ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ И ПРОЕКТОВ ГЧП
Оглавление

3.10. Некоторые судебные возможности защиты прав застройщика при нарушениях, допущенных государственными органами

 

Несмотря на предпринимательский характер девелоперской деятельности, некоторые риски не могут быть целиком возложены на застройщика. Это связано прежде всего с тем, что застройщик во многом зависит от результатов деятельности государственных органов, так как с момента начала проектирования и строительства и вплоть до его завершения он постоянно согласовывает свои действия в рамках, установленных нормативными актами процедур с различными государственными органами, а они склонны постоянно менять правила игры. Результатом этого чаще всего является возникновение потерь разного рода у застройщика (невозможность реализации проекта полностью либо снижение его предельных параметров, затягивание сроков и т. п.). Например, незаконный отказ органа власти в выдаче разрешения на строительство на арендуемом им для целей строительства участке рассматривается в судебной практике как противоправное создание властью препятствий в использовании земельного участка по целевому назначению. Так, в одном из дел Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ истцу удалось добиться от муниципалитета возмещения убытков, возникших из-за неправомерного отказа в выдаче разрешения на строительство, который привёл к невозможности строительства[1].

Следует признать, что с большим трудом, но продолжает формироваться практика взыскания с государственных органов компенсаций за причинённые в результате их действий убытки (чаще всё-таки реальный ущерб). Мы попробовали систематизировать некоторые наиболее актуальные кейсы ниже.

 

Возможность получения компенсации застройщиком при выявлении невозможности строительства

Управленческая деятельность органов власти в некоторых случаях способна привести к невозможности для застройщиков начать или завершить начатое строительство. При таких обстоятельствах особо встаёт вопрос о праве застройщиков на получение компенсаций со стороны публичной власти.

Как показывает практика, зачастую расходы, связанные с выявившейся невозможностью строительства, суды рассматривают как предпринимательские риски застройщика: застройщик рискует, что его земельный участок окажется находящимся в зоне, исключающей строительство. Если у застройщика имеется хотя бы минимальная возможность каким-либо образом узнать об имеющихся ограничениях на проведение капитальных работ, то в таком случае ему отказывают в удовлетворении требований о компенсации понесённых расходов и иных потерь. При этом стандарт осмотрительности при выявлении тех или иных ограничений для застройщиков-предпринимателей выше, чем у простых граждан.

Так, в одном из дел Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ возложила риск несения расходов в связи с запретом застройки на застройщика, а не на публичное образование-арендодателя[2].

Между обществом и муниципалитетом в марте 2009 года был заключён договор аренды земельного участка из земель категории «земли населённых пунктов»; обществу было выдано разрешение на строительство. Впоследствии Росохранкультурой были выявлены нарушения в действиях муниципального образования в части утверждения проекта границ земельного участка и установления вида разрешённого использования земельного участка – комплексное освоение в целях жилищного строительства. Как выяснилось, земельный участок был расположен в охранной зоне особо ценного объекта культурного наследия.

В связи с этим администрация муниципалитета отозвала разрешение на строительство.

Суды сочли, что о нахождении участка в данной зоне муниципалитету и арендатору должно было стать известно после заключения договора аренды из опубликованного в декабре 2009 года Генерального плана.

Поскольку общество-арендатор приступило к освоению участка и понесло расходы, а в результате вышеуказанных действий администрации было лишено возможности для дальнейшего освоения земельного участка, оно обратилось к муниципальному образованию с иском о возмещении убытков.

Суды указали, что поскольку имела место невозможность использования земельного участка в соответствии с целями, предусмотренными договором аренды в спорный период, постольку муниципальное образование передало земельный участок, непригодный к использованию по назначению, то есть не исполнило своей обязанности по передаче имущества, соответствующего условиям договора аренды.

Однако требования о возмещении убытков были удовлетворены лишь частично. В пользу истца было присуждено возмещение убытков, возникших до декабря 2009 года, выразившихся в расходах:

1)  на инженерно-геологические изыскания;

2)  по выдаче разнообразных технических условий и их согласований;

3)  на инженерно-топографическую съёмку участка.

Однако в части убытков, возникших после декабря 2009 года, обществу было отказано, поскольку общество должно было знать о недопустимости строительства в границах охранной зоны после декабря 2009 года.

В другом деле обществу-арендатору также было отказано в возмещении убытков при следующих обстоятельствах[3].

Общество арендовало земельный участок для целей строительства магазина; местная администрация выдала разрешение на строительство. Позднее местная ресурсоснабжающая организация направила обществу-арендатору письмо, в котором указала, что по территории участка проходит охранная зона инженерных сетей, что исключает на нём строительство.

Общество обратилось к муниципальному образованию с требованием о возмещении убытков, однако ему было отказано: суд не усмотрел неправомерности в действиях муниципалитета.

Однако в некоторых случаях застройщикам всё же удаётся получить компенсацию.

Так, Омский областной суд удовлетворил требования о возмещении убытков, выразившихся в расходах на строительство жилого дома. Основаниями для удовлетворения выступили те обстоятельства, что муниципалитет предоставил в аренду земельный участок для ИЖС, а затем выдал разрешение на строительство жилого дома, хотя участок был расположен в санитарно-защитной зоне, исключающей индивидуальное жилищное строительство, о которой было известно муниципалитету[4].

В другом деле индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию о взыскании причинённых в результате превышения полномочий по распоряжению земельным участком, выделенным истцу для строительства, и принятия постановления о разрешении на строительство, в размере 4 488 985,29 руб. и морального вреда в сумме 2 500 000 руб., вызванного принятием арбитражными судами решения (постановления и определения) о сносе самовольной постройки.

Заявленное требование было удовлетворено частично, однако в значительном размере – 3 873 327,32 руб. с учётом отказа в присуждении компенсации за моральный вред.

Для определения размера убытков истца судом были назначены судебные строительно-технические экспертизы, в соответствии с которыми были оценены следующие затраты:

  • затраты по строительству и сносу здания кафе, при этом суд принял размер затрат исходя из данных проекта, а не из данных технического паспорта, поскольку строительство объекта большей площади осуществлено истцом на свой страх и риск и не связано с противоправными действиями ответчиков;
  • затраты по строительству наружных сетей канализации и электроснабжения;
  • стоимость работ, выполненных по устройству наружных сетей водоснабжения и благоустройству территории, прилегающей к снесённому зданию кафе.

Также суд указал, что действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность компенсации морального вреда в случае, если вред причинён неправомерными действиями ответчика, повлекшими снос объекта недвижимого имущества.

При рассмотрении дела сделан важный вывод о том, что возмещению подлежат материальные потери потерпевшей стороны, однако возмещение убытков не должно обогащать её, в связи с чем суд указал, что определение размера убытков исходя из стоимости объекта недвижимого имущества необоснованно.

Указанные выводы были подтверждены вышестоящими судебными инстанциями, в том числе Верховным Судом РФ[5].

 

Фактическое изъятие земельного участка

Иногда органы власти прибегают к экстраординарным решениям во имя достижения каких-то общеполезных целей и вторгаются в частные дела. Так, нередкими являются случаи, когда публичные образования в противоречии с жёстко регламентированной процедурой изъятия земельных участков для публичных нужд прибегают к т. н. фактическому изъятию: например, размещают на земельном участке частного лица инфраструктурные объекты общественного назначения.

В таких случаях возможны два способа защиты нарушенных прав: требовать освобождения захваченного земельного участка или требовать возмещения убытков вследствие фактического изъятия земельного участка.

Так, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ дважды рассматривалось следующее дело[6].

Местная администрация без выполнения процедур изъятия участков для публичных нужд проложила водоотводный канал по земельному участку истцов, что послужило основанием для обращения в суд с требованием о выплате компенсации за изъятый земельный участок. При рассмотрении кассационной жалобы коллегия указала, что нарушение процедуры изъятия земельного участка не означает, что такого изъятия произведено не было, в связи с чем истцы имеют право на компенсацию за фактическое изъятие у них земельных участков для публичных нужд в размере их рыночной стоимости.

В подобных делах примечательно то, что формально право собственности у истца осталось, однако он получил выплату в таком размере, как будто его лишили самого права.

Аналогичное дело рассматривалось также и Арбитражным судом Северо-Западного округа, в котором кассационная инстанция пришла к тем же выводам[7].

Указанные выводы подтверждаются также судебными актами Верховного Суда РФ[8], в том числе обзором судебной практики[9].

Любопытным является и то, что при фактическом изъятии земельных участков для публичных нужд суды не признают возможность принудительного освобождения участка, указывая, что такое требование при определённых обстоятельствах может являться злоупотреблением правом[10], однако во всяком случае собственник вправе рассчитывать на компенсацию за фактическое изъятие у него участка или его части[11].

 

Внесение арендной платы в период невозможности использования арендованного имущества

На практике арендатор может столкнуться с ситуацией, когда договор аренды был заключён, имущество было передано, однако в силу не зависящих от арендатора обстоятельств использование имущества (в т. ч. застройка арендованного для целей строительства участка) оказывается невозможным.

Такими обстоятельствами могут выступать неправомерные действия арендодателей, природные и антропогенные события и неправомерные действия иных лиц, включая действия органов власти (например, при незаконном отказе в выдаче разрешения на строительство).

В описанных случаях арендатор не получает то, за что он обязался вносить арендные платежи, т. е. арендованное имущество вынужденно простаивает, не принося арендатору какой-либо пользы. При этом такой простой не зависит от самого арендатора, а вызван некими внешними по отношению к нему факторами.

Тем не менее арендодатели в подобных ситуациях всё же пытаются взыскивать арендную плату за период, когда пользование имуществом для арендатора было невозможно.

Как показывает практика судебных коллегий Верховного Суда РФ, подобные требования арендодателей не подлежат удовлетворению. Рассмотрим, как подобные споры разрешаются на примере сначала незаконного отказа в выдаче разрешения на строительство, а затем на примере препятствования арендатору в пользовании арендованным имуществом иным лицом.

 

А. Незаконный отказ в выдаче разрешения на строительство

Рассматривая одно из дел по взысканию платы по договору аренды муниципального земельного участка для целей ИЖС, Гражданская коллегия Верховного Суда РФ пришла к следующим выводам[12].

Договор аренды носит взаимный характер, следовательно, невозможность пользования арендованным имуществом по обстоятельствам, которые не зависят от арендатора, освобождают последнего от обязанности по внесению арендной платы.

Как следует из материалов дела, арендодатель (муниципальное образование) незаконно отказал в выдаче разрешения на строительство, что привело к невозможности использования арендованного участка по установленной договором цели – для ИЖС.

В соответствии с п. 1 ст. 611 ГК РФ арендодатель обязан предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. В силу п.п. 1 и 3 ст. 614 ГК РФ арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату), однако арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились.

Данная категория дел примечательна тем, что в качестве арендодателя и субъекта, компетентного выдавать разрешения на строительство, выступает одно лицо. В связи с этим суды могут использовать сразу два аргумента против арендодателя: довод о том, что арендодатель (публичное образование) не совершил действий, необходимых для пользования (застройки) арендатором участка (не выдал разрешение), а также аргумент, что имеет место незаконное вмешательство органов власти в форме бездействия в арендные отношения.

Таким образом, в данном деле Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что незаконный отказ в выдаче разрешения на строительство лишает арендодателя возможности требовать арендную плату за пользование земельным участком, арендованным для целей строительства. Представляется, что все внесённые арендатором в период простоя платежи следует рассматривать как неосновательное обогащение арендодателя, а потому внесённые суммы подлежат возврату.

Аналогичные выводы содержатся в судебных актах по спорам, рассматриваемым арбитражными судами[13].

 

Б. Неправомерное препятствование иным лицом арендатору в пользовании имуществом

На рассмотрении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ находилось следующее дело[14].

Общество «В» и общество «П» осуществляли сдачу в аренду площадей в торговом центре. При этом вход посетителей в торговые площади общества «В» был возможен только через помещения общества «П».

Общество «П» установило перекрытия на входных дверях, неправомерно исключив, таким образом, возможность использования принадлежащих обществу «В» торговых помещений арендаторами последнего.

Как указала коллегия, вследствие противоправных действий общества «П» арендаторы помещений общества «В» не должны вносить арендную плату, поскольку они не имели возможности использовать имущество по обстоятельствам, за которые они не отвечают: такая невозможность была вызвана неправомерными действиями иного лица – общества «П».

Как указывает Судебная коллегия, обязанностями арендодателя выступают, во‑первых, предоставление имущества во владение или пользование арендатору, а во‑вторых, (после передачи) обеспечение возможности для него пользования вещью в соответствии с её назначением (ст.ст. 606 и 611 ГК РФ).

В силу п. 2 ст. 328 ГК РФ в случае непредоставления обязанной стороной предусмотренного договором исполнения обязательства сторона, на которой лежит встречное исполнение, вправе приостановить исполнение своего обязательства.

Коллегия пришла к выводу, что в момент невозможности использования арендованного имущества по независящим от арендатора обстоятельствам арендодатель не осуществляет какого-либо предоставления, соответственно, он не имеет права на получение арендной платы.

Подводя итог, можно сказать, что если невозможность использования арендованного имущества вызвана самим арендодателем, а равно, если такая невозможность вызвана внешними обстоятельствами (природные явления, катастрофы, вмешательство иных лиц), то арендодатель не имеет права на получение арендной платы за такой период – период простоя арендатора.

Как показывает практика, зачастую стороны не согласуют автоматическое продление аренды на срок, равный периоду, когда арендатор не имел возможности использовать арендованное имущество. Представляется, что включение в договоры аренды такого условия (особенно для договоров аренды земельных участков для целей строительства) необходимо.

Так, можно представить ситуацию, при которой застройщик обязывается завершить строительство в течение года с момента получения земельного участка в аренду под угрозой значительных штрафных санкций, однако уполномоченный орган длительное время (например, полгода) неправомерно отказывается выдать ему разрешение на строительство. В данном случае в целях придания отношениям ясности и предотвращения возможных споров рекомендуется исходно оговаривать соответствующий перенос сроков строительства[15].

В. Взыскание переплаты по договору аренды земельного участка при поэтапном вводе МКД

При строительстве МКД в несколько этапов на арендуемом земельном участке неизменно возникает ситуация, когда какой-либо из этапов строительства введён в эксплуатацию и квартиры в нём переданы дольщикам, однако раздел исходного земельного участка не осуществляется застройщиком, так как это требует перевыпуска разрешения на строительство, внесения изменений в проектную декларацию и договоры долевого участия в строительстве
и т. п.

При этом является очевидным, что под построенными и переданными МКД застройщик земельный участок уже не использует, и выплата арендной платы за эту часть участка выглядит необоснованной.

Долгое время регулирование вопросов снижения арендной платы основывалось на формальном подходе судов – только после формирования участка под эксплуатацию МКД прекращается право государственной собственности и договор аренды застройщика в отношении него. Так, Арбитражный суд Московского округа в обзоре за I квартал 2017 года дал следующие разъяснения[16]. Земельный участок, являющийся предметом договора аренды, сформированный и поставленный в установленном порядке на кадастровый учёт и расположенный под многоквартирным жилым домом, с момента введения в действие ЖК РФ выбывает из собственности публично-правового образования. В отношении данного земельного участка в силу закона возникает право общей долевой собственности собственников квартир (помещений) в многоквартирном доме, что исключает право публично-правового образования на получение арендных платежей по ранее заключённому договору аренды. После введения в действие ЖК РФ, независимо от формирования земельного участка под многоквартирным домом, уполномоченный орган соответствующего публично-правового образования утрачивает право на распоряжение земельным участком под таким домом, в том числе путём сдачи его в аренду, и, следовательно, утрачивает право на получение арендных платежей за пользование этим земельным участком. В случае получения уполномоченным органом соответствующего публично-правового образования арендных платежей за пользование земельным участком после его перехода в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме такие платежи подлежат возврату арендатору в качестве неосновательного обогащения. При этом ссылка на п. 4 ст. 1109 ГК РФ не может быть признана обоснованной.

Однако в 2017–2018 годах[17] начала формироваться судебная практика в пользу застройщика о неосновательности получения уполномоченным органом арендной платы за часть участка, где введён в эксплуатацию соответствующий этап строительства МКД.

Так, Верховный суд РФ признал правомерными выводы нижестоящих судов, что при оплате арендных платежей из расчёта арендной платы подлежали исключению площади земельных участков, занятых многоквартирными домами, по мере первой регистрации права собственности на помещения в каждом построенном многоквартирном доме, а поскольку арендная плата вносилась арендатором земельного участка без соответствующего уменьшения, руководствуясь ст. 1102 ГК РФ, взыскал с учреждения неосновательное обогащение в сумме 253 148,58 руб. Суд учёл, что земельный участок с кадастровым номером 79:01:0500060:126 предоставлен для строительства пяти многоквартирных домов, равных по площади, в связи с чем определил соответствующую площадь земельного участка равной 1/5 площади исходного участка для каждого многоквартирного дома[18].

К аналогичным выводам пришёл и АС Дальневосточного округа[19], который указал, что согласно разъяснениям, приведённым в п. 67 Постановления Пленума № 10/22, в том случае, если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведён государственный кадастровый учёт, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. По смыслу п.п. 3 и 4 ст. 16 закона № 189-ФЗ собственник не вправе распоряжаться этой землёй в той части, в которой должен быть сформирован земельный участок под многоквартирным домом. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме. Таким образом, при поэтапном строительстве собственник земельного участка утрачивает право на получение арендной платы за ту часть земельного участка, на которой расположены построенные объекты и которая необходима для их эксплуатации, поскольку арендатор утрачивает права пользования указанной части земельного участка в связи с возникновением права пользования у владельцев помещений. При этом арендатор должен вносить платежи исходя из площади земельного участка, которая может им использоваться и не находится в законном владении собственников помещений жилого дома. Обязанность арендатора по оплате за пользование земельным участком в той части, на которой расположен введённый в эксплуатацию многоквартирный дом, прекращается с момента первой регистрации права собственности на квартиру в таком доме.

 

Внесение платы при заключении договора о развитии застроенной территории в случае невозможности осуществления строительства

Верховный Суд РФ рассмотрел дело, а рамках которого рассматривался иск к застройщику о передаче в муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений площадью, указанной в договоре. Застройщик заявил встречный иск о признании договора недействительным и о возврате уплаченных им при заключении договора денежных средств и сослался на то, что данный договор о развитии застроенной территории, целью которого в силу ст. 46 ГрК РФ является осуществление строительства, противоречит требованиям градостроительного законодательства, так как на территории, в отношении которой принято решение о её развитии, строительство каких-либо капитальных объектов запрещено.

Суды трёх инстанций удовлетворили первоначальные исковые требования и отказали в удовлетворении встречных исковых требований.

Суды, отказывая обществу в удовлетворении заявленных им встречных требований о признании спорного договора недействительным и о взыскании уплаченных им по договору денежных средств, исходили из того, что указанная сумма перечислена за право заключить спорный договор, которое было им реализовано, и в силу п. 5 ст. 166 ГК РФ заявление застройщика о недействительности сделки не имеет правового значения, если ссылающееся на недействительность лицо действует недобросовестно, в частности, если его поведение после заключения сделки давало основания другим лицам полагаться на действительность сделки.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила названные судебные акты и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав при этом следующее.

В результате исполнения договора о развитии территории достигаются как цели, преследуемые органом местного самоуправления за счёт средств исполнителя (застройщика) по увеличению жилищного фонда, в том числе по сносу аварийных домов, предоставлению благоустроенного жилья гражданам, проживающим в аварийных и подлежащих сносу домах, передаче в муниципальную собственность дополнительного жилья, так и цели, преследуемые застройщиком, по получению земельных участков в границах подлежащей развитию территории для капитального строительства и получению прибыли в результате использования и реализации построенных объектов. В градостроительном законодательстве отсутствуют нормы, из которых бы следовало, что развитие застроенных территорий может осуществляться в целях благоустройства территории без возведения капитальных объектов.

Поскольку по своей правовой природе существенные условия договора о развитии застроенной территории являются взаимными обязательствами органа местного самоуправления и лица, заключившего договор о развитии застроенной территории с органом местного самоуправления (п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 307, п. 1 ст. 307.1 ГК РФ), к отношениям сторон подлежат применению также нормы гражданского законодательства.

Ни одна из сторон обязательства, по условиям которого предусмотрено встречное исполнение, не вправе требовать по суду исполнения, не предоставив причитающегося с неё по обязательству другой стороне (п. 3 ст. 328 ГК РФ).

Специальным законодательством об обязательствах, возникающих из договора о развитии застроенной территории, не предусмотрено возложение на застройщика риска невозможности исполнения обязательств муниципального образования, то есть обязанность исполнять договор без встречного предоставления со стороны муниципального образования, что, по сути, превращало бы предоставление застройщика в дарение.

Для применения п. 5 ст. 166 ГК РФ к заявлению застройщика о недействительности договора требует установления недобросовестности застройщика. Однако, поскольку решение о развитии застроенной территории и проведении аукциона принимала администрация, застройщик, полагавшийся на действия органа публичной власти, не может быть признан недобросовестным. К тому же применение п. 5 ст. 166 ГК РФ не может изменить структуру договорных отношений со встречных на безвозмездные с учётом положении ст. 328 ГК РФ[20].

Данная правовая позиция была воспринята судами нижестоящих инстанций[21].

Дополнительно отметим, что, несмотря на то, что названные правовые выводы были сделаны применительно к правоотношениям сторон, возникшим из договора и развитии застроенной территории[22], полагаем, они в равной степени применимы к отношениям из договора о комплексном развитии застроенной территории[23], который пришёл на смену прежнему регулированию отношений по комплексному развитию.

Правовая позиция, которая была сформулирована Верховным Судом РФ в отношении договоров о развитии застроенной территории, была применена в одном из дел по спору, возникшему из инвестиционного договора.

В деле, о котором идёт речь, между инвестором и публично-правовым образованием был заключён инвестиционный договор. В соответствии с его условиями инвестор принял на себя обязательство за счёт собственных средств реконструировать находящееся в публичной собственности здание под образовательное учреждение и впоследствии использовать его для названных целей.

Осуществить такую реконструкцию инвестор не смог в связи с действующей градостроительной документацией, которая не предусматривала размещение на соответствующей территории объектов с названным разрешённым использованием. В связи с тем, что инвестор не смог удовлетворить свой материально-правовой интерес, который заключался в возможности использовать здание после проведения работ по реконструкции, отказ в возврате ему инвестиционного взноса Верховный Суд РФ справедливо посчитал грубым нарушением баланса интересов сторон договора и взыскал с бюджета полученные им в рамках исполнения инвестиционного договора денежные средства[24].

 

Споры относительно обременительных, но законных условий договоров, заключение которых для публичного образования обязательно

Органы власти субъектов и муниципальных образований в целях обеспечения реализации полномочий по предоставлению земельных участков утверждают формы договоров аренды, купли-продажи и др., называя их типовыми.

Однако зачастую предложенные в таких формах условия могут быть излишне обременительны, невыгодны для частного лица, желающего получить участок, например, в собственность или в аренду, что вызывает споры между частным лицом и публичным субъектом по поводу договорных условий.

Зачастую суды встают на сторону публичных образований, указывая, что сформулированные органами публичного образования условия являются типовыми, следовательно, заключение договора на условиях иных, чем указано в форме, невозможно. Для заключения договоров на иных условиях требуется внесение изменений в соответствующие формы.

Другим правовым аргументом выступает то, что суд не вправе определять хозяйственную целесообразность спорных условий, но может лишь исключить те спорные условия, которые противоречат императивным нормам закона. Разрешение споров по согласованию условий, которые таким нормам не противоречат, но которые невыгодны той или иной стороне, не относится к компетенции суда.

Между тем подобная аргументация судов не соответствует закону.

Во-первых, необходимо иметь в виду, что ни субъект, ни муниципальное образование не могут издавать типовые формы договоров. Типовые формы договоров – это нормативно-правовые акты, которые содержат нормы гражданского права, а согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ акты, содержащие нормы гражданского права, могут приниматься только на федеральном уровне. Кроме того, в силу п. 4 ст. 426 ГК РФ типовые договоры могут издаваться только в случаях, предусмотренных законом и только федеральным правительством и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, подобные «типовые» формы договоров, изданные субъектами и муниципалитетами, следует рассматривать лишь как внутреннее указание соответствующих публичных образований своим органам, т. е. самому себе. Такие формы необязательны для частных лиц – они могут с ними не соглашаться и вступать в переговоры по отдельным условиям.

Во-вторых, если публичное образование, получив протокол разногласий по условиям договора, отклоняет его (а равно не даёт никакого ответа), то частное лицо вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда (абз. 2 п. 2 ст. 445 ГК).

Как неоднократно указывали суды различных инстанций[25], механизм судебного разрешения преддоговорного спора (абз. 2 п. 2 ст. 445 ГК РФ) состоит в том, что суд оценивает спорные условия не только на предмет их несоответствия императивным нормам закона, но осуществляет их оценку на предмет соблюдения баланса интересов сторон, хотя бы такие условия и соответствовали закону.

При ином подходе следовало бы признать за лицом, обязанным к заключению договора, право свободно злоупотреблять переговорной позицией путём предложения хотя и формально законных, но невыгодных условий. Подобный подход означал бы возможность обхода правил об обязательном заключении договоров.

Таким образом, в случае несогласия частного лица с условиями, которые ему предлагает публичное образование, такое лицо вправе обратиться в компетентный суд, который в ходе рассмотрения преддоговорного спора должен утвердить договор в компромиссной для сторон редакции. Суд должен адаптировать договор таким образом, чтобы его условия отвечали принципу соблюдения баланса интересов, были адекватны, учитывали обычно предъявляемые в обороте требования к лицам, находящимся в схожей хозяйственной ситуации.

 

Оспаривание решений уполномоченных органов об отмене ранее выданной разрешительной документации в порядке самоконтроля

Уполномоченные органы в своей правоприменительной практике широко пользуются предоставленным им правом[26] на отмену ранее принятого правового акта в порядке самоконтроля. Безусловно, отмена ранее выданного РнС, особенно на стадии, когда строительство объекта идёт полным ходом, влечёт значительные наблагоприятные последствия для застройщика.

На текущий момент сложилась единообразная судебная практика, согласно которой данное право практически безусловно признается на уполномоченными органами с оговоркой о том, что такая отмена не может носить произвольный характер, ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, должны быть законными и обоснованными, не нарушать права граждан[27].

Вместе с тем сложившийся правовой подход (при отсутствии законодательной регламентации границ полномочия на самоконтроль и пресекательных сроков для его реализации) сводится к тому, что уполномоченные органы фактически не ограничены во времени в реализации такого права, реализация названного правомочия признаётся законной и обоснованной при наличии выявленных и подтверждённых нарушений при принятии правового акта[28], зачастую вне зависимости от существенности нарушения, пределы полномочий на выявление соответствующих нарушений толкуются судами расширительно[29].

В связи с чем у застройщика есть шанс оспорить принятый в порядке самоконтроля ненормативный правовой акт при условии, что на момент его принятия отсутствовали какие-либо нарушения со стороны уполномоченного органа, а также застройщика (в том числе отсутствовали недостатки документов, представленных застройщиком для получения соответствующей разрешительной документации).

В 2022 году положения абз. 1 п. 1 ст. 48 закона № 131-ФЗ стали предметом конституционной проверки. Конституционный суд РФ признал их непротиворечащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данная норма не предполагает возможности самостоятельной отмены органами местного самоуправления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию после регистрации права собственности на этот объект в ЕГРН[30].

Следует отметить, что суды восприняли данное Конституционным судом РФ толкование. Анализ сформировавшейся после принятия Постановления № 48-П судебной практики позволяет сделать вывод о том, что соответствующая правовая позиция применяется не только в делах со схожим набором обстоятельств (отмена РнВ после регистрации права собственности на объект в ЕГРН)[31], но и в случаях отмены ранее изданного ненормативного правового акта, на основании которого у участника гражданского оборота возникли те или иные права, зарегистрированные в ЕГРН[32].

Вместе с тем едва ли можно ожидать, что судебная практика по рассмотрению дел об оспаривании принятых в порядке самоконтроля ненормативных правовых актов коренным образом изменится.

Отмена ранее выданной разрешительной документации влечёт для застройщика возникновение убытков, соответственно, и право требовать их возмещения. Несмотря на то, что подобные требования крайне редко удовлетворяются судами, отметим несколько дел, где иски застройщиков увенчались успехом.

Арбитражным судом Московского округа было рассмотрено дело, где застройщик взыскивал с администрации муниципального образования убытки в сумме неустоек и штрафов за несвоевременную передачу объектов долевого строительства в МКД, строительство которых застройщик несколько месяцев не осуществлял, поскольку РнС было отменено уполномоченным органом в порядке самоконтроля.

Вступившим с законную силу судебным актом по другому делу постановление администрации об отмене ранее выданных РнС было признано недействительным, при этом в период своего действия такое постановление нарушало права и законные интересы истца. Суды трёх инстанций поддержали застройщика и взыскали с администрации убытки[33].

В другом деле суд взыскал в пользу застройщика убытки, понесённые в связи со сносом самовольной постройки. На строительство здания было выдано РнС, которое в дальнейшем было отменено в порядке самоконтроля. Оспорить отмену застройщику не удалось, в удовлетворении требований о признании недействительным принятого в порядке самоконтроля акта было отказано. При этом суды взыскали в пользу застройщика убытки в размере рыночной стоимости затрат, произведённых на строительство объекта. Размер таких затрат был определён по результатам судебной экспертизы[34].

 

Возможности оспаривания Генерального плана

Генеральный план является нормативно-правовым актом, и его оспаривание осуществляется с учётом особенностей, установленных Кодексом об административном судопроизводстве РФ.

С учётом предмета регулирования Генерального плана его оспаривание существенно осложнено двумя обстоятельствами:

  • высокая абстрактность норм;
  • сложности доказывания наличия заинтересованности в оспаривании нормативного акта.

В абсолютном большинстве случаев представители государственных органов в защиту оспариваемого Генерального плана указывают на то, что Генеральный план не создаёт ограничений, так как функциональное зонирование не создаёт само по себе ограничений, ибо ограничения устанавливаются в ПЗЗ. В качестве второго аргумента всегда приводится довод о том, что с учётом того, что Генеральный план не должен учитывать текущее использование и носит характер планов по развитию, любые возражения против него не могут оцениваться судом, так как это оценка целесообразности принятого государственным органом решения, что выходит за пределы компетенции суда[35].

В таких условиях оспаривание Генерального плана может быть успешным со ссылкой только на общие принципы градостроительного законодательства (ст. 2 ГрК РФ): в том числе принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечения сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

В настоящее время существует немногочисленная, но очень характерная практика ВС РФ[36] по возможности оспаривания Генерального плана в рамках оценки судом баланса частных и публичных интересов, указывая на следующее: «Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм».

Таким образом, для успешного оспаривания Генерального плана необходимо сосредоточиться на нарушении баланса частных и публичных интересов, избегая доводов о нецелесообразности принятых решений.

Помимо этого, если оспариваемые положения Генерального плана нашли своё отражение в ПЗЗ, то одновременно с административным иском по оспариванию Генерального плана необходимо подавать иск об оспаривании ПЗЗ в соответствующей части и приостанавливать его рассмотрение до разрешения спора по Генеральному плану.

Обновлено 09.07.2024