транспортных услуг для деятельности МКС компаниями SpaceX, Orbital ATK и корпорацией Sierra Nevada. Частный сектор финансировал более 50 % расходов на реализацию проекта, и условия соглашения предусматривали осуществление NASA фиксированных поэтапных «pay-for-perfomance» платежей, то есть платежей, осуществляемых лишь в случае успешного завершения очередного этапа. Данный подход позволил контролировать затраты и минимизировать задержки в графике и, кроме того, стимулировал конкуренцию между компаниями-исполнителями. Последнее дало государству несколько неоспоримых преимуществ: установление конкурентоспособных цен, получение NASA широкой базы поставщиков, более активную разработку инновационных подходов, а также снижение рисков недостижения целей соглашения на случай, если один из коммерческих партнеров покинет рынок.

Также долгосрочный успешный рост показал проект NASA/Nanoracks. Компания Nanoracks предоставляла NASA услуги по использованию бортовых ресурсов на международной космической станции, и постепенно от простых проектов пришла к разработке модуля CubeSat[25], подключенного к первой в истории частной системе шлюзования на МКС. Существует множество иных примеров удачно реализованных проектов ГЧП в космической деятельности США – к сожалению, в рамках настоящего исследования невозможно подробно рассмотреть каждый.

На данный момент проекты государственно-частного партнерства в космической отрасли США наиболее активно реализуются в сферах спутниковых телекоммуникаций, дистанционного зондирования Земли и космических перевозок. В будущем разумно ожидать развития использования данных механизмов в других направлениях: в частности, это могут быть проекты, связанные с погодными исследованиями, отслеживаем текущей ситуации в космосе, организацией космического трафика[26].

 

Индия

Индия – одна из немногих стран с развитой космической программой, и космические амбиции у правительства Индии только усилились после успешной посадки индийского космического корабля «Чандраян-3» на Луну в августе 2023 года[27].

До недавнего времени единственными игроками в космической индустрии Индии были космические центры и институты Индийской организации космических исследований (Indian Space Research Organization, ISRO)[28], подведомственной государственному Департаменту космоса (Department of Space).

В 2019 году с целью расширения участия частного сектора в индийских космических программах и коммерциализации частным сектором космических технологий, разработанных ISRO, была создана компания New Space India Limited (NSIL)[29], представляющая собой коммерческое подразделение ISRO. NSIL занимается производством спутников и ракетносителей, проведением закупок космических технологий и предоставлением услуг по запуску.

В 2020 году в Индии было принято решение об открытии космического сектора для частных компаний, и количество космических стартапов с этого времени резко возросло, составив по состоянию на октябрь 2023 года более 150[30]. Одним из наиболее успешных стартап-проектов стала компания Skyroot Aerospace, которая в 2022 году запустила первую в Индии частную ракету с космодрома ISRO на острове Шрихарикота[31].

Для развития участия частного бизнеса в космических проектах был создан центр Indian National Space Promotion and Authorization Centre (IN–SPACe)[32]. Центр представляет собой автономное агентство, подведомственное Департаменту космоса, и в его задачи входит продвижение развития коммерческих космических проектов и облегчение работы частных компаний в космической отрасли. Основные функции IN-SPACe включают рассмотрение заявок частных компаний на участие в космической деятельности и одобрение их участия в космических проектах, содействие развитию космических исследований и проектов, управление космической инфраструктурой, а также обеспечение соблюдения стандартов и правил в космической сфере. IN–SPACe работает для частных компаний в режиме «одного окна», упрощая их взаимодействие с Департаментом космоса и Индийской организацией космических исследований. Предполагается, что создание центра будет способствовать тому, чтобы коммерческие компании участвовали в космической деятельности не просто как поставщики отдельного оборудования или исполнители работ, а как самостоятельные игроки, реализующие проекты полного цикла.

В апреле 2023 года была принята новая космическая политика Индии (Indian Space Policy 2023), направленная на развитие участия частного сектора в индийской космической программе и повышение конкуренции в космической сфере[33]. Новая политика предусматривает возможность полноценного участия коммерческих компаний во всех областях космической деятельности, включая создание новой комической инфраструктуры. Так, коммерческие компании могут[34]:

  • оказывать услуги связи с использованием космических технологий как внутри страны, так и на международном уровне;
  • создавать и эксплуатировать наземные объекты, включая центры управления спутниками, а также станции для отслеживания, включая прием телеметрии, и управления космическими объектами;
  • использовать индийские и неиндийские орбитальные ресурсы для оказания услуг связи;
  • создавать и эксплуатировать системы дистанционного зондирования Земли в пределах или за пределами Индии с использованием собственных или арендованных спутников;
  • разрабатывать и коммерциализировать технологии и приложения для усовершенствования и расширения спутниковой навигации, систем связи и дистанционного зондирования Земли;
  • производить и эксплуатировать ракеты-носители, шаттлы, инфраструктуру для запусков и т.д.;
  • предоставлять услуги для безопасной эксплуатации и обслуживания любых объектов в космосе;
  • заниматься извлечением космических ресурсов в коммерческих целях;
  • осуществлять любую другую коммерческую деятельность, разрешенную IN-SPACe.

Политика также четко определяет роль и ответственность различных институциональных образований в рамках индийской космической программы. В частности, конкретизируются полномочия ISRO, NSIL и IN-SPACe.

Новая политика описывает механизм, в рамках которого частный сектор сможет использовать объекты ISRO за небольшую плату. Ключевым изменением является то, что ISRO больше не будет заниматься никакой операционной или производственной деятельностью в космической сфере, а сфокусируется на разработке новых технологий и исследованиях. Это означает, что рутинные производство и запуски, которыми ISRO была так занята до недавнего времени, будут полностью осуществляться частным сектором.

Развитие космической деятельности в Индии планируется осуществлять по модели государственно-частного партнерства. «Мы ведем обсуждения с различными консультантами для создания наиболее подходящих моделей для нашего космического сектора. Только тогда мы сможем увеличить космическую экономику в этой стране с текущих $7 миллиардов до, скажем, $50 миллиардов, что будет значительной частью глобальной космической экономики», – заявил председатель ISRO и секретарь Департамента космоса Шри Соманат в сентябре 2023 года[35]. При этом частные компании планируется привлекать не только к производству, но и к научным исследованиям и разработкам в космической сфере.

Одним из направлений работы IN-SPACe является развитие геопространственных технологий, используемых для сбора, анализа, интерпретации и визуализации географических данных и информации о местоположении. Расширение применения геопространственных технологий в различных областях экономики ведет к росту спроса на данные высокого и очень высокого разрешения. По оценкам IN-SPACe, к 2025 году геопространственная индустрия Индии должна превысить 630 млрд рупий (около 700 млрд рублей), а также создать более миллиона рабочих мест, главным образом за счет геопространственных стартапов[36]. Для удовлетворения дополнительных потребностей в данных в Индии предлагается создавать спутниковые группировки для дистанционного зондирования Земли при участии частного сектора. При этом планируется использовать модель государственно-частного партнерства, в соответствии с которой частный сектор будет создавать, запускать и обеспечивать функционирование спутников дистанционного зондирования Земли, а правительство Индии – осуществлять финансирование проектов и обеспечивать устойчивый спрос на полученные со спутников данные[37].

В феврале 2024 года стало известно, что первый полет индийских астронавтов в космос запланирован на 2025 год, а к 2035 году страна планирует создать собственную космическую станцию[38].

Также появились новости о том, что с целью ускорения развития космической деятельности и повышения конкуренции Правительство Индии разрешило прямые иностранные инвестиции в производство спутниковых систем и их компонентов без официального разрешения объемом вплоть до 100% от стоимости проекта[39]. Иностранные инвесторы смогут вложить в производство спутников в Индии до 74% от стоимости проекта без согласования с правительством или государственными надзорными органами. Кроме того, были смягчены правила, касающиеся проектов систем или подсистем ракет-носителей – в них разрешили направлять до 49% иностранных инвестиций без официального разрешения властей, столько же – на создание космодромов для запуска и приема космических аппаратов[40].

 

Китай

Китай – страна, за четыре десятилетия прошедшая путь стремительного технологического развития и занявшая лидирующие позиции в современной мировой экономике. В последние годы КНР превращается в космическую сверхдержаву, и значительная роль в китайской космической программе отводится частному сектору.

Политика привлечения коммерческих компаний в космическую деятельность. Согласно данным Euroconsult Group, по состоянию на 2022 год КНР заняла второе место в мире по объему национальных расходов на космическую деятельность[41]. При этом в последнее десятилетие коммерческий сектор начал принимать активное участие в освоении космического пространства, и на данный момент стал важной частью китайского и мирового космического рынка.

Первые шаги к сотрудничеству государства и частного бизнеса в космической сфере были сделаны в 2012 году, когда были созданы первые «официальные» космические стартапы Dragon Drive и Space Transportation, осуществляющие производство легких ракет-носителей и услуги вывода грузов на орбиту[42].

В ноябре 2014 года Государственный совет КНР принял «Документ 60[43]» – декларацию, призывающую к увеличению частных инвестиций в запуски ракет-носителей и производство спутников. Важно отметить, что за «Документом 60» последовали и другие программные акты: «Правила радиосвязи» (2016 г.), «Уведомление о поддержке запуска коммерческих ракетносителей» и «Отраслевой каталог» (2019 г.). Согласно анализу Пермякова Р.В, данные документы «не просто распространили существовавшие ранее правила лицензирования на частные компании, но и открыли для частных, в том числе международных инвестиций ранее закрытые отрасли производства спутниковых продуктов и услуг»[44]. В частности, коммерческим компаниям был  предоставлен доступ к услугам космодромов[45].

Согласно данным доклада «Оценка коммерческого космического сектора Китая»[46], в период с 2014 по 2019 год в Китае было создано более 200 частных космических компаний – это около четверти всех космических стартапов в мире. На сегодняшней день есть несколько компаний, занимающих основную долю космического коммерческого сектора КНР:

  • производство ракет-носителей и пусковых услуг: Expace, iSpace, Landspace, Galactic Energy, Space Pioneer;
  • производство и управление спутниками ДЗЗ: Chang Guang Satellite Technology, SpaceWill, Spacety;
  • услуги телекоммуникаций: LaserFleet, Galaxy Space.

Столь активный рост числа компаний, занимающихся космической деятельностью, привел к тому, что в настоящее время китайский «частный космос» по объему инвестиций отстает только от американского. Так, на США приходится 47 процентов всех инвестиций в данную сферу с 2011 года до настоящего момента, а на КНР – 29 процентов[47]. Коммерческие компании, занимающиеся космической деятельностью в КНР, финансируются преимущественно за счет средств частных венчурных фондов и бизнес-ангелов[48].

Смелые надежды Китая на успешное развитие отрасли выразил глава государственной Китайской аэрокосмической научно-технической корпорации Бао Вэйминь: «В недалеком будущем появится и космическая экономическая зона. Между Землей и Луной будут ходить регулярные рейсы[49]».

Законодательное регулирование. В КНР нет закона, который бы, аналогично российскому Закону о космической деятельности, устанавливал общие нормы регулирования процессов освоения и использования космического пространства. Вся космическая деятельность регулируется принципами международного права, международными договорами и подзаконными актами правительства КНР[50]. Отсутствие полноценного национального регулирования данной сферы может объясняться тем, что китайская программа развития космической отрасли долгое время была направлена исключительно на восполнение технологического разрыва со сверхдержавами, и государство в течение долгого времени откладывало совершенствование национальной правовой базы[51].

Мероприятия по освоению космоса производятся в соответствии с национальным пятилетним планом. Так, XIV пятилетка на период с 2021 по 2025 год предусматривает следующее стратегическое направление: «глубокий космос, глубокие земли, глубокие морские и полярные исследования». В соответствии с данным направлением Китай занимается исследованием происхождения и эволюции Вселенной, исследованием Марса, а также глубоководными и полярными исследованиями.

Планы на будущее. Согласно «Белой книге китайской космонавтики»[52], опубликованной в 2022 году Государственным советом КНР, Китай планирует ускорить разработку национального космического законодательства и создать полноценную правовую систему, регулирующую отношения, возникающие в данной отрасли. Разработка такой системы должна включать подготовку нормативных актов по спутниковой навигации и управлению частотными и орбитальными ресурсами спутников, пересмотр правил регистрации космических объектов, а также установление правил, регулирующих обмен космическими данными и их использование.

Кроме того, Белая книга поощряет участие частных компаний в космической деятельности, включая научные исследования и производство, создание космической инфраструктуры, предоставление космических информационных продуктов и услуг, а также использование спутников для увеличения уровня коммерциализации космической промышленности. Более того, она открывает возможности для государственно-частного партнёрства в космических программах.

Однако отдельного регулирования для государственно-частного партнерства в космической сфере в Китае не предусмотрено. За исключением нескольких опубликованных политик, которые указывают на поддержку правительством Китая государственно-частного партнерства в сфере космоса, в Китае до сих пор не были разработаны комплексные законы или правила, обеспечивающие эффективное участие негосударственных космических компаний в ГЧП проектах.

Пробелы в регулировании восполняются существующими документами, ориентированными на регламентацию в том числе военных проектов, имеющих свою серьезную специфику[53]. Как следствие, сфера космических исследований в Китае остается под военным доминированием, в связи с чем частные компании сталкиваются со сложными процедурами и строгим контролем за их деятельностью. Кроме того, государственные предприятия, в соответствии с общемировой практикой обычно являющиеся публичной стороной соглашений о ГЧП, в Китае имеют право выступать как «частные» стороны проектов, и для их деятельности в таком качестве создаются благоприятные условия[54]. В связи с этим существует необходимость установления четких и понятных правил участия частных компаний в ГЧП проектах в космической сфере.

Кроме того, отмечается целесообразность принятия мер по совершенствованию действующих в Китае процедур закупки космических продуктов и услуг. Также следует совершенствовать критерии оценки проектов, в частности, касающиеся соотношения цены и качества (value for money), чтобы обеспечить возможность для взаимовыгодного сотрудничества публичной и частной сторон в ГЧП-проектах в космической сфере[55].

Наверх