ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Оглавление

1.5. Инженерные изыскания и проектирование объекта

 

1.5.1. Инженерные изыскания: понятие, необходимость выполнения

Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства являются первым этапом строительной деятельности в широком её понимании.

В соответствии с п. 15 ст. 1 ГрК РФ инженерные изыскания – это изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.

Исходя из п. 1 ст. 47 ГрК РФ, инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Необходимо отметить, что инженерные изыскания также проводятся для целей разработки проектов планировки территорий, однако этот вид изысканий имеет самостоятельное регулирование[244].

В каких случаях проведение инженерных изысканий является обязательным? Как следует из п. 1 ст. 47 ГрК РФ, не допускаются подготовка проектной документации, а также строительство, реконструкция объектов капитального строительства в соответствии с такой проектной документацией без выполнения соответствующих инженерных изысканий. Соответственно, проводить инженерные изыскания необходимо во всех случаях, когда требуется архитектурно-строительное проектирование.

Исходя из п. 4 ст. 47 ГрК РФ, инженерные изыскания выполняются в целях получения:

1)   материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории;
2)   материалов, необходимых для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объёмно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3)   материалов, необходимых для проведения расчётов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, её согласовании или утверждении.

Представляется необходимым рассмотреть, как соотносятся инженерные изыскания с дальнейшими этапами создания объектов капитального строительства.

В соответствии с п. 5.2 ст. 48 ГрК РФ договором о подготовке проектной документации может быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий проектировщиком. Если проектировщик не будет осуществлять инженерные изыскания в рамках договора с застройщиком, то последний обязан предоставить проектировщику результаты таких изысканий (пп. 2 п. 6 ст. 48 ГрК РФ).

Согласно п. 11 ст. 48 ГрК РФ подготовка проектной документации осуществляется в том числе на основании результатов инженерных изысканий. Результаты инженерных изысканий включаются в пояснительную записку, которая входит в состав проектной документации (пп. 1 п. 12 ст. 48 ГрК РФ).

Исходя из п. 3.2 ст. 49 ГрК РФ, результаты инженерных изысканий могут быть направлены на экспертизу одновременно с проектной документацией или до направления проектной документации на экспертизу.

Отсутствие результатов инженерных изысканий, как и несоответствие результатов инженерных изысканий составу и форме, установленным Правительством РФ[245], а также выполнение изысканий ненадлежащим лицом является основанием для отказа в принятии проектной документации на экспертизу (пп.пп. 3–5 п. 8 ст. 49 ГрК РФ).

Как следует из п. 1 ст. 53 ГрК РФ, в процессе строительства лицо, выполняющее строительные работы, проводит контроль выполняемых работ на предмет соответствия результатам инженерных изысканий.

Исходя из ст. 55 ГрК РФ, при вводе объекта в эксплуатацию дополнительная проверка на соответствие построенного объекта результатам инженерных изысканий уже не проводится. Объект проверяется только на соответствие разрешению на строительство, проектной документации, а также на соответствие требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, разрешённому использованию земельного участка.

Таким образом, инженерные изыскания являются первым шагом на пути строительства объекта капитального строительства, а вся последующая документация так или иначе основывается на результатах этих изысканий.

Теперь разберёмся, какие же требования предъявляет законодатель к инженерным изысканиям.

Исходя из п. 6 ст. 47 ГрК РФ, виды инженерных изысканий устанавливаются Правительством Российской Федерации. Постановлением от 19.01.2006 № 20 были установлены следующие виды изысканий (см. табл. 18).

При этом, исходя из примечания к данному перечню, Минстрой России при необходимости может вносить в него изменения.

Таблица 18. Виды инженерных изысканий

Как установлено п. 5 ст. 47 ГрК РФ, необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объём и метод их выполнения устанавливаются с учётом требований технических регламентов программой инженерных изысканий, разработанной на основе задания застройщика или технического заказчика, в зависимости от вида и назначения объектов капитального строительства, их конструктивных особенностей, технической сложности и потенциальной опасности, стадии архитектурно-строительного проектирования, а также от сложности топографических, инженерно-геологических, экологических, гидрологических, метеорологических и климатических условий территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, степени изученности указанных условий.

Под техническими регламентами, указанными в п. 5 ст. 47 ГрК РФ, в первую очередь следует понимать закон РФ от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – закон № 384-ФЗ).

Исходя из п. 1 ст. 6 данного закона, Правительство РФ утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил)[246], в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований данного закона. В соответствии с п. 34 данного перечня обязательны к применению отдельные разделы СП 47.13330.2012 «СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения». Данные разделы определяют:

  • требования к содержанию задания на выполнение инженерных изысканий (п. 4.12 СП);
  • невозможность установления заказчиком состава, объёма работ, методики и технологии их выполнения (их определяет и обосновывает исполнитель инженерных изысканий в программе выполнения инженерных изысканий) (п. 4.14 СП);
  • требования к содержанию программы инженерных изысканий (п. 4.15 СП);
  • требования к выполнению отдельных видов инженерных изысканий (отдельные пункты разделов 5, 6, 7, 8 СП).

Особое внимание необходимо обратить на п. 4.13 СП, согласно которому изменение вида или размеров проектируемого объекта, объёмов и сроков выполнения инженерных изысканий должны оформляться в виде нового задания или дополнения к заданию.

Следует знать, что в 2016 году была утверждена актуализированная редакция СП 47.13330.2016, однако по-прежнему в обязательном порядке применяется неактуализированная версия СП.

Как отметил[247] Минстрой России, поскольку разделы СП 47.13330.2012 включены в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утверждённый Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521, а СП 47.13330.2016[248] включён в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утверждённый приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30.03.2015 № 365 (с изменениями, внесёнными Приказом Росстандарта от 10.05.2017 № 932)[249], то в работе следует руководствоваться на обязательной основе положениями СП 47.13330.2012 и на добровольной основе положениями СП 47.13330.2016.

Также законодатель установил отдельные требования для лиц, которые могут осуществлять инженерные изыскания.

До 1 июля 2017 года в соответствии с п. 2 ст. 47 ГрК РФ виды работ по инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (перечень видов таких работ утверждён Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624), должны были выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

Однако с 1 июля 2017 года требования к лицам, которые могут производить инженерные изыскания, изменились – отменена выдача допусков. Работы по договорам с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, получившим разрешение на использование земельного участка для проведения инженерных изысканий, должны выполняться только членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий. Если же договор на выполнение инженерных изысканий заключён с иными лицами, то членство в СРО для выполнения работ по договору не требуется. Кроме того, в п. 2.1 ст. 47 ГрК РФ предусмотрен ряд исключений для унитарных предприятий и учреждений, а также лиц с государственным или муниципальным участием.

 

1.5.2. Градостроительный план и его роль в проектировании

Согласно п. 1 ст. 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) выдаётся в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Пп. 1 п. 6 ст. 48 ГрК РФ прямо предусматривает, что застройщик (технический заказчик, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, региональный оператор) обязан передать ГПЗУ лицу, осуществляющему проектирование по договору.

Помимо этого, значение ГПЗУ состоит ещё и в том, что он необходим застройщику для прохождения экспертизы проектной документации ОКС (п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (пп. 2 п. 7 ст. 51 ГрК РФ) и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пп. 2 п. 3 ст. 55 ГрК РФ), поэтому вопросы, связанные с его оформлением, имеют ключевое значение.

Регулирование ГПЗУ, а также роль ГПЗУ были существенно изменены Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ[250] (далее – закон № 373-ФЗ) и дополнены Федеральным законом от 03.08.2018 № 340-ФЗ[251]. Ключевые изменения отражены в таблице 19.

Таблица 19. Статус градостроительного плана земельного участка

При этом нужно отметить, что, несмотря на то что по ранее действовавшему регулированию проектная документация должна была проверяться исключительно на соответствие ГПЗУ, судебная практика шла по другому пути. В решении по конкретному делу Президиум ВАС РФ указал, что изменения градрегламента имеют обязательное значение для правообладателя земельного участка[252]. Таким образом, законодатель, установив необходимость проверять соответствие проектной документации градрегламенту, фактически закрепил в законодательстве правило, выработанное практикой.

В сущности, основным значением ГПЗУ по новому регулированию является фиксация даты, на которую должны быть актуальны требования из градрегламента (дата выдачи ГПЗУ).

В связи с введением срока действия информации из ГПЗУ п. п. 1-3 ст. 9 закона № 373-ФЗ установлены переходные положения для ГПЗУ, полученных до 1 июля 2017 года[253]. Информация, указанная в таких ГПЗУ, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и не может быть менее чем 3 года и более чем 8 лет. При этом большинство регионов утвердили минимальный срок действия «старых» градостроительных планов – 3 года.

Следует отметить, что в связи с ограничениями, связанными с борьбой с коронавирусной инфекцией, Правительство РФ[254] продлило автоматически на 12 месяцев срок действия всех истекающих в период с 15 марта по 31 декабря 2020 года градостроительных планов и разрешений на строительство, что применительно к «старым» ГПЗУ означает, что их срок действия истекает только 01.07.2021.

Отметим, что п. 13 ст. 51 ГрК РФ определяет, что основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство может быть «несоответствие документации градостроительному регламенту, действовавшему на ДАТУ ВЫДАЧИ градостроительного плана земельного участка». Полагаем, что законодатель этой нормой и установлением срока действия ГПЗУ пытался «остановить гонку» застройщика за постоянно меняющимся градостроительным регламентом и дать ему возможность реализовать проект в условиях, которые отражены на дату выдачи ГПЗУ.

Более того, появление в п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ нормы о значении давности срока выдачи ГПЗУ для применения соответствующих требований при проведении экспертизы проектной документации обусловливает для застройщика «вступление в очередную гонку», но уже за изменениями специальных требований, входящих в предмет экспертизы. С одной стороны, для получения разрешения на строительство, подтверждающего соблюдение градрегламента, действует 3-летний срок выдачи ГПЗУ. С другой стороны, уже спустя 1,5 года с даты выдачи ГПЗУ для прохождения экспертизы, предшествующей получению разрешения на строительство, становятся неприменимыми действовавшие на дату выдачи ГПЗУ специальные требования, с учётом которых разрабатывалась проектная документация. Таким образом, для застройщика при планировании сроков получения разрешительной документации необходимо учитывать риски выявления несоблюдения специальных требований, действующих на дату подачи документов на экспертизу, связанных со сроком выдачи ГПЗУ более 1,5 года.

Так как ГрК РФ предусматривает, что допускается с применением «старых» специальных требований последующая доработка и исправление замечаний экспертизы проектной документации после истечения 1,5 года с момента выдачи ГПЗУ, то можно рекомендовать застройщикам во всех случаях выходить в экспертизу до истечения 1,5 года с момента выдачи ГПЗУ.

 

Содержание градостроительного плана земельного участка

П. 3 ст. 57.3 ГрК РФ предусматривает, что в градостроительном плане земельного участка содержится информация:

1)   о реквизитах ППТиПМ в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой утверждены ППТиПМ;
2)   о границах земельного участка и о кадастровом номере земельного участка (при его наличии) или, в случае выдачи ГПЗУ до образования земельного участка, о границах образуемого земельного участка, указанных в утверждённой схеме расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории;
3)   о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утверждённым ППТ (при его наличии);
4)   о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства;
5)   об основных, условно-разрешённых и вспомогательных видах разрешённого использования земельного участка;
6)   о предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, за исключением случаев выдачи ГПЗУ в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается;
7)   о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается;
8)   о предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных положением об особо охраняемых природных территориях, в случае выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, расположенного в границах особо охраняемой природной территории;
9)   о расчётных показателях минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и расчётных показателях максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории;
10)   об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий;
11)   о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон;
12)   о границах публичных сервитутов;
13)   о номере и (или) наименовании элемента планировочной структуры, в границах которого расположен земельный участок;
14)   о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, а также сетях инженерно-технического обеспечения;
15)   о наличии или отсутствии в границах земельного участка ОКН, границах территорий ОКН (при наличии таких объектов в границах земельного участка);
16)  о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, определённых с учётом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа;
17)  о реквизитах нормативных правовых актов субъекта РФ, муниципальных правовых актов, устанавливающих требования к благоустройству территории;
18)  о красных линиях.

При этом информация о границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для публичных нужд в отличие от предыдущего регулирования в ГПЗУ отдельно не включается.

Кроме того, с 03.08.2018 субъекты Российской Федерации наделены правом установить региональным законом положение о том, что обязательным приложением к ГПЗУ в случае его выдачи в электронной форме являются материалы и результаты ранее проведённых инженерных изысканий, содержащиеся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, при условии, что указанные материалы и результаты не содержат сведений, отнесённых федеральными законами к категории ограниченного доступа (п. 3.1 ст. 57.3 ГрК РФ). Форма ГПЗУ утверждена приказом Минстроя России от 25.04.2017 № 741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка её заполнения» (далее – Приказ).

 

Условия выдачи ГПЗУ заявителю

В ранее действовавшей редакции ГрК РФ порядок выдачи ГПЗУ был установлен п. 17 ст. 46 ГрК РФ. В частности, было установлено, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему ГПЗУ, орган местного самоуправления в течение 20 дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку ГПЗУ и утверждает его.

В судебной и правоприменительной практике не было выработано единой позиции относительно условий, при которых может быть выдан ГПЗУ.

Верховный Суд РФ[255] сделал следующие выводы, анализируя рассматриваемую проблему и действующие на тот момент положения закона:

  • подготовка и выдача ГПЗУ осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа;
  • положения закона не предусматривают обязанность заявителя обосновать цель истребования градостроительного плана, предоставить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Приведённые выводы были поддержаны Минстроем России[256]. Реализация этой позиции делала получение ГПЗУ крайне простой процедурой, доступной любому заинтересованному лицу, даже не имеющему прав на земельный участок, в отношении которого испрашивается план.

До принятия решения Верховного Суда РФ суды, анализируя те же положения закона, зачастую признавали законными дополнительные условия предоставления ГПЗУ. В частности, обоснованными признавались следующие требования государственных органов:

  • обязательность подтверждения прав на землю, предусматривающих возможность застройки земельного участка[257];
  • обязанность предоставления вместе с заявлением технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения[258].

Новое регулирование условий предоставления ГПЗУ в части круга лиц, имеющих право обратиться за выдачей ГПЗУ, пошло вразрез с позицией Верховного Суда РФ. Так, исходя из буквального смысла п. 5 ст. 57.3 ГрК РФ, с заявлением о выдаче ГПЗУ может обратиться не любое заинтересованное лицо, а только правообладатель земельного участка.

Однако, если земельный участок для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения образуется из земель и (или) земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, выдача ГПЗУ допускается до образования такого земельного участка на основании утверждённых ПМ или схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (п. 1.1 ст. 57.3 ГрК РФ). В таком случае с заявлением о выдаче ГПЗУ может обратиться любое лицо.

Аналогичную позицию занял и Минстрой России, указав, что обращение с заявлением о выдаче ГПЗУ лица, не являющегося его правообладателем, согласно действующему законодательству, является основанием для отказа в выдаче ГПЗУ[259].

Представляется, что такое ограничение по кругу лиц не в полной мере соответствует идее законодателя о том, что ГПЗУ представляет собой информационную выписку.

Относительно необходимости заявителю обосновать цель истребования ГПЗУ законодатель, напротив, занял позицию, аналогичную позиции Верховного Суда РФ. П.п. 7–8  ст. 57.3 ГрК РФ установлена обязанность органа местного самоуправления при подготовке ГПЗУ самостоятельно направить в организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, запрос о предоставлении технических условий. При отсутствии информации о цели использования земельного участка уполномоченная организация определяет максимальную нагрузку на основании сведений из ПЗЗ.

Новым регулированием был также разрешён остававшийся долгое время спорным вопрос о возможности выдачи ГПЗУ при отсутствии утверждённого ППТиПМ. Согласно п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии документации по планировке территории[260], выдача ГПЗУ допускается только после утверждения такой документации. В иных случаях отсутствие ППТиПМ не будет являться препятствием для получения ГПЗУ, в том числе в случаях, когда обязательность утверждения такой документации установлена не ГрК РФ, а иными федеральными законами[261].

Требования о предоставлении разного рода дополнительных документов по-прежнему нет в ГрК РФ, однако они содержатся во многих административных регламентах, регулирующих процедуру выдачи градостроительных планов в отдельных муниципальных образованиях. По нашему мнению, и застройщикам, и уполномоченным органам следует ориентироваться на позицию высшей судебной инстанции и Минстроя России. Кроме того, Верховный Суд РФ в продолжение ранее высказанной позиции признаёт положения административных регламентов, устанавливающие дополнительные требования к заявителям, в соответствующей части недействующими[262].

Согласно п. 6 ст. 57.3 ГрК РФ ГПЗУ должен быть выдан заявителю в течение 14 рабочих дней[263] со дня поступления соответствующего заявления без взимания какой-либо платы (ранее срок выдачи ГПЗУ был установлен п. 17 ст. 46 ГрК РФ и составлял 30 календарных дней). При этом в отличие от предыдущего регулирования продление срока выдачи ГПЗУ согласно действующему законодательству невозможно, указанные в п. 6 ч. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ случаи продления срока выдачи ГПЗУ применению не подлежат[264].

Отметим также, что согласно п. 6 ст. 57.3 ГрК РФ, вступившему в силу 1 июля 2017 года, ГПЗУ не утверждается, а регистрируется органом местного самоуправления, что соответствует его статусу выписки.

Дополнительно следует отметить, что ГПЗУ может быть выдан только в отношении одного земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учёт, хотя на практике имели место случаи выдачи ГПЗУ в отношении одновременно нескольких земельных участков. Это не соответствует терминологии ГрК РФ и является грубым нарушением закона.

С 02.08.2019 подготовка и регистрация ГПЗУ возможна в отношении земельного участка, не прошедшего государственный кадастровый учёт (п. 1.1 ст. 57.3 ГрК РФ).

 

Основания для отказа в выдаче ГПЗУ

В случаях, когда орган власти неправомерно не выдаёт ГПЗУ, отказывает в выдаче ГПЗУ или оформляет его не в соответствии с требованиями Приказа, заявитель может обратиться с требованиями о признании незаконным действия (бездействия) уполномоченного органа при выдаче ГПЗУ в такой редакции. Важно учитывать сокращённый трёхмесячный срок на обжалование неправомерных действий органа власти.

При этом важным представляется вопрос об обоснованности отказа органа власти в выдаче ГПЗУ. В ГрК РФ чёткий перечень оснований для отказа в выдаче ГПЗУ не установлен.

Исходя из анализа норм действующего законодательства, можно выделить следующие случаи отказа в выдаче ГПЗУ, когда такой отказ может быть признан обоснованным:

1)   когда с заявлением о выдаче ГПЗУ обращается лицо, не являющееся правообладателем земельного участка (п. 5 ст. 57.3 ГрК РФ);
2)   когда отсутствует утверждённая документация по планировке территории, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии такой документации (п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ).

Согласно разъяснениям Минстроя России отказ в выдаче ГПЗУ в связи с отсутствием основных сведений о земельном участке в ЕГРН, а также в связи с отсутствием документации по планировке территории, если её подготовка является обязательной в соответствии с иными федеральными законами, нежели ГрК РФ, будет противоречить законодательству РФ о градостроительной деятельности[265].

Следует отметить, что в приводимом Письме[266] Минстрой России указывал на разработанный данным ведомством проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предусматриваются следующие основания для отказа в выдаче ГПЗУ:

  • отсутствие утверждённой документации по планировке территории в случае, если в соответствии с федеральными законами размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии такой документации;
  • обращение с заявлением о выдаче ГПЗУ лица, не являющегося его правообладателем;
  • отсутствие основных сведений о земельном участке в Едином государственном реестре недвижимости.

Однако эта законодательная инициатива не нашла своей поддержки, в связи с чем внесение предлагаемых изменений в ГрК РФ не состоялось.

 

Последствия изменения градостроительного регламента на этапе подготовки проектной документации

При реализации девелоперского проекта особое значение приобретает вопрос об определении момента, когда застройщик может не учитывать изменения в градостроительной документации, устанавливающей правовой режим земельного участка.

Согласно п. 1 ст. 51 ГрК РФ с 1 января 2017 года проектная документация в целях получения разрешения на строительство проверяется:

  • для объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов):
    a) на соответствие требованиям, установленным градрегламентом (за отдельными исключениями[267]) и ППТиПМ (если разработка ППТиПМ обязательна) на дату выдачи ГПЗУ;
    b) на допустимость размещения объекта на земельном участке в соответствии с раз­решённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ – на дату обращения за разрешением на строительство;
  • для линейных объектов: на соответствие требованиям, установленным ППТиПМ.

В силу п. 13 ст. 51 ГрК РФ уполномоченный орган публичной власти отказывает в выдаче разрешения на строительство, в частности, если представленные документы не соответствуют требованиям, установленным на дату выдачи ГПЗУ градрегламентом и ППТиПМ.

Буквально применяя это правило, можно сделать следующий вывод: после получения ГПЗУ застройщика не должны затрагивать какие-либо изменения градрегламента и ППТиПМ.

Однако проектная документация, помимо соответствия требованиям градрегламента и ППТиПМ, проверяется также на допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ. При этом законодатель установил, что эти параметры проверяются на дату обращения за разрешением на строительство.

В свою очередь, в ст. 55 ГрК РФ, регулирующей получение разрешения на ввод в эксплуатацию, указано, что разрешение не выдаётся в случае несоответствия объекта капитального строительства разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ на дату обращения за разрешением на ввод в эксплуатацию (п. 5 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ).

Таким образом, проверка изменений видов разрешённого использования и ограничений участка осуществляется всё время применительно к текущей ситуации, т.е. риски таких изменений возложены на застройщика. Это связано с принятием 03.08.2018 закона РФ № 342-ФЗ, установившего новое регулирование зон с особыми условиями территорий и установлением фактического приоритета ЗОУИТ над правом собственности и иными правами (см. подробнее раздел 1.4 настоящего справочника).

Тем не менее следует помнить, что текущее регулирование ст. 55 ГрК РФ фактически указывает на невозможность введения объекта в эксплуатацию в случае, если в период строительства в отношении участка будет изменён перечень допустимых ВРИ или установлена ЗОУИТ, препятствующая существованию строящегося объекта. В этом случае законодатель оставляет такому застройщику только право требовать компенсации убытков (ст. 57.1 ЗК РФ).

 

Возможность отмены ГПЗУ

С учётом того, что с 1 июля 2017 года ГПЗУ является лишь информационной выпиской и при получении разрешения на строительство проектная документация проверяется на соответствие град­регламенту, то некорректное содержание ГПЗУ при новом регулировании теоретически не должно представлять существенных рисков для застройщика. На данный момент судебная практика по этому вопросу с учётом нового регулирования не сложилась.

В то же время с учётом того, что ст. 51 ГрК РФ связывает определённые правовые последствия с наличием ГПЗУ и, главное, датой его выдачи, отмена ГПЗУ по-прежнему порождает существенные риски последующей отмены разрешения на строительство.

Между тем ранее сложившаяся судебная практика рассматривала вопрос о возможности отмены ГПЗУ применительно к двум ситуациям.

Первая характеризовалась тем, что ГПЗУ был оформлен в соответствии со всеми установленными требованиями, однако орган власти, несмотря на это, отменял ГПЗУ. По таким спорам суды неоднократно приходили к выводу о невозможности отмены ГПЗУ[268].

В ситуации, когда ГПЗУ был оформлен неправильно, например, в нём отсутствовали сведения об ОКН, Верховный Суд РФ признавал отмену ГПЗУ правомерной[269]. При таких условиях застройщик, получивший недостоверный ГПЗУ, должен был обратиться за выдачей нового плана в уполномоченный орган или с требованием о признании действий уполномоченного органа незаконными, даже если ошибки соответствовали интересам застройщика. В противном случае возникал существенный риск отмены градостроительного плана, разрешения на строительство и признания построенного объекта самовольной постройкой.

Следует помнить, что отмена ГПЗУ возможна не только в рамках судебного оспаривания его как ненормативного акта государственного органа, но и в рамках «самоконтроля» уполномоченного органа за своей деятельностью.

Несмотря на то, что сейчас роль ГПЗУ существенно изменилась, застройщикам при получении ГПЗУ всё равно следует проверять факт наличия градостроительного плана, соответствие полученного ГПЗУ градрегламенту, а также соответствие ГПЗУ требованиям к форме и порядку её заполнения, соблюдение порядка подготовки, регистрации и выдачи ГПЗУ.

 

1.5.3. Согласование внешнего вида объекта и иные дополнительные согласования

В 2014 году полномочия Правительства РФ в области градостроительной деятельности дополнили правом (и обязанностью одновременно) утверждать исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учётом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований.

При этом п. 3 ст. 6 ГрК РФ не допускается устанавливать требования об обязательных процедурах в строительстве, не предусмотренных исчерпывающими перечнями.

По замыслу законодателя, установление таких исчерпывающих перечней должно способствовать сокращению административных барьеров при осуществлении градостроительной деятельности, а также повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Таких исчерпывающих перечней в настоящее время несколько:

  • перечень процедур в сфере жилищного строительства, утверждён Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 № 403 (в ред. от 21.12.2019);
  • перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, утверждён Постановлением Правительства РФ от 28.03.2017 № 346 (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.08.2019 № 1002);
  • перечень процедур в сфере строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35 кВ, утверждён Постановлением Правительства РФ от 27.12.2016 № 1504 (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.08.2019 № 1002);
  • перечень процедур в сфере строительства объектов водоснабжения и водоотведения, утверждён Постановлением Правительства РФ от 07.11.2016 № 1138 (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.08.2019 № 1002);
  • перечень процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения, утверждён Постановлением Правительства РФ от 17.04.2017 № 452 (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.08.2019 № 1002).

Дольше всех действует перечень процедур в сфере жилищного строительства. По мнению Минстроя России, издание такого перечня позволило сократить количество градостроительных согласований и процедур с 240 до 134[270]. На данный момент количество допустимых процедур в этом перечне уменьшилось до 95.

Структура всех перечней одинаковая. Процедуры, установленные перечнями, делятся на два блока[271]:

1)   процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ;
2)   процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований.

Как можно сделать вывод уже только по сравнению названий, требования к процедурам и согласованиям из первого блока основаны на нормативных актах РФ, в то время как второй блок процедур основан исключительно на каких-то региональных и местных особенностях.

Остановимся более подробно на втором блоке процедур из перечня процедур в сфере жилищного строительства и перечня процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения. По мнению Правительства РФ, в указанных сферах с местными особенностями могут быть связаны следующие процедуры:

  • предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта;
  • предоставление порубочного билета и (или) разрешения на пересадку деревьев и кустарников;
  • предоставление разрешения на осуществление земляных работ;
  • согласование схемы движения транспорта и пешеходов на период проведения работ на проезжей части (действует только в сфере строительства объектов нежилого назначения);
  • проведение контрольно-геодезической съёмки и передача исполнительной документации в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления;
  • предоставление заключения о соответствии проектной документации сводному плану подземных коммуникаций и сооружений;
  • согласование проведения работ в технических и охранных зонах;
  • выдача разрешения на перемещение отходов строительства, сноса зданий и сооружений[272], в том числе грунтов;
  • принятие решения о предоставлении в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства гражданам, имеющим 3 и более детей (действует только в сфере жилищного строительства);
  • принятие решения о бесплатном предоставлении гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства в случаях, предусмотренных законами субъекта РФ (действует только в сфере жилищного строительства).

В отношении второго блока в самом его названии сделана приписка, что эти процедуры применяются в случае, если они сами и порядок их применения установлены нормативно-правовым актом субъекта РФ или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

В целом намерение законодателя носило позитивный характер, т. е. было направлено на ограничение дополнительных согласований. Однако исполнение данной идеи региональными властями пока оставляет желать лучшего.

В результате перечни, призванные ограничить произвол в области строительства и градостроительства, используются для обратной цели – для введения в нормативное регулирование регионов тех ограничений, которые указаны в списке, но по каким-либо причинам в данном регионе не были установлены.

На данный момент самые ожесточённые споры вызвала первая процедура из второго блока.

Например, петербургские застройщики много лет боролись с незаконным, но на практике обязательным требованием по получению согласования Главного архитектора города в отношении архитектурного решения фасада планируемого объекта. В 2010 году по представлению Прокуратуры Санкт-Петербурга данные полномочия Главного архитектора Санкт-Петербурга были признаны Правительством Санкт-Петербурга противоречащими ГрК РФ и исключены из его должностного регламента.

13 июля 2015 года губернатором Санкт-Петербурга был подписан закон Санкт-Петербурга № 477-93 «О внесении изменений в закон Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге». Данным законом Правительство СПб было наделено полномочиями по предоставлению решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства. В последующем был принят закон о порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства[273] (далее – закон № 692-147).

П. 6 ст. 3 закона № 692-147, п. 4 ст. 7 закона Санкт-Петербурга от 24.11.2009 № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» (оба в ред. до 26.12.2017) решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта предоставлялось до утверждения в установленном порядке ГПЗУ. Только в результате судебных решений[274] данная норма была отменена, несмотря на её очевидную абсурдность с самого начала.

В результате в п. 6 ст. 3 закона № 692-147 с 26 декабря 2017 года отражено, что решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта предоставляется уполномоченным органом не до выдачи ГПЗУ, как было ранее, а до выдачи разрешения на строительство, что является корректным.

Аналогичные требования о необходимости согласования архитектурно-градостроительного облика установлены в Московской области. Положение о рассмотрении архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства и выдаче свидетельства о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства на территории Московской области[275] (далее – Положение), как видно из его названия и содержания, предусматривает необходимость согласования облика не только объектов жилищного строительства. При этом укажем, что, согласно преамбуле Положения, последнее было принято исключительно в соответствии с перечнем процедур в сфере жилищного строительства.

Согласно п. 5 Положения рассмотрение архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства осуществляется в отношении создаваемых и реконструируемых объектов капитального строительства (если работы по реконструкции предусматривают изменение внешнего вида объекта), а также в отношении объектов, строительство которых не завершено (в случае принятия решения об изменении его параметров, утверждённых в ранее выданном свидетельстве).

Предусмотрен широкий перечень объектов-исключений, в отношении которых не требуется получать согласование архитектурно-градостроительного облика, например:

  • индивидуальные, садовые жилые дома и подсобные сооружения при индивидуальных, садовых жилых домах;
  • индивидуальные и отдельно стоящие подземные гаражи;
  • линейные объекты;
  • отдельные объекты, если они не размещаются непосредственно вдоль федеральных и региональных автомобильных дорог (например, объекты, предназначенные для ведения сельского хозяйства, объекты, предназначенные для заготовки древесины и лесных ресурсов, и объекты сопутствующей инфраструктуры).

Вышеназванные регионы не одиноки в своём стремлении всё урегулировать. Во многих регионах, муниципалитетах также имеются нормативные акты, которые схожим образом регулируют данную сферу. Так, к примеру, в городе Сургуте предпроектная документация архитектурно-градостроительного облика объекта, принимаемая за основу при разработке проектной документации, подлежит согласованию с департаментом архитектуры и градостроительства администрации города[276].

Исчерпывающие перечни процедур разрабатывались с целью сократить количество градостроительных согласований, тем самым снизить себестоимость и ускорить строительство. Между тем, к примеру, принятые на основании перечня процедур в сфере жилищного строительства нормативные акты субъектов и муниципальных образований показывают, что власти используют его в прямо противоположных целях – вводят новые согласования, которые, по нашему мнению, не соответствуют ГрК РФ.

Напомним, что законом РФ № 459-ФЗ от 30.12.2015 был внесён ряд поправок в закон № 73-ФЗ и ГрК РФ, согласно которым с 01.01.2017 архитектурные решения объектов капитального строительства или описание внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства, планируемого к размещению в границах исторического поселения, необходимо согласовывать с органом охраны объектов культурного наследия.

Если заявление на выдачу разрешения на строительство будет подано без указанных согласований, соответствующий орган в порядке межведомственного взаимодействия направит архитектурные решения (описание облика) на согласование в орган охраны. Заключение органа охраны о несоответствии архитектурных решений (описания облика) предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям, установленным градрегламентом, будет являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Единственный случай, когда для строительства в границах исторического поселения не будет требоваться согласование архитектурных решений (описания облика), – строительство объекта в соответствии с типовыми архитектурными решениями, которые будут утверждены региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Описанные согласования не потребуются в случаях, если до 1 января 2017 года:

  • проектная документация направлена на экспертизу;
  • проектная документация не подлежит экспертизе, подано заявление о выдаче разрешения на строительство и отсутствуют основания для отказа в выдаче разрешения;
  • подано заявление о выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства и отсутствуют основания для отказа в выдаче разрешения.

Также следует отметить, что срок выдачи разрешения на строительство объекта в границах исторического поселения увеличен до 30 дней для тех случаев, когда заявление на выдачу разрешения на строительство не будет включать согласование архитектурного решения (описания облика) или строительство (реконструкция) не будет выполняться в соответствии с типовым архитектурным решением.

Несоблюдение требования о предоставлении согласования архитектурно-градостроительного облика (далее – АГО) влечёт отказ в выдаче разрешения на строительство на основании положений п. 13 ст. 51 ГрК РФ.

Кроме того, введена административная ответственность за нарушение требований к архитектурному решению объектов капитального строительства, установленных градрегламентом в границах исторических поселений (п. 5 ст. 7.13 КоАП РФ). Для юридических лиц штраф составит от 100 тысяч до 1 миллиона рублей.

В то же время необходимо разграничивать понятия внешнего облика объекта и архитектурно-градостроительного облика.

Во-первых, понятие архитектурно-градостроительного облика гораздо шире, чем требования к внешнему виду фасадов зданий.

Во-вторых, в силу прямого указания п. 2.1 ст. 38 ГрК РФ требования к внешнему облику ОКС подлежат включению только в предельные параметры разрешённого строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения. Напротив, в ГрК РФ как нормативно-правовом акте, имеющем большую юридическую силу, нежели Постановление Правительства РФ от 30.04.2014 № 403, отсутствует как само понятие АГО, так и возможность включения АГО в градостроительный регламент.

Более того, реализация процедуры предоставления решения о согласовании АГО объекта в отсутствие конкретных требований на практике устанавливает только обязанность его согласования, создавая недопустимую неопределённость градостроительного регламента.

Приведённые выводы подтверждаются практикой Верховного Суда РФ[277], признавшего не действующим в соответствующей части положение Правил землепользования и застройки городского округа города Воронежа.

Таким образом, включение в нормы градостроительных регламентов требования о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, получившее широкое распространение на региональном уровне, противоречит федеральному законодательству, а градостроительные регламенты субъектов могут быть оспорены в судебном порядке.

 

1.5.4. Проектная и рабочая документация

Проектная документация 

Проектная документация (далее – ПД) является основой архитектурно-строительного проектирования и в соответствии с п. 2 ст. 48 ГрК РФ представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой и графической формах и (или) в форме информационной модели и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Подготовка ПД осуществляется:

  • применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику участка[278];
  • дополнительно раздела проектной документации «Смета на капитальный ремонт объекта капитального строительства»[279] при проведении капитального ремонта объекта капитального строительства в случаях, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, юр. лиц, созданных публично-правовыми образованиями, юр. лиц с участием государства в их уставном капитале более 50% (п. 12.2 ст. 48 ГрК РФ).

С 03.08.2018, помимо объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи), к объектам, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте которых не требуется[280] подготовка ПД, отнесены садовые дома[281]. При этом застройщик вправе обеспечить разработку ПД применительно к таким объектам.

Подготовка проектной документации осуществляется на основании (в совокупности):

  • задания застройщика или технического заказчика – «задания на проектирование» (при подготовке проектной документации на основании договора);
  • результатов инженерных изысканий;
  • информации из градостроительного регламента или в случае подготовки ПД линейного объекта на основании ППТиПМ (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории);
  • в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Проектная документация разрабатывается в соответствии с требованиями к создаваемым объектам, установленным законодательством (техническими регламентами)[282].

В частности, законом № 384-ФЗ устанавливаются минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования:

1)   механической безопасности;
2)   пожарной безопасности;
3)   безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
4)   безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
5)   безопасности для пользователей зданиями и сооружениями;
6)   доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
7)   энергетической эффективности зданий и сооружений;
8)   безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.

Безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований закона № 384-ФЗ и требований стандартов и сводов правил.

Обязательными для применения при проектировании являются не все существующие национальные стандарты и своды правил, а лишь установленные в качестве таковых Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 № 1521 (с изм. на 07.12.2016). Их применение на обязательной основе обеспечивает соблюдение требований закона № 384-ФЗ (п. 1 ст. 6 закона № 384-ФЗ). Национальные стандарты и своды правил, включённые в указанный перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими
условиями[283].

Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка её соответствия требованиям технических регламентов. При этом технические регламенты могут быть обязательными и добровольными. В этой связи возникает вопрос: является ли предметом оценки экспертизы соответствие требованиям добровольных технических регламентов, если ссылка на них содержится в ПД?

Однозначный ответ на указанный вопрос отсутствует, однако представляется, что задача экспертизы проверять ПД на соответствие обязательным техническим регламентам, а не на соответствие ПД регламентам, ссылки на которые содержатся в ПД. Например, ВАС РФ в 2013 году указал, что отрицательное заключение экспертизы может быть выдано только в случае несоответствия проектной документации национальным стандартам и сводам правил (частям таких стандартов и сводов правил), содержащим минимально необходимые требования для обеспечения безопасности зданий и сооружений, которые включены в обязательный перечень[284]. Вместе с тем согласно п. 13 Приказа Минстроя России от 08.06.2018 № 341/пр[285] в разделе «Выводы по результатам рассмотрения» заключения экспертизы каждый вывод о несоответствии требованиям технических регламентов должен содержать указание раздела (а при необходимости – подраздела, части раздела, книги, тома) и листа проектной документации, в отношении которых сделан вывод о несоответствии, ссылку на конкретное требование технического регламента, иного нормативного правового акта или нормативного документа, применяемого в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Поэтому во избежание риска получения отрицательного заключения и спора по его итогам целесообразно не указывать добровольные регламенты в ПД в качестве используемых при проектировании.

Проектная документация может разрабатываться застройщиком самостоятельно либо с привлечением третьих лиц застройщиком, техническим заказчиком или с 1 июля 2017 года также лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения[286], региональным оператором[287] по договору подряда на подготовку ПД.

При этом с 1 июля 2017 года были ужесточены требования к лицам, выполняющим работы по подготовке ПД. Если до 1 июля 2017 года такие лица должны были иметь свидетельство о допуске СРО при выполнении только тех работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (предусмотрены Приказом Минрегиона России № 624), то с 1 июля 2017 года подготовку ПД могут осуществлять исключительно лица, являющиеся членами СРО в области архитектурно-строительного проектирования.

Членство в СРО не требуется в ограниченном перечне случаев (п. 4.1 ст. 48 ГрК РФ). К примеру, членство в СРО необязательно для государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений в случае заключения ими договоров подряда на подготовку ПД с федеральными органами исполнительной власти, государственными корпорациями, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления или в случае выполнения такими организациями функций технического заказчика от имени указанных органов, корпораций. Остальные три исключения также установлены для организаций с публичным участием/созданных публично-правовыми образованиями.

Застройщик до 1 июля 2017 года был вправе осуществлять проектирование самостоятельно в отношении тех видов работ, которые не включены в перечень работ, установленных Приказом Минрегиона России № 624.

После указанной даты право на самостоятельное проектирование сохранилось только за тем застройщиком, который является членом СРО в области архитектурно-строительного проектирования.

Субъекты разработки проектной документации до и после 1 июля 2017 года представлены на схемах 4 и 5.

Проектная документация утверждается застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором. По общему правилу проектная документация объектов капитального строительства подлежит экспертизе. Поэтому проектная документация может быть утверждена только при наличии положительного заключения экспертизы ПД в случае, если в отношении ПД проведение экспертизы обязательно.

Схема 4. СУБЪЕКТЫ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ ДО 01.07.2017

Схема 5. СУБЪЕКТЫ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ ПОСЛЕ 01.07.2017

 

Как указал[288] Минстрой России, если, исходя из совокупности норм п.п. 16 и 22 ст. 1, п.п. 4 и 5 ст. 48 ГрК РФ, застройщик, технический заказчик должен быть членом саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования, то проектная документация или отдельный её раздел может быть утверждён только специалистом по организации архитектурно-строительного проектирования, сведения о котором включены в соответствующий национальный реестр специалистов.

 

Рабочая документация

Согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (далее – Постановление № 87) рабочая документация разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства. Она состоит из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.

Основные требования к порядку оформления и составу рабочей документации содержатся в ГОСТ Р 21.1101-2013 «Система проектной документации для строительства (СПДС). Основные требования к проектной и рабочей документации»[289]. Также в проектной документации должны содержаться требования, которые должны быть учтены в рабочей документации, разрабатываемой на основании проектной документации, в связи с принятыми методами возведения строительных конструкций и монтажа оборудования[290]. При этом объём, состав и содержание рабочей документации должны определяться заказчиком (застройщиком) в зависимости от степени детализации решений, содержащихся в проектной документации, и указываться в задании на проектирование.

Из указанного следует, что рабочая документация не является составной частью проектной документации и может разрабатываться как одновременно с ПД, так и после её разработки и получения положительного заключения по итогам экспертизы. Эта позиция подтверждается Письмом Минрегиона России от 22.06.2009 № 19088-СК/08 «О применении Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»[291]. При одновременной разработке проектной и рабочей документации по решению заказчика и с согласия экспертной организации вся документация может быть представлена на государственную экспертизу[292].

Таким образом, проектная документация и рабочая документация не являются документами одного порядка, так как рабочая документация разрабатывается во исполнение проектной документации. В этой связи рабочая документация должна соответствовать проектной, что означает необходимость внесения изменений в рабочую документацию при корректировке проектной документации.

Ранее стадия «РД» являлась одним из этапов проектирования наряду с такими стадиями, как «ТЭО», «Проект» (или «П») и др., и подлежала экспертизе наряду с ПД[293].

Дополнительно отметим, что правила выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной и рабочей документации, установлены Приказом Минрегиона России от 02.04.2009 № 108.

 

1.5.5. Состав разделов проектной документации. Внесение изменений в проектную документацию

Проектная документация состоит из разделов, общий перечень которых приведён в п. 12 ст. 48 ГрК РФ. Установленный в ГрК РФ перечень разделов является обязательным вне зависимости от вида объекта капитального строительства, за исключением линейных объектов и случаев, когда в самом перечне содержится оговорка[294]. Постановлением № 87 раскрыто содержание указанных разделов, предусмотрены требования к содержанию разделов ПД применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, а также определяются иные разделы, которые могут входить в состав ПД.

При этом Правительством РФ устанавливаются состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно:

  • к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам;
  • к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
  • к содержанию разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства;
  • к содержанию разделов проектной документации, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора.

Таким образом, состав и требования к содержанию могут отличаться в зависимости от условий разработки проектной документации. Указанные выше требования установлены Постановлением № 87.

В соответствии с п. 12 ст. 48 ГрК РФ и Постановлением № 87 в состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, включаются следующие разделы:

  • Раздел 1 «Пояснительная записка»[295]
  • Раздел 2 «Схема планировочной организации земельного участка»
  • Раздел 3 «Архитектурные решения»
  • Раздел 4 «Конструктивные и объёмно-планировочные решения»
  • Раздел 5 «Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений»
  • Раздел 6 «Проект организации строительства»
  • Раздел 7 «Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей»[296]
  • Раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды»
  • Раздел 9 «Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности»
  • Раздел 10 «Перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов»[297]
  • Раздел 10 (1) «Мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащённости зданий, строений и сооружений приборами учёта используемых энергетических ресурсов»
  • Раздел 11 «Смета на строительство объектов капитального строительства»
  • Раздел 12 «Иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами»:
    a) декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов, разрабатываемая на стадии проектирования;
    b) декларация безопасности гидротехнических сооружений, разрабатываемая на стадии проектирования;

–    перечень мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера для объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности;

–    требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства[298].

С 30 декабря 2018 года указанный перечень дополнился следующим разделом: «Проект организации дорожного движения в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[299].

В состав проектной документации также включаются требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства, сведения о нормативной периодичности выполнения работ по капитальному ремонту ОКС, необходимых для обеспечения безопасной эксплуатации такого объекта, а также в случае подготовки проектной документации для строительства, реконструкции многоквартирного дома сведения об объёме и составе указанных работ (пп.пп. 5, 6 п. 12 ст. 48 ГрК РФ).

Кроме того, поскольку с 01.01.2019 снос является самостоятельным видом градостроительной деятельности, в случае, если снос объекта капитального строительства планируется осуществлять с привлечением бюджетных средств, в состав проектной документации входит смета на снос ОКС (пп. 4 п. 13 ст. 48 ГрК, п. 6 ст. 55.30 ГрК РФ).

При обеспечении финансирования капитального ремонта ОКС средствами бюджетов бюджетной системы РФ на основании акта и задания застройщика или технического заказчика также подготавливается смета на капитальный ремонт. В иных случаях застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку иных разделов проектной документации, а также подготовку проектной документации при проведении капитального ремонта ОКС (п. 12.2 ст. 48 ГрК РФ).

Дополнительно Постановлением № 87 установлено, что разделы «Проект организации строительства»[300] и «Смета на строительство» не являются обязательными разделами по общему правилу, за исключением объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично за счёт средств соответствующих бюджетов.

Обращаем внимание ещё на одно нововведение в ГрК РФ с 01.01.2019. Для целей архитектурно-строительного проектирования и ведения единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства предусматривается утверждение классификатора объектов капитального строительства по их назначению и функционально-технологическим особенностям, утверждаемого Минстроем России (пп. 7.18 п. 1 ст. 6 ГрК РФ). В связи с этим в задании застройщика или технического заказчика на проектирование и в проектной документации сведения об объекте капитального строительства подлежат указанию в соответствии с таким классификатором (п. 12.3 ст. 48 ГрК РФ).

При этом п. 1 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ[301] установлено, что требование об указании в задании на проектирование и в проектной документации сведений об ОКС в соответствии с классификатором не применяется до его утверждения. В настоящее время проект[302] данного классификатора находится на рассмотрении в Министерстве юстиции РФ.

Также следует обратить внимание, что с 01.07.2019 уточняется состав проектной документации объектов капитального строительства, содержание разделов которой приведено в соответствие законодательству о техническом регулировании, а п. 13 ст. 48 ГрК РФ излагается в новой редакции[303].

Во-первых, состав и требования к содержанию разделов проектной документации, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаемые Правительством РФ, дифференцируются применительно к различным видам ОКС (в том числе к линейным объектам), а также в зависимости от назначения объектов капитального строительства, видов работ (строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства), их содержания, источников финансирования работ и выделения отдельных этапов строительства, реконструкции в соответствии с требованиями ст. 48 ГрК РФ.

Во-вторых, в ГрК РФ закрепляются особенности состава и содержания разделов проектной документации в зависимости от:

  • видов объектов[304] (в т.ч. линейные, объекты культурного наследия);
  • видов работ (реконструкция, снос для целей строительства, реконструкции, работы по сохранению объектов культурного наследия);
  • источника финансирования (требование о включении в состав проектной документации сметы на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства в случаях, если работы финансируются с привлечением бюджетных средств).

Отдельно отметим, что архитектурный проект[305], подготовленный при разработке проектной документации, является объектом авторского права. Согласно п. 1 ст. 1259 ГК РФ произведения архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства, в том числе в виде проектов, чертежей, изображений и макетов, являются объектами авторских прав.

Указанное означает, что правообладатель (автор) имеет право на неприкосновенность произведения и защиту произведения от искажений (ст. 1266 ГК РФ).

Таким образом, по закону № 169-ФЗ как архитектурный проект, так и построенный архитектурный объект содержат в себе архитектурное решение – авторский замысел архитектурного объекта, его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, что отражено в Постановлении Президиума ВАС РФ № 7697/12 от 06.11.2012 по делу № А60-10618/2011.

В соответствии с указанным Постановлением Президиума правовая позиция ВАС РФ заключается в том, что, учитывая специфику архитектурной деятельности, заключающуюся в двухступенчатом порядке воплощения архитектурного решения, законодатель предусмотрел две формы его объективации (существования): как в форме произведения архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства, так и в форме проектов, чертежей, изображений и макетов (абз. 9 п. 1 ст. 1259 ГК РФ), охраняемых авторским правом. Таким образом, объектом авторского права, т. е. произведением архитектуры, с одной стороны, является архитектурный проект, то есть архитектурная часть документации, в которой выражено архитектурное решение[306], а с другой стороны – построенный архитектурный объект, в котором воплощено охраняемое произведение архитектуры.

Не допускается без согласия автора (разработчика) внесение изменений в архитектурный проект. Застройщик, к которому перешло исключительное право на архитектурный проект, вправе «практически реализовывать» такой проект без соответствующих изменений (пп. 10 п. 2 ст. 1270 ГК РФ).

 

Внесение изменений в проектную документацию и необходимость повторной экспертизы

Застройщик при необходимости вправе вносить изменения в проектную документацию. Например, в соответствии с п. 7 ст. 52 ГрК РФ отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утверждённой застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором проектной документации после внесения в неё соответствующих изменений.

До изменений, внесённых в 2018 году в ГрК, субъекты градостроительной деятельности руководствовались правилами п.п. 3.5–3.7 ст. 49 ГрК РФ, а также п. 44 Постановления Правительства РФ от 05.03.2007 № 145[307], согласно которым повторное прохождение экспертизы требуется при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надёжность и безопасность объекта капитального строительства. В иных случаях повторное прохождение экспертизы являлось добровольным.

Законом № 342-ФЗ одновременно с признанием утратившими силу п.п. 3.5–3.7 ст. 49 ГрК РФ внесены изменения в п. 11 указанной статьи, согласно которой порядок проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, негосударственной экспертизы проектной документации и негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий устанавливается Правительством Российской Федерации в том числе в случае внесения изменений в проектную документацию.

Однако Федеральный закон № 151-ФЗ (далее – закон № 151-ФЗ)[308] внёс изменения в ст. 49 ГрК РФ, дополнив её новыми п.п. 3.8-3.11. В соответствии с п. 3.8 ст. 49 ГрК РФ экспертиза проектной документации по решению застройщика может не проводиться в отношении изменений, внесённых в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, если такие изменения одновременно:

  • не затрагивают несущие строительные конструкции объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы;
  • не влекут за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования линейных объектов;
  • не приводят к нарушениям требований технических регламентов, санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований к безопасному использованию атомной энергии, требований промышленной безопасности, требований к обеспечению надёжности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований антитеррористической защищённости объекта;
  • соответствуют заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, а также результатам инженерных изысканий;
  • соответствуют установленной в решении о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений стоимости строительства (реконструкции) ОКС, осуществляемого за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

В связи со вступлением в силу закона № 151-ФЗ, с 02.08.2019 внесение изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы, не всегда требует проведения повторной экспертизы.

Закон № 151-ФЗ установил две альтернативные процедуры внесения изменений в проектную документацию:

  • проектное сопровождение (п. 3.8 ст. 49 ГрК РФ);
  • экспертное сопровождение (п.п. 3.9, 3.10 ст. 49 ГрК РФ).

Данный вывод также отражён в Письме Минстроя России от 14.09.2019 № 34072-ДВ/08[309].

Выбор застройщиком процедуры внесения изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, в форме проектного или экспертного сопровождения – это право застройщика.

Проектное сопровождение предусматривает утверждение изменений в ПД, получившую положительное заключение экспертизы, только при наличии подтверждения проектной организацией соответствия вносимых в ПД изменений требованиям, указанным в п. 3.8 ст. 49 ГрК РФ (п. 15.2 ст. 48 ГрК РФ).

Экспертное сопровождение подразумевает оценку соответствия изменений, внесённых в ПД, получившую положительное заключение экспертизы, требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надёжности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищённости объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий, включая оценку совместимости изменений, внесённых в проектную документацию, с частью ПД, в которую указанные изменения не вносились.

В случае утверждения застройщиком изменений, внесённых в ПД в порядке экспертного сопровождения, такие изменения утверждаются застройщиком при наличии предоставленного органом исполнительной власти или организацией, проводившими экспертизу данной ПД, в ходе экспертного сопровождения подтверждения соответствия вносимых в данную ПД изменений требованиям, указанным в п. 3.9 ст. 49 ГрК РФ, и (или) при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации (заключение государственной экспертизы по результатам экспертного сопровождения).

Если в ходе экспертного сопровождения в ПД будут внесены изменения, требующие проведения экспертизы ПД, то орган исполнительной власти или организация, проводившая экспертизу, по итогам внесения таких изменений по заявлению застройщика или технического заказчика выдаёт заключение экспертизы проектной документации (заключение государственной экспертизы по результатам экспертного сопровождения). Сведения о таком заключении подлежат включению в Единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации ОКС. В данном случае дополнительное направление проектной документации на проведение повторной экспертизы не требуется (п. 3.10 ст. 49 ГрК РФ).

Порядок организации и проведения экспертного сопровождения установлен Положением о порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утверждённым Постановлением Правительства от 05.03.2007 № 145.

В соответствии с установленным порядком экспертное сопровождение осуществляется на основании договора об экспертном сопровождении, заключённым с застройщиком или техническим заказчиком на 1 год с возможностью его пролонгации на такой же срок, при этом количество таких пролонгаций не ограничено. В период действия договора об экспертном сопровождении застройщик или технический заказчик вправе в случае необходимости представлять внесённые в ПД изменения в экспертную организацию, которая в течение 10 рабочих дней (в случае продления срока в течение 20 рабочих дней) рассматривает такие изменения и выдаёт соответствующее заключение.

Важно отметить, что проектное и экспертное сопровождение по договорам, заключённым застройщиком, техническим заказчиком, должны выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами СРО в области архитектурно-строительного проектирования (проектная организация) на основании контракта (договора) о внесении изменений в проектную документацию.

При этом проведение проектного сопровождения допускается исключительно с привлечением специалиста по организации архитектурно-строительного проектирования в должности главного инженера проекта, сведения о котором включены в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования. Главным инженером проекта является физическое лицо, которое осуществляет по трудовому договору, заключённому с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, трудовые функции по организации выполнения работ по подготовке проектной документации (п. 15.2 ст. 48, ст. 55.5-1 ГрК РФ).

После утверждения изменений, застройщику необходимо направить сведения об утверждении изменений в ПД и принятии решения о непрохождении повторной экспертизы проектной документации в органы государственного строительного надзора, осуществляющие надзор за строительством (реконструкцией) объекта капитального строительства, не позднее 10 рабочих дней со дня утверждения таких изменений (п. 5.2 ст. 52 ГрК РФ).

Таким образом, действующее регулирование допускает внесение изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы, без повторного проведения экспертизы (за исключением п. 3.10 ст. 49 ГрК РФ). При этом в случае использования проектного сопровождения изменения в проектную документацию должны соответствовать требованиям, установленным п. 3.8 ст. 49 ГрК РФ, а при экспертном сопровождении застройщик получает возможность вносить любые изменения в проектную документацию.

Стоит отметить, что в период с 04.07.2018 по 02.08.2019 в случае внесения любых изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы, такая документация должна была быть повторно направлена на экспертизу[310]. При этом Минстрой отмечал, что если до 04.08.2018 в связи с изменениями, внесёнными в проектную документацию, получено заключение экспертизы о том, что эти изменения не затрагивают конструктивные и иные характеристики безопасности объекта капитального строительства (заключение о модификации), то проведение экспертизы такой проектной документации не требуется.

Кроме того, законом № 342-ФЗ признаны утратившими силу положения ст. 48.2 ГрК РФ, регламентирующие основания и порядок признания проектной документации модифицированной проектной документацией. Таким образом, институт модифицированной проектной документации упразднён.

Изменения в получившую положительное заключение государственной экспертизы проектную документацию могут вноситься как до получения разрешения на строительство, так и после получения такого разрешения – в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства[311].

Необходимо отметить, что в связи с изменениями ст. 51 ГрК РФ на основании закона № 342-ФЗ полностью утратили актуальность выводы Постановления Президиума Верховного Суда РФ от 11.11.2015 по делу № 301-ПЭК15 (А65-4542/2014), где суд указал, что перечень оснований для внесения изменений в разрешение на строительство не является исчерпывающим, но внесение изменений должно быть обусловлено необходимостью, выявленной в процессе строительства объекта. Теперь изменения могут быть по воле застройщика, но фактически состав предоставляемых в уполномоченный орган документов для учёта таких изменений в разрешении на строительство аналогичен получению нового разрешения на строительство, т.е. во многом «изменения» утратили какой-либо смысл.

Поскольку любые изменения в проектную документацию требуют прохождения проектного или экспертного сопровождения, а в состав документов, обязательно предоставляемых для выдачи разрешения на строительство, входят материалы, содержащиеся в проектной документации, и подтверждения изменений проектной документации, полученные в порядке проектного или экспертного сопровождения (пп.пп. 3, 4.2, 4.3 п. 7 ст. 51 ГрК РФ), фактически создаётся ситуация, при которой изменение в проектной документации влечёт не только необходимость повторной экспертизы, но и внесение изменений в разрешение на строительство.

Отдельно необходимо отметить, что на практике изменение проектной документации осуществляется так называемыми авторскими листами без процедуры прохождения повторной экспертизы. Под авторскими листами понимаются изменения документации, вносимые разработчиком ПД по поручению застройщика. При этом судебная практика ранее признавала использование таких листов допустимым. Например, в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2014 по делу № А56-26334/2012 суд допустил возможность отклонения выполненных работ от ПД, прошедшей экспертизу, если такие работы обоснованы авторскими листами, в то время как формально указанный подход не соответствует требованиям закона. Стоит отметить, что в настоящее время аналогичная процедура может быть признана законной, если осуществляется в рамках «проектного сопровождения» проекта.

 

1.5.6. Экономически эффективная проектная документация повторного использования

Общие положения

До 1 сентября 2016 года ГрК РФ содержал регулирование типовой проектной документации. В соответствии с п. 3 ст. 49 ГрК РФ типовой проектной документацией являлась проектная документация объектов капитального строительства, получившая положительное заключение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы и пригодная к применению неоднократно/повторно.

Федеральным законом от 03.07.2016 № 368-ФЗ[312] типовая проектная документация исключена из ГрК РФ и введена ст. 48.2 ГрК РФ, регулирующая проектную документацию повторного использования (далее – ПДПИ).

С принятием Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ (далее – закон № 342-ФЗ), внесшим изменения в ст. 48.2 ГрК РФ, в отношении проектной документации повторного использования уточнены и дополнены положения об условиях и порядке признания проектной документации экономически эффективной (далее – ЭЭПДПИ).

Проектная документация по решению Минстроя России может быть признана экономически эффективной проектной документацией повторного использования при одновременном соблюдении следующих условий (п. 1 ст. 48.2 ГрК РФ):

  • соответствие проектной документации установленным Правительством Российской Федерации критериям экономической эффективности проектной документации, подтверждённое положительным заключением государственной экспертизы проектной документации;
  • возможность использования проектной документации при подготовке проектной документации для строительства объекта капитального строительства, аналогичного по назначению, проектной мощности, природным и иным условиям территории, на которой планируется осуществлять строительство (аналогичный объект);
  • наличие у Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования исключительного права на проектную документацию.

ЭЭПДПИ в отдельных случаях обязательна для использования, в остальных случаях её применение на усмотрение застройщика.

Основным последствием использования ЭЭПДПИ является то, что согласно п. 5.1 ст. 49 ГрК РФ при проведении экспертизы проектной документации, подготовленной с использованием ПДПИ, оценка разделов проектной документации, в которые не вносились изменения, на предмет соответствия этих разделов требованиям технических регламентов не проводится.

Если буквально толковать это положение, то даже при внесении незначительных изменений в соответствующие разделы проектной документации такие разделы подлежат экспертизе[313].

Сведения о ПДПИ для возможности их использования включаются в Единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства. Правила формирования реестра утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.07.2017 № 878[314], вступили в силу с 1 июля 2018 года. Порядок ведения реестра и предоставления содержащихся в нём сведений и документов утверждён[315] Минстроем России. В соответствии с Приказом Минстроя России от 23.08.2017 № 1151/пр[316] сведения об экономически эффективных ПДПИ публикуются на сайте www.minstroyrf.ru.

 

Обязательное использование ЭЭПДПИ

С обязательным использованием ЭЭПДПИ осуществляется подготовка проектной документации для строительства аналогичного объекта капитального строительства, финансирование которого обеспечивается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, юридическим лицом, созданным публично-правовым образованием, юридическим лицом, доля публично-правового образования в уставном (складочном) капитале которого составляет более 50 процентов. При этом использование ЭЭПДПИ осуществляется ими на безвозмездной основе[317] (п. 2 ст. 48.2 ГрК РФ).

Таким образом, при выполнении строительства, например, по государственным контрактам, проектная документация должна готовиться с использованием ЭЭПДПИ.

Исключения из правила об обязательности использования ПДПИ установлены только в отношении подготовки проектной документации в целях (п. 4 ст. 48.2 ГрК РФ):

  • строительства особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства;
  • строительства иных определённых Президентом РФ или Правительством РФ объектов капитального строительства;
  • реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
  • проведения работ по сохранению ОКН.

Порядок признания проектной документации экономически эффективной проектной документацией повторного использования устанавливается Правительством РФ[318] (п. 1.1 ст. 48.2 ГрК РФ). В частности, должны быть определены:

  • порядок выбора проектной документации для её признания ЭЭПДПИ;
  • порядок истребования у обеспечивших подготовку такой проектной документации органов государственной власти, органов местного самоуправления и юридических лиц, указанных в п. 2 ст. 48.2 ГрК РФ, документов, необходимых для признания проектной документации ЭЭПДПИ;
  • основания и порядок принятия решения о признании проектной документации ЭЭПДПИ.

В настоящее время применяются следующие критерии экономической эффективности, определённые в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1159[319] (п. 3.1 ст. 48.2 ГрК РФ):

  • сметная стоимость строительства, достоверность которой подтверждена в порядке, установленном Правительством РФ, не превышает предполагаемую (предельную) стоимость строительства, определённую с применением утверждённых Минстроем России укрупнённых нормативов цены строительства[320], а в случае отсутствия утверждённых нормативов не превышает подтверждённую органами и организациями, уполномоченными на проведение государственной экспертизы, сметную стоимость объектов, аналогичных по назначению, проектной мощности, природным и иным условиям территории, на которой планируется осуществлять строительство;
  • объект капитального строительства, предусмотренный в проектной документации, имеет подтверждённый заключением государственной экспертизы класс энергетической эффективности не ниже класса C, за исключением объектов, на которые не распространяются требования энергетической эффективности[321].

Также в соответствии с п. 3 ст. 48.2 ГрК РФ, Минстроем России утверждены[322] критерии, на основании которых устанавливается аналогичность проектируемого ОКС и ОКС, применительно к которому подготовлена экономически эффективная проектная документация повторного использования.

К критериям аналогичности ОКС относятся:

  1. Соответствие назначения проектируемого объекта и назначения объекта, в отношении которого подготовлена экономически эффективная проектная документация повторного использования.
  2. Мощность проектируемого объекта соответствует мощности ОКС (допустимое отклонение значения составляет не более 10 %).
  3. Площадь и (или) протяжённость[323] проектируемого объекта соответствует площади и (или) протяжённости ОКС (допустимое отклонение значения составляет не более 10 %).
  4. Природные условия территории, на которой планируется осуществлять строительство (климатический район и подрайон, ветровой район, снеговой район, интенсивность сейсмических воздействий, инженерно-геологические условия) проектируемого объекта, соответствуют природным условиям территории, на которой расположен ОКС.

Очевидная выгода в использовании ЭЭПДПИ состоит в существенном сокращении сроков (нет необходимости делать документацию и, главное, проходить экспертизу), а также снижении уровня затрат на реализацию проекта. Например, при необходимости возведения детского сада в рамках выполнения социальных обязательств возможно использование аналогичного проекта детского сада и его адаптация с привязкой к участку застройки без повторной экспертизы ПД.

 

1.5.7. Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий

Проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, по общему правилу подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

Объекты экспертизы в соответствии с ГрК РФ (ст. 49):

  • проектная документация (в её составе могут быть результаты инженерных изысканий, а также сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта ОКС[324]);
  • результаты инженерных изысканий;
  • сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта ОКС на предмет достоверности её определения[325].

С 17.01.2020 проведение проверки достоверности определения сметной стоимости в случаях, установленных п. 2 ст. 8.3 ГрК РФ, осуществляется в ходе проведения государственной экспертизы проектной документации в порядке, установленном Постановлением от 05.03.2007 № 145.

Следует отметить, что в пп. б п. 3 Постановления Правительства от 31.12.2019 № 1948 устанавливается, что заключение о достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, подготовленное в соответствии с нормативными правовыми актами, действовавшими до 17.01.2020, приравнивается к положительному заключению государственной экспертизы проектной документации, проведённой в объёме проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Предметом экспертизы проектной документации являются:

1)   оценка соответствия проектной документации:

  • требованиям технических регламентов,
  • санитарно-эпидемиологическим требованиям,
  • требованиям в области охраны окружающей среды (при проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой проводится государственная экологическая экспертиза, оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется),
  • требованиям государственной охраны объектов культурного наследия,
  • требованиям к безопасному использованию атомной энергии,
  • требованиям промышленной безопасности,
  • требованиям к обеспечению надёжности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики,
  • требованиям антитеррористической защищённости объекта,
  • заданию застройщика или технического заказчика на проектирование,
  • результатам инженерных изысканий;

2)   проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства.

В отношении результатов инженерных изысканий проверяется только соответствие таких результатов требованиям технических регламентов.

Необходимо обратить внимание, что ГрК РФ не предусматривает в рамках экспертизы проектной документации проверку на её соответствие требованиям градрегламента. В проанализированной судебной практике отсутствуют случаи споров относительно указанного замечания.

Виды экспертизы проектной документации:

  1. В зависимости от обязательности экспертизы:

а)   обязательная – требуется вне зависимости от воли застройщика;
б)   необязательная – отсутствие экспертизы не препятствует строительству, при этом застройщик вправе по своему желанию направить документацию на экспертизу;

  1. В зависимости от лиц, которые проводят экспертизу:

а)   государственная – проводится уполномоченными государственными органами или созданными ими бюджетными или автономными учреждениями (подразделяется на федеральную – проводится уполномоченным федеральным органом, подведомственным учреждением, региональную – проводится уполномоченным региональным органом или подведомственным учреждением), а также государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом»;
б)   негосударственная[326] – проводится специально аккредитованными частными организациями.

Объекты капитального строительства, проектная документация в отношении которых не требует экспертизы (п. п. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ):

  1. Объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома.
  2. Жилые дома блокированной застройки в случае, если строительство или реконструкция таких жилых домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы РФ.
  3. Отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв.м, не являющиеся особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (ст. 48.1 ГрК РФ), с одним из следующих назначений:
  4. a) не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, т. е. нежилые непроизводственные объекты;
  5. b) предназначены для осуществления производственной деятельности, не требующей санитарно-защитных зон либо если такие зоны не выходят за пределы участка, на котором планируется их размещение.
  6. Буровые скважины, предусмотренные утверждённым надлежащим образом техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых или иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр.
  7. Объекты, для строительства которых не требуется разрешение на строительство[327].
  8. В отношении разделов проектной документации, подготовленных для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства.
  9. Повторно применяемая проектная документация (или её модификации), получившая положительное заключение экспертизы до 01.09.2016 при наличии разрешения на строи­тельство (ФЗ от 03.07.2016 № 368-ФЗ). Также в отношении проектной документации, подготовленной с использованием экономически эффективной проектной документации повторного использования, не проводится оценка разделов проектной документации, в которые не вносились изменения, на предмет соответствия этих разделов требованиям технических регламентов (п. 5.1 ст. 49 ГрК РФ).

Законом[328] прямо установлены исключения из случаев п. 2 ст. 49 ГрК РФ, связанные с особыми свойствами планируемого расположения объектов, когда обязательно проведение экспертизы проектной документации:

  • если размещение объектов планируется в границах охранных зон объектов трубопроводного транспорта;
  • если объекты капитального строительства, указанные в пп.пп. 4 и 5 п. 2 ст. 49 ГрК РФ, относятся к объектам массового пребывания граждан[329].

Применительно к экспертизе результатов инженерных изысканий также установлены случаи, когда не требуется её проведение, – во всех случаях, когда не нужна экспертиза проектной документации либо не требуется получение разрешения на строительство, за исключением случаев, если сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта ОКС подлежит проверке на предмет достоверности её определения (п. 3.3 ст. 49 ГрК РФ).

Объекты капитального строительства, в отношении которых обязательно проведение исключительно государственной экспертизы проектной документации:

1)   объекты, указанные в пп. 5.1 п. 1 ст. 6 ГрК РФ[330];
2)   объекты, строительство, реконструкция которых финансируются за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ[331];
3)   автомобильные дороги общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ;
4)   объекты культурного наследия регионального и местного значения (если при проведении работ по сохранению затрагиваются конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненные для подготовки проектной документации по таким объектам;
5)   объекты, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, где предусмотрена оценка влияния территории на объект и наоборот (специальная юридическая процедура);
6)   объекты размещения отходов, объекты обезвреживания отходов;
7)   объекты, относящиеся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории (устанавливаются в соответствии с п. 1 Критериев, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»), за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.

Необходимо обратить внимание, что требование об обязательности именно государственной экспертизы сформулировано законом исходя из разных критериев: с учётом источника финансирования (контроль за бюджетными средствами) либо исходя из особого статуса объекта/территории, требующего дополнительного контроля со стороны государства.

 

Процедура проведения государственной и негосударственной экспертизы

Обратиться с заявлением о проведении государственной экспертизы вправе технический заказчик, застройщик или уполномоченное кем-либо из них лицо.

По новым правилам ГрК РФ срок проведения государственной экспертизы определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать сорок два рабочих дня. Указанный срок может быть продлён по заявлению застройщика или технического заказчика не более чем на двадцать рабочих дней.

При этом законодательством субъектов РФ могут устанавливаться более короткие сроки проведения государственной экспертизы в отношении объектов, государственная экспертиза по которым проводится органами исполнительной власти субъектов РФ или подведомственными им государственными учреждениями.

П. 5.3 ст. 49 ГрК РФ предусматривается предоставление проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, а также иных документов в электронной форме, в том числе в форме информационной модели, за исключением случаев, если необходимые для проведения государственной экспертизы документы содержат сведения, составляющие государственную тайну. Такой статус сведений также является исключением из правила п. 7.1 ст. 49 ГрК РФ о том, что не допускается выдача заключения экспертизы до включения сведений о таком заключении в Единый государственный реестр заключений.

Отметим, что с 1 июля 2019 года законом № 342-ФЗ в пп. 1 п. 8 ст. 49 ГрК РФ внесены изменения, согласно которым основанием для отказа в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, направленных на экспертизу, является отсутствие в составе проектной документации разделов, которые подлежат включению в состав такой документации в соответствии с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации.

Итогом экспертизы результатов инженерных изысканий является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Результатом экспертизы проектной документации является заключение:

1)   о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации результатам инженерных изысканий, заданию на проектирование, требованиям, предусмотренным пп. 1 п. 5 ст. 49 ГрК РФ (за исключением случаев проведения экспертизы проектной документации для проверки сметной стоимости работ, на объектах, в отношении ПД которых по общим правилам экспертиза не проводится);
2)   о достоверности (положительное заключение) или недостоверности (отрицательное заключение) определения сметной стоимости строительства ОКС.

Постановление Правительства № 145, устанавливающее в соответствии с п. 11 ст. 49 ГрК РФ порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, порядок взимания этой платы, было приведено в соответствие с новыми правилами ГрК РФ о порядке проведения экспертизы[332].

При этом следует отметить несколько нововведений, отражённых в Постановлении № 145 и вступивших в силу с 17.01.2020

Так, в п. 29 Постановления № 145 предусматривается сокращённый до 30 рабочих дней срок проведения государственной экспертизы:

а)   результатов инженерных изысканий, которые направлены на государственную экспертизу до направления на эту экспертизу проектной документации;
б)   проектной документации или проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов капитального строительства, строительство, реконструкция и (или) капитальный ремонт которых будут осуществляться в особых экономических зонах;
в) проектной документации в объёме проверки сметной стоимости в случае привлечения средств бюджетов бюджетной системы РФ.

В течение 20 рабочих дней проводится государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении жилых объектов капитального строительства, в том числе со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями, не относящихся к уникальным объектам.

Повторное (2 раза и более) направление на государственную экспертизу проектной документации (части проектной документации, в которую были внесены изменения) и (или) результатов инженерных изысканий (п. 44 Постановления № 145) предусматривается:

а)   после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы;
б)   при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, не предусмотренных п. 3.8 ст. 49 ГрК РФ[333];
в) при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, предусмотренных п. 3.8 ст. 49 ГрК РФ, – по инициативе заявителя;
г)   при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в случае если сметные нормативы и (или) сметные цены строительных ресурсов, с учётом которых были осуществлены расчёты сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса такого объекта капитального строительства, изменились.

Повторная государственная экспертиза осуществляется в порядке, предусмотренном для проведения первичной государственной экспертизы, за исключением проведения экспертного сопровождения (п. 3.9 ст. 49 ГрК РФ).

Согласно новому п. 45.1 Постановления № 145, проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий подлежат повторной экспертной оценке в полном объёме в случаях, если после проведения первичной (предыдущей повторной) государственной экспертизы в законодательство Российской Федерации внесены изменения, в соответствии с которыми изменилась организация по проведению государственной экспертизы.

Дата начала строительства объекта капитального строительства определяется в соответствии с датой выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Оплата услуг по проведению государственной экспертизы производится заявителем независимо от результата государственной экспертизы. Размер платы рассчитывается в соответствии с разделом 8 Постановления № 145.

За проведение проверки сметной стоимости, осуществляемой без проведения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и оценки соответствия, взимается плата в размере 20 процентов стоимости государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, рассчитанной на момент представления документов для проведения проверки сметной стоимости (п. 57.1).

Также изменён порядок оплаты повторной экспертизы (п. 58).

За проведение повторной государственной экспертизы взимается плата в размере 30 процентов размера платы за проведение первичной государственной экспертизы, рассчитанная на дату заключения договора о проведении повторной государственной экспертизы.

В случаях проведения повторной экспертной оценки в полном объёме плата рассчитывается как за проведение первичной государственной экспертизы, рассчитанной на дату заключения договора о проведении повторной государственной экспертизы.

В случае представления на государственную экспертизу результатов инженерных изысканий, в отношении которых ранее выдано отрицательное заключение государственной экспертизы, вместе с проектной документацией (которая ранее не направлялась на государственную экспертизу), плата за проведение такой государственной экспертизы рассчитывается как за проведение первичной государственной экспертизы, рассчитанной на дату заключения договора о проведении повторной государственной экспертизы.

В случае, если документы на проведение повторной государственной экспертизы в отношении жилых объектов капитального строительства поданы в течение 10 рабочих дней после получения отрицательного заключения, плата за проведение повторной государственной экспертизы не взимается.

Негосударственная экспертиза осуществляется на основании заключённого в соответствии с гражданским законодательством РФ договора между заявителем и экспертной организацией, которым определяется порядок представления документов для проведения негосударственной экспертизы и устранения замечаний в представленных документах, срок проведения негосударственной экспертизы и размер платы за её проведение.

Процедуры проведения негосударственной экспертизы, в том числе подготовка экспертного заключения, его подписание, утверждение и обжалование, осуществляются в порядке, установленном для проведения государственной экспертизы проектной документации с учётом особенностей, установленных Постановлением № 272[334].

 

1.5.8. Оспаривание заключения государственной и негосударственной экспертизы

Результатом экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации установленным требованиям.

На случай несогласия застройщика или технического заказчика с заключением в ГрК РФ предусмотрены следующие способы обжалования:

  1. в судебном порядке (п. 10 ст. 49 ГрК РФ);
  2. в экспертной комиссии, созданной Минрегионом России[335] (п. 12 ст. 49 ГрК РФ).

В соответствии с п. 10 ст. 49 ГрК РФ отрицательное заключение экспертизы может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке.

Необходимо отметить, что вследствие неудачной формулировки нормы в судебной практике время от времени возникает вопрос о том, допускает ли закон обжалование положительного заключения и допускается ли обжалование иными заинтересованными лицами (помимо застройщика или технического заказчика). В большинстве случаев суды придерживаются позиции о том, что заключение о соответствии или несоответствии проектной документации установленным требованиям является ненормативным правовым актом независимо от результата проведённой экспертизы – положительного или отрицательного, а п. 10 ст. 49 ГрК РФ не исключает возможность оспаривания заинтересованным лицом в судебном порядке положительного заключения экспертизы как ненормативного правового акта[336].

Встречаются, впрочем, и другие решения[337]. Так, Верховным Судом РФ было отменено устоявшее в трёх инстанциях определение районного суда, который исходил из того, что в силу п. 10 ст. 49 ГрК РФ в судебном порядке может быть оспорено лишь отрицательное заключение экспертизы, и только застройщиком или техническим заказчиком. Такая ситуация – скорее исключение из общей практики.

Порядок и сроки оспаривания заключения экспертизы в суде определяются нормами АПК РФ и КАС РФ, регламентирующими рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного само­управления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Соответствующее заявление может быть подано в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Заметим, что, если в случае оспаривания заключения государственной экспертизы к применению вышеуказанного порядка вопросов не возникает, то с оспариванием заключения негосударственной экспертизы не всё так однозначно. Связано это с тем, что такая экспертиза проводится частными организациями на основании договора, заключённого в соответствии с гражданским законодательством РФ.

В п. 6 Постановления № 272, регулирующем порядок проведения негосударственной экспертизы, указано, что обжалование осуществляется в порядке, установленном для проведения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий Постановлением № 145. Полагаем, что в данном пункте речь идёт о втором установленном ГрК РФ способе обжалования заключения экспертизы – административном (в экспертную комиссию, созданную Минрегионом России), и ответа на вопрос о том, в порядке какого производства такие заявления рассматриваются в суде, названный пункт не содержит.

Взгляд судов на данную проблему неоднозначен. Так, в одном случае было отменено определение суда первой инстанции о возвращении заявления о признании незаконным заключения негосударственной экспертизы, который пришёл к выводу, что заявление подлежит рассмотрению в порядке искового производства, т. к. данные требования не вытекают из публичных правоотношений, а относятся к спору о праве гражданском. Суд апелляционной инстанции указал, что, так как у частной экспертной организации имеется свидетельство об аккредитации и негосударственная экспертиза предусматривает контроль за соблюдением требований технического регламента в области строительства, ей переданы конкретные государственно-властные полномочия, что означает возможность рассмотрения заявления по правилам гл. 25 ГПК РФ (сейчас – гл. 22 КАС РФ)[338].

Другой апелляционный суд, наоборот, отметил, что аккредитация коммерческой организации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации не означает, что ей были переданы государственные властные полномочия[339].

Арбитражный суд Московского округа по нескольким делам отмечал, что положения ГрК РФ не исключают возможность оспаривания заинтересованным лицом в судебном порядке положительного заключения экспертизы по правилам главы 24 АПК РФ[340]. Аналогичную позицию занимал и Арбитражный суд Уральского округа[341].

Из изложенного следует, что на сегодняшний день в судебной практике отсутствует единый подход к решению вопроса о том, в каком порядке может быть обжаловано в суде заключение негосударственной экспертизы, что делает возможность быстрого и эффективного рассмотрения соответствующего заявления непредсказуемой.

Тем не менее, как было указано выше, существует и другой способ обжалования заключения экспертизы проектной документации – административный.

Исходя из п. 12 ст. 49 ГрК РФ, в случае несогласия с заключением экспертизы проектной документации застройщик, технический заказчик или их представитель в течение трёх лет со дня утверждения такого заключения вправе обжаловать его в экспертной комиссии, созданной Минрегионом России в порядке, установленном Приказом Минрегиона России от 23.03.2012 № 126.

Решение самой экспертной комиссии о подтверждении или неподтверждении заключения экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий также может быть обжаловано в судебном порядке (п. 13 ст. 49 ГрК РФ).

Заметим, что обжалование заключения экспертизы в административном порядке является способом преодоления изложенной выше проблемы с обжалованием заключения негосударственной экспертизы. В дальнейшем в случае несогласия с решением экспертной комиссии заявитель сможет обжаловать его в судебном порядке без всяких оговорок.

 

1.5.9. Авторский надзор

Помимо контроля и надзора со стороны органов публичной власти в области строительства существует и контроль со стороны проектировщика, который осуществляется в форме авторского надзора.

Авторский надзор является частью более общей процедуры – строительного контроля. Его целью выступает обеспечение соответствия технических решений и технико-экономических показателей введённых в эксплуатацию объектов капитального строительства решениям и показателям, предусмотренным в утверждённой проектной документации.

Отметим, что авторский надзор в строительстве не имеет ничего общего с авторскими правами, принадлежащими архитектору в части архитектурного решения.

Понятие авторского надзора раскрывается в нескольких нормативных и технических актах.

Так, в пп. 3 п. 2 ст. 2 закона № 384-ФЗ законодатель определяет его как контроль лица, осуществившего подготовку проектной документации, за соблюдением авторских решений в процессе строительства.

Помимо этого, регламентация авторского надзора содержится ещё в двух документах технического характера:

1)   Свод правил «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений» (СП 11-110-99 утв. Постановлением Госстроя от 10.06.1999 № 44; далее – СП 1999);
2)   Свод правил «Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений» (СП 246.1325800.2016, утв. Приказом Минстроя России от 19.02.2016 № 98/пр; далее – СП 2016).

В соответствии с п. 3.1 СП 2016 авторский надзор – это контроль лица, осуществившего подготовку проектной документации, за соблюдением в процессе строительства требований проектной документации и подготовленной на её основе рабочей документации.

Основными задачами авторского надзора выступают (п. 5.1 СП 2016):

1)   контроль за соответствием выполнения работ проектной и разработанной на её основе рабочей документации;
2)   своевременное решение всех технических вопросов по проектной и разработанной на её основе рабочей документации, возникающих в процессе проведения работ;
3)   решение вопросов, связанных с внесением изменений в рабочую документацию или проектную документацию, необходимость которых выявилась в процессе проведения работ.

Особое внимание следует обратить на то, что указанные своды правил действуют одновременно, но при этом СП 2016 является более современным и содержит более подробное регулирование, чем СП 1999. Поэтому при обнаружении каких-либо противоречий между указанными техническими актами приоритет должен отдаваться СП 2016, который был введён в действие 14.03.2016.

Необходимо отметить, что оба свода правил не включены в перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований о безопасности зданий и сооружений [342]. Соответственно, участники строительства, по общему правилу, не обязаны ими руководствоваться при регулировании отношений по авторскому надзору. Однако исключения из этого правила (т. е. обязательность применения) могут быть прямо установлены законом, договором или внутриорганизационным распоряжением, например, приказом (если проектировщик является структурным подразделением застройщика).

При составлении договоров на осуществление авторского надзора стороны ранее обычно ориентировались на СП 1999. Представляется, что в условиях усовершенствованного регулирования авторского надзора (принятия СП 2016) участники строительства будут теперь ориентироваться, в первую очередь, на СП 2016.

 

Виды работ, в отношении которых обязательно проведение авторского надзора по правилам СП 2016

Авторский надзор обязателен в следующих случаях:

1)   при прямом указании закона. В этих случаях такая обязанность является публичной, т.е. она у застройщика перед публичной властью. Так, согласно п. 4.3 СП 2016 авторский надзор обязателен при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте опасных производственных объектов, а также при проведении некоторых работ по сохранению объекта культурного наследия, если такие работы сопряжены с работами капитальными.
2)   если проведение авторского надзора предусмотрено договором или распорядительным документом (приказом) организации, ведущей проектирование, инвестирование и строительство объекта (если проектировщик является структурным подразделением застройщика).

Как было указано, в настоящее время обязательность осуществления авторского надзора предусмотрена законодательством применительно к двум сферам.

Во-первых, авторский надзор обязателен при выполнении следующих работ с опасным производственным объектом организации (п. 3 ст. 8 закона РФ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности»):

1)   строительство;
2)   реконструкция;
3)   капитальный ремонт;
4)   техническое перевооружение;
5)   консервация;
6)   ликвидация опасного производственного объекта организации.

К опасным производственным объектам относятся предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты в соответствии с Приложением 1 к указанному закону.

Обращаем внимание, что СП 2016 распространяется только на работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, поэтому для случаев технического перевооружения, консервации и ликвидации он применению не подлежит. Представляется, что в случае выполнения работ по техническому перевооружению, консервации и ликвидации, если такие работы сопряжены со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом, должен применяться СП 1999[343].

Осуществление указанных работ без одновременного проведения авторского надзора влечёт для застройщика административную ответственность за нарушение требований промышленной безопасности[344]. При этом ввод в эксплуатацию опасных производственных объектов осуществляется по общим правилам ГрК РФ, которые не предусматривают права уполномоченного органа требовать доказательства проведения авторского надзора.

Во-вторых, обязательность авторского надзора при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия диктуется п. 1 ст. 40, п.п. 1, 5 и 7 ст. 45 закона № 73-ФЗ.

Согласно п. 1 ст. 40 данного закона работы по сохранению объекта культурного наследия подразделяются на следующие виды:

1)   консервация;
2)   ремонт;
3)   реставрация;
4)   приспособление для современного использования.

За проведением всех указанных работ должен осуществляться авторский надзор (п. 1 ст. 45 закона № 73-ФЗ). Немаловажно и то, что проведение авторского надзора требуется при выполнении работ в отношении как объекта культурного наследия, включённого в реестр, так и выявленных объектов культурного наследия.

После выполнения работ по сохранению лицо, осуществлявшее авторский надзор, в течение 90 рабочих дней представляет на утверждение в уполномоченный орган охраны объектов культурного наследия отчётную документацию, в которую, в частности, должен быть включён журнал авторского надзора[345].

Следует отметить, что закон говорит об обязательности проведения авторского надзора при проведении всех указанных выше работ по сохранению. Однако сам СП 2016 указывает, что его предписания распространяются только на работы по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования и только если такие работы сопряжены со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом (п.п. 1.1 и 4.3 СП 2016).

Это не означает, что авторский надзор не должен проводиться при проведении иных работ по сохранению – в таких случаях надзор, как на это указывает закон № 73-ФЗ, всё же должен быть осуществлён, но СП 2016 не будет в таком случае подлежать применению.

Представляется, что в случае выполнения иных работ по сохранению памятников, если такие работы сопряжены со строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом, должен применяться СП 1999.

 

Договор авторского надзора

Договор авторского надзора относится к договорам возмездного оказания услуг[346]. С учётом этого у заказчика есть право на одностороннее прекращение (отказ) договора авторского надзора в любой момент при условии оплаты организации, осуществляющей авторский надзор фактически понесённых расходов и стоимости оказанных услуг к моменту прекращения договора (п. 1 ст. 782 ГК РФ).

Спорным в области регулирования авторского надзора является вопрос о наличии у проектировщика обязанности по заключению с заказчиком проектной или рабочей документации договора на оказание услуг по авторскому надзору, если такой надзор является обязательным в силу закона.

Здесь возможны два решения:

1)   заключение договора на ведение авторского надзора с другой проектной организацией;
2)   ведение судебного спора о понуждении проектировщика к заключению договора. В таком случае договор на оказание услуг по авторскому надзору будет заключён с момента вступления в силу решения суда о заключении договора (ст. 445 ГК РФ).

Суды полагают, что застройщик не вправе обращаться в суд с требованием о понуждении к заключению договора авторского надзора[347]. В этой ситуации логично полагать, что если проектировщик уклоняется от ведения авторского надзора, то застройщик вправе заказать услуги по авторскому надзору у иной организации по аналогии с п. 6.1.3 СП 2016.

Вместе с тем вопросы проведения авторского надзора целесообразно урегулировать с проектировщиком уже на этапе заключения договора на разработку проектной или рабочей документации, чтобы избежать в будущем трудностей, связанных с выполнением обязательного авторского надзора.

 

Функции лица, осуществляющего авторский надзор

Авторский надзор осуществляется на основании договора, заключённого между застройщиком, заказчиком, техническим заказчиком и проектировщиком, или на основании организационно-распорядительного документа в случае, если проектировщиком является одно из структурных подразделений (п. 6.1 СП 2016).

При проведении авторского надзора проектировщику должен быть предоставлен доступ на все объекты капитального строительства, а также иные места производства работ и при этом обеспечено выполнение всех мероприятий по охране труда специалистов группы авторского надзора.

При осуществлении надзора проектировщик выполняет, в частности, следующие функции:

1)   принимает участие в освидетельствовании геодезической основы объекта;
2)   устанавливает необходимость осуществления геодезических наблюдений за перемещения­ми и деформациями оснований фундаментов;
3)   согласовывает замену грунтов, материалов изделий и конструкций, а также замену оборудования;
4)   принимает участие в проверке качества и соблюдения технологии выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта;
5)   осуществляет ведение журнала авторского надзора за строительством (форма журнала предусмотрена приложением «Е» нового свода правил);
6)   оформляет замечания о выявленных недостатках выполнения работ;
7)   обеспечивает решение вопросов, связанных с внесением изменений в проектную и рабочую документации (об этом подробнее см. п. 1.5.5.5 СП 2016);
8)   принимает участие в приёмке объекта капитального строительства в эксплуатацию, оказывает помощь в освоении проектной мощности на основании отдельного договора или дополнительного соглашения.

В конечном итоге конкретный перечень прав и обязанностей сторон, режим проведения авторского надзора и иные важные для контрагентов вопросы должны быть закреплены в документе, являющемся основанием для проведения авторского надзора: в договоре авторского надзора или в организационно-распорядительном документе, если проектировщик является структурным подразделением.

 

Состав работ по авторскому надзору

Следует отметить, что с принятием СП 2016 наконец-то стал чётко регулироваться состав работ, выполняемых в рамках авторского надзора (п.п. 7.1–7.3 СП 2016):

1)   ознакомление с организационно-технологической документацией, в частности, ознакомление с проектом производства работ, с сопроводительными документами, определяющими качество применяемых материалов, изделий, конструкций и оборудования, ознакомление с исполнительной документацией;
2)   визуальный контроль состояния объектов капитального строительства и технологий выполнения строительно-монтажных и специальных работ, а также технический осмотр результатов их проведения;
3)   документирование результатов авторского надзора, в частности, письменное уведомление о выявленных недостатках выполненных работ, подписание актов освидетельствования скрытых работ, фиксация результатов работ по авторскому надзору в журнале авторского надзора.

Если в процессе проведения капитальных работ возникает необходимость внесения изменений в проектную или рабочую документацию, лицо, осуществляющее авторский надзор, должно содействовать решению вопросов, связанных с внесением таких изменений.

Изменения в проектную и рабочую документацию вносятся по заданию заказчика, что согласно ГОСТ Р 21.1101[348] требует заключения ещё одного договора на проектные работы или требует внесения изменений в существующий договор (п. п. 8.3 и 8.6 СП 2016).