Изменения законодательства, необходимые для возможности реализации ГЧП-проектов в космической сфере

 

Расширение перечня возможных объектов соглашения

Закон о ГЧП и Закон о концессиях на данный момент устанавливают закрытый перечень возможных объектов соглашения и не содержат упоминания о космической технике и космической инфраструктуре как об объекте соглашения, что блокирует возможность заключения КС и СГЧП в космической отрасли (кроме проектов в отношении объектов информационных технологий, возможность реализации которых будет описана в разделе 8).

В связи с этим в Государственную Думу был внесен законопроект № 578594-8, которым предлагается дополнить перечни возможных объектов соглашения в Законе о концессиях^[1] и Законе о ГЧП^[2] следующим пунктом: «объекты космической инфраструктуры, являющиеся недвижимым имуществом, а также указанные объекты космической инфраструктуры и технологически связанные с ними космические объекты».

При этом, если действующее федеральное законодательство содержит понятие «космической инфраструктуры, то термин «космические объекты» в нем не определен. Законопроект № 578594-8 вводит дефиницию данного понятия: это «технические устройства, предназначенные для функционирования в космическом пространстве, включая космические аппараты».

Таким образом, из системного толкования определений (как содержащихся в законодательстве, так и предлагающихся к принятию) следует, что, согласно законопроекту № 578594-8 перечень возможных объектов соглашения будет включать в себя объекты недвижимого имущества, предназначенные для обеспечения космической деятельности^[3] (космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, центры и пункты управления полетами космических объектов, другие наземные сооружения, используемые при осуществлении космической деятельности), а также связанные с ними технические устройства, предназначенные для функционирования в космическом пространстве, включая космические аппараты.

 

Лицо, выступающее концедентом / публичным партнером

В условиях действующего законодательства концедентом в КС и публичным партнером в СГЧП может выступать РФ, субъект РФ или муниципальное образование, в зависимости от уровня реализации проекта^[4]. Принимая во внимание, что космическая деятельность находится в ведении Российской Федерации^[5], субъекты РФ и муниципальные образования не могут не могут являться публичной стороной по соглашениям в космической сфере.

Публичной стороной по КС и СГЧП, заключаемым на федеральным уровне, выступает Российская Федерация в лице Правительства РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. При этом уполномоченные в комической сфере федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации в настоящее время отсутствуют.

В этой связи стоит отметить, что Закон о концессиях^[6] предусматривает, что по проектам в отдельных отраслях полномочия концедента также вправе осуществлять государственная компания «Российские автомобильные дороги» и государственная корпорация «Росатом». Законопроект № 578594-8^[7] предлагает расширить данный список, включив в него ГК «Роскосмос» как организацию, наделенную правом осуществлять полномочия концедента по проектам в космической сфере.

Данные правки представляются обоснованными, поскольку ГК «Роскосмос» является уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенным полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью, а также нормативно-правовое регулирование в данной области^[8]. Наделение ГК «Роскосмос» полномочиями концедента по проектам в космической сфере позволило бы концессионерам напрямую взаимодействовать с госкорпорацией, что способствовало бы снижению временных и финансовых затрат как частной, так и публичной стороны соглашения.

Законопроект № 578594-8 предлагает внести аналогичные правки и в Закон о ГЧП, дополнив п. 4 ст. 3 Закона о ГЧП предложением следующего содержания: «Полномочия публичного партнера также вправе осуществлять государственная корпорация, созданная Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

 

Возможность передачи частной стороне космической инфраструктуры

Законопроект № 578594-8 предлагает законодательно закрепить возможность передачи концессионеру / частному партнеру объектов космической инфраструктуры гражданского назначения, являющихся федеральной собственностью.

Так, в Законе о космической деятельности (п. 1 ст. 15) предлагается предусмотреть, что космическая техника и (или) компоненты космической техники, являющиеся государственной собственностью (за исключением космической техники, компонентов космической техники двойного и военного назначения), могут быть переданы концессионеру или частному партнеру, в случае, если такая передача предусмотрена соответственно условиями КС или СГЧП и решением о заключении соответствующего соглашения, принятым Правительством РФ.

Кроме того, статью 5 Федерального закона от 14 февраля 2009 года № 22-ФЗ «О навигационной деятельности» предполагается дополнить частью 3, предусматривающей аналогичную норму, касающуюся спутниковых навигационных систем: «Космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры, относящиеся к спутниковым навигационным системам и созданные с использованием средств федерального бюджета в рамках концессионного соглашения, могут передаваться во владение и пользование концессионера в целях осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, на срок, установленный этим соглашением, в случае если такая передача предусмотрена условиями концессионного соглашения и решением о заключении концессионного соглашения, принимаемым Правительством Российской Федерации. На космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры, относящиеся к спутниковым навигационным системам и созданные с использованием средств федерального бюджета в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве, может возникать право собственности частного партнера, в случае если его возникновение предусмотрено условиями соглашения о государственно-частном партнерстве и решением о реализации проекта государственно-частного партнерства, принятым Правительством Российской Федерации».

Важно отметить, что действующее законодательство не устанавливают запрета на передачу коммерческим организациям объектов космической инфраструктуры гражданского назначения, являющихся федеральной собственностью. В то же время Закон о космической деятельности предусматривает, что:

• использование (эксплуатация) космической техники осуществляется ее собственником либо лицом, которому собственником или уполномоченным собственником лицом предоставлены в установленном законом порядке права на использование (эксплуатацию) космической техники^[9],
• объекты космической инфраструктуры, являющиеся федеральной собственностью, находятся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных организаций, осуществляющих их эксплуатацию. Передача объектов космической инфраструктуры, являющихся федеральной собственностью, другим организациям, в том числе в целях эксплуатации данных объектов, осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ^[10].

Таким образом, передача космической техники и объектов космической инфраструктуры частной стороне должна осуществляться в порядке, установленном законодательством. В отсутствие в законодательстве норм, напрямую предусматривающих такую возможность и такой порядок, могут возникать сомнения в правомерности предоставления частной стороне космической техники и космической инфраструктуры. В связи с этим представляется целесообразным внести в законодательство явное указание на допустимость такой передачи.

 

Иные целесообразные законодательные изменения

Помимо описанных выше изменений, предлагаемых законопроектом №578594-8, с целью обеспечения возможности реализации ГЧП проектов в космической сфере представляется целесообразным внесение в законодательство следующих изменений.

Возможность заключения соглашений в отношении только движимого имущества. Как уже отмечалось выше, Закон о ГЧП и Закон о концессиях предусматривают, что объектом соглашения может быть только недвижимое имущество или недвижимое и технологически связанное с ним движимое имущество (исключения сделаны только для проектов в отношении объектов информационных технологий).

Поправки, вносимые законопроектом №578594-8, дополняют перечень возможных объектов соглашения в Законе о концессиях^[11] и Законе о ГЧП^[12] объектами космической инфраструктуры, являющимися недвижимым имуществом, а также указанными объектами космической инфраструктуры и технически связанными с ними космическими объектами. Иными словами, изменения предполагают, что объектом соглашения сможет стать только недвижимое имущество или недвижимое и технологически связанное с ним движимое имущество.

С целью обеспечения возможности реализации проектов по созданию космических объектов без сопутствующей инфраструктуры представляется целесообразным закрепить в Законе о концессиях и Законе о ГЧП возможность заключения соглашений в космической сфере в отношении только движимого имущества (по аналогии с проектами в отношении объектов информационных технологий).

Включение данных ДЗЗ, получаемых в рамках соглашения, в Федеральный фонд данных.  Как отмечалось в разделе 6 выше, Федеральный фонд данных находится в ведении ГК «Роскосмос» и формируется за счет данных ДЗЗ, получаемых как с государственных, так и с частных спутников.

Так, в Федеральный фонд данных включаются данные, получаемые с государственных космических аппаратов^[13]. При этом законодательство не устанавливает каких-либо исключений для данных, получаемых с космических аппаратов, созданных в рамках концессионных соглашений, в связи с чем такие данные могут рассматриваться как подлежащие включению в фонд на безвозмездной основе.

Что касается данных, получаемых с частных космических аппаратов, создаваемых в рамках СГЧП, следует отметить, что в Федеральный фонд данных включаются следующие данные^[14]:

• данные, получаемые с негосударственных космических аппаратов и закупаемые уполномоченным органом по космической деятельности за счет средств федерального бюджета;
• копии данных, получаемых с негосударственных космических аппаратов, закупаемых федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им бюджетными и казенными учреждениями за счет средств федерального бюджета и передаваемых в федеральный фонд данных;
• копии данных, получаемых с негосударственных космических аппаратов и передаваемых в федеральный фонд данных их правообладателями безвозмездно.

В то же время с точки зрения Закона о концессиях и Закона о ГЧП вопрос об основаниях передачи данных ДЗЗ третьим лицам, в том числе в Федеральный фонд данных, не является однозначным. Так, базы данных ДЗЗ могут рассматриваться как объекты информационных технологий и представлять собой объект соглашения. Также частная сторона может получать данные ДЗЗ при использовании космических аппаратов, являющихся объектом соглашения, и в этом случае предоставление таких данных может рассматриваться как оказание услуг с использованием объекта соглашения.

Кроме того, сами спутниковые снимки и продукты, созданные на их основе, потенциально могут квалифицироваться как полученная частной стороной с использованием объекта соглашения продукция, в связи с чем они должны принадлежать частной стороне (иное может быть предусмотрено условиями КС^[15]). Передача продукции публичной стороне может производиться частной стороной, например, путем выплаты платы в форме доли продукции, полученной частной стороной в результате осуществления деятельности по соглашению^[16]. Также возможно определение режима прав на результаты интеллектуальной деятельности, к которым относятся данные ДЗЗ, условиями заключаемых соглашений между частной и публичной стороной. Передача продукции и прав на нее частной стороной третьим лицам (включая ГК «Роскосмос», если госкорпорация не будет осуществлять полномочия публичной стороны), по общему правилу, осуществляется на возмездной основе. При этом стоит отметить, что:

• Закон о космической деятельности не предусматривает возможности внесения платы за данные, полученные с государственных космических аппаратов;
• ГК «Роскосмос» приобретает данные, получаемые с частных спутников ДЗЗ, закупая их за счет средств федерального бюджета в порядке, утвержденном Положением о закупке товаров, работ, услуг государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос». Данное положение не содержит указания на необходимость закупки данных ДЗЗ у частного партнера по СГЧП как у единственного поставщика, в связи с чем существует риск, что публичный партнер не сможет обеспечить закупку данных у частного партнера в предусмотренном соглашением объеме.

В этой связи представляется целесообразным урегулировать на законодательном уровне вопрос об основаниях передачи данных ДЗЗ, полученных при реализации КС и СГЧП, в Федеральный фонд данных, в том числе с учетом необходимости обеспечения гарантированного спроса на данные, получаемые частной стороной.

При подготовке описанных выше изменений законодательства и описании порядка взаимодействия сторон при передаче данных ДЗЗ в Федеральный фонд данных необходимо учитывать статус законопроекта № 578594-8, которым предлагается наделить ГК «Роскосмос» правом осуществлять полномочия публичной стороны по КС и СГЧП.

Регулирование в отношении разрешений на использование радиочастотного спектра. Как отмечалось в разделе 5 выше, использование радиочастотного спектра осуществляется на основании разрешения. Действующее законодательство не предусматривает гарантий предоставления такого разрешения для лиц, заключивших КС или СГЧП на создание объектов, требующих использования радиочастотного спектра. В связи с этим может возникнуть ситуация, когда частная сторона такого соглашения не сможет исполнять свои обязательства по эксплуатации объекта соглашения ввиду неполучения разрешения на использование радиочастотного спектра. Для исключения такого риска целесообразно внести изменения в законодательство, касающееся выдачи таких разрешений, чтобы обеспечить обязательную выдачу разрешений лицам, заключившим КС или СГЧП, если такие разрешения необходимы им для осуществления деятельности по соглашению.

Регулирование в отношении космического мусора. Российское законодательство не регулирует вопрос предупреждения загрязнения космического пространства и утилизации космического мусора. При этом, как было указано в разделе 5 выше, на международном уровне в 2007 году был принят акт, носящий рекомендательный характер – Руководящие принципы Комитета ООН по космосу по предупреждению образования космического мусора. Данный документ, направленный на сведение к минимуму образования космического мусора, устанавливает ключевые правила проведения мероприятий по снижению отрицательного воздействия на орбитальную среду.

В целях содействия усилиям, направленным на решение данной проблемы, некоторые космические державы на национальном уровне вводят стандарты и руководства по предупреждению образования космического мусора. Так, например, принятый во Франции Закон о космических операциях^[17] обязывает французских поставщиков пусковых установок направлять верхние ступени своих ракет по определенным траекториям так, чтобы они или падали над водой, или к распадались сразу после запуска.

Принятие в России акта, детально регулирующего вопросы снижения техногенного засорения околоземного космического пространства, может способствовать улучшению экологической ситуации в космосе, что, в свою очередь, в долгосрочной перспективе позитивно отразится на уровне безопасности функционирования спутников, запусков ракет-носителей и осуществления иной космической деятельности.