3.6. Особенности создания гидротехнических сооружений
Понятие гидротехнического сооружения (далее – ГТС) дано в Федеральном законе от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее – закон № 117-ФЗ). Так, под ГТС понимаются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъёмники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», и портовых гидротехнических сооружений[1].
ГТС чаще всего представляют собой различные причалы, плотины, судоходные шлюзы и каналы, сооружения, защищающие от наводнений, дамбы. На ГТС зачастую размещают административные и производственные здания, погрузочные краны и т. п.
Строительство и эксплуатация ГТС имеет свои особенности, которые связаны с тем видом деятельности, который обеспечивается данными ГТС. Например, это могут быть:
- портовые ГТС, которые связаны с территорией морского порта[2];
- ГТС, входящие в состав мелиоративных систем[3];
- ГТС, расположенные на внутренних водных путях[4].
В случае расположения ГТС на водных объектах, сведения о них вносятся в государственный водный реестр[5]. Так, при строительстве или реконструкции ГТС необходимо получение решения о предоставлении водного объекта в пользование[6]. Информация о таких разрешениях отражается в государственном водном реестре[7].
Все ГТС подлежат государственной регистрации и учёту путём внесения сведений о ГТС в Российский регистр гидротехнических сооружений (далее – Регистр ГТС).
Детальные критерии классификации ГТС были предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 05.10.2020 № 1607 «Об утверждении критериев классификации гидротехнических сооружений». Однако указанное постановление утратило силу с 1 сентября 2024 года[8].
С 1 сентября 2024 года в соответствии с п. 9 Постановления Правительства РФ от 30.06.2021 № 1080 (ред. от 18.04.2025) ГТС в целях организации и осуществления государственного надзора подразделяются на классы ответственности ГТС в зависимости от степени вероятного вреда при аварии ГТС и уровня безопасности ГТС в соответствии с критериями классификации, установленными Правилами формирования и ведения Регистра ГТС[9].
Критерии классификации представляют собой несколько графиков применительно к каждому классу ответственности[10] с осями «Уровень безопасности» и «Вероятный вред». Соотнеся два этих показателя, и определяется класс ответственности ГТС.
Обеспечение безопасности ГТС осуществляется, в числе прочего, на основании проектирования, строительства и реконструкции ГТС в соответствии с проектной документацией, разработанной с учётом класса ответственности ГТС, устанавливаемого в соответствии с законодательством о техническом регулировании (ст. 8 закона № 117-ФЗ в редакции закона № 191-ФЗ, вступившей в силу с 01.09.2024).
Основным документом, содержащим сведения о соответствии ГТС критериям безопасности, является декларация безопасности ГТС, которая при проектировании такого сооружения составляется в составе проектной документации.
Содержание декларации безопасности ГТС, порядок её разработки и представления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти установлены Постановлением Правительства РФ от 20.11.2020 № 1892 «О декларировании безопасности гидротехнических сооружений»[11] (срок действия ограничен 01.01.2027).
С 01.09.2024 присвоение (изменение) класса производится по результатам очередного декларирования безопасности ГТС.
При внесении сведений в Регистр ГТС каждому ГТС присваивается один из четырёх классов ответственности:
I класс – ГТС чрезвычайно высокой опасности;
II класс – ГТС высокой опасности;
III класс – ГТС средней опасности;
IV класс – ГТС низкой опасности.
При этом согласно пп.пп. 2, 9 п. 1 ст. 48.1 ГрК РФ портовые ГТС, а также ГТС первого и второго классов ответственности относятся к особо опасным и технически сложным объектам. Это означает, что к разработке проектной документации таких сооружений предъявляются дополнительные требования по безопасности, а проектная документация подлежит обязательной государственной экспертизе.
Отметим, что по общему правилу ГТС может находиться в государственной, муниципальной или частной собственности, что прямо предусмотрено законом № 117-ФЗ, а собственник ГТС (или эксплуатирующая организация) несёт ответственность за его безопасность до момента перехода прав собственности к другому лицу (либо до момента завершения работ по ликвидации ГТС).
Некоторые ГТС могут находиться исключительно в федеральной собственности, например:
- портовые ГТС, например, подходные каналы, подводные сооружения, созданные в результате проведения дноуглубительных работ, и некоторые другие[12];
- ГТС, расположенные на внутренних водных путях: судоходные ГТС, так же как и внутренние водные пути, являющиеся частями поверхностных водных объектов, могут находиться исключительно в федеральной собственности[13];
- государственные мелиоративные системы и находящиеся в государственной собственности отдельно расположенные ГТС, объекты и другое имущество организаций, осуществляющих эксплуатацию указанных мелиоративных систем и (или) ГТС и проведение мероприятий по контролю за состоянием мелиорированных земель, не могут быть переданы в собственность граждан (физических лиц) и юридических лиц[14].
Указанные выше положения необходимо учитывать при строительстве ГТС, так как в случае строительства инвестором ГТС, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, такие ГТС будут изъяты в доход государства, а в регистрации права собственности на них будет отказано. Для строительства таких объектов целесообразно рассмотреть варианты государственно-частного партнёрства или концессии.
Рассмотрим ещё некоторые особенности создания и эксплуатации ГТС:
- обязанность работников, руководителей организаций, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с проектированием, строительством, капитальным ремонтом, эксплуатацией, реконструкцией, консервацией и ликвидацией, а также техническим обслуживанием, эксплуатационным контролем и текущим ремонтом ГТС, не реже одного раза в пять лет проходить аттестацию по вопросам безопасности ГТС (ст. 9.1 закона № 117-ФЗ). Категории работников, обязанных проходить аттестацию, а также сам порядок проведения аттестации установлены Постановлением Правительства РФ от 13.01.2023 № 13 «Об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики»;
- обязательное страхование ответственности владельца ГТС. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 27.07.2010 № 225-ФЗ ГТС, подлежащие внесению в Регистр ГТС, относятся к опасным объектам, владельцы которых обязаны страховать гражданскую ответственность за причинение вреда в результате аварии.
Орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство ГТС, определяется в зависимости от того, к какому классу отнесено спроектированное ГТС.
Так, если к строительству запланировано ГТС I и II класса, разрешение на строительство выдаётся, как правило, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (пп. 4 п. 5 ст. 51 ГрК РФ, п. 5.4.2 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации [утв. Постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 № 1038]).
Если планируется строительство портовых ГТС или ГТС I и II класса ответственности на внутренних водных путях, то разрешение на строительство выдаёт Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот)[15]. Необходимо учитывать полномочия капитана морского порта по осуществлению контроля за строительством объектов в акватории и на территории морского порта, в том числе согласование проведения строительных работ, так как они влияют на безопасность мореплавания.
Разрешение на строительство ГТС иного класса выдаётся органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (п. 4 ст. 51 ГрК РФ).
В целях получения разрешения на строительство ГТС проектная документация такого объекта подлежит экспертизе. При этом проектная документация ГТС I и II класса подлежит обязательной государственной экспертизе[16].
Согласно ст. 6.1 закона № 117-ФЗ соблюдение обязательных требований при проектировании, строительстве, реконструкции ГТС обеспечивается посредством осуществления экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора. Такой надзор в области безопасности ГТС (за исключением судоходных и портовых ГТС) осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и её территориальными органами[17].
До 01.09.2024 оценка соблюдения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем установленных требований к эксплуатации судоходных и портовых ГТС проводилась в рамках федерального государственного контроля (надзора) в области торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта (ст. 13 закона № 117-ФЗ в ред. до вступления в силу закона № 191-ФЗ).
Однако после указанной даты надзор за безопасностью портовых ГТС относится к полномочиям Ростехнадзора (в ред. закона № 191-ФЗ).
Кроме указанных выше особенностей строительства ГТС, стоит учитывать, что значительные отличия строительства ГТС от строительства иных объектов капитального строительства связаны с тем, что обычно для строительства ГТС используются не только земельные участки, но и водные объекты.
Указанное влечёт за собой первичную необходимость приобретения права пользования водными объектами, порядок получения которого урегулирован в гл. 3 ВК РФ. При этом использование водных объектов для строительства, реконструкции и эксплуатации ГТС должно осуществляться в соответствии с ВК РФ и иными федеральными законами (ст. 52.1 ВК РФ). Как правило, решение о предоставлении водного объекта в пользование принимается территориальными бассейновыми водными управлениями Федерального агентства водных ресурсов.
Строительство ГТС, затрагивающее как водную территорию, так и территорию земельных участков, должно вестись при соблюдении требований не только водного законодательства, но и земельного и градостроительного законодательства (в т. ч. в части требований градостроительных регламентов, распространяющих своё действие на территорию, где ведётся строительство).
Нельзя не сказать о существующей тесной связи между ГТС и искусственными земельными участками[18], т. к. по своей сути ГТС имеет значительное сходство с искусственным земельным участком. Зачастую строительство ГТС предполагает создание искусственного земельного участка. Несмотря на то, что ГТС и искусственные земельные участки имеют схожий способ создания, существенным отличием является то, что ГТС – это всегда некая конструкция, сооружение, в то время как искусственный земельный участок – это «земля на воде». Искусственный земельный участок после его создания должен представлять часть суши, именно поэтому после ввода в эксплуатацию искусственный земельный участок становится земельным участком, в то время как ГТС остаётся сооружением, имеющим опосредованную связь с землёй.
Процедуры создания ГТС и искусственного земельного участка имеют много общего (схожие этапы проектирования, строительства/возведения и т. п.), тем не менее отличаются. Для строительства ГТС необходимо приобрести права и на водный объект, и на земельный участок, примыкающий к этому водному объекту. Данное требование не распространяется на создание искусственного земельного участка, когда предоставление земельного участка, водного объекта или его части лицу, осуществляющему создание такого искусственного земельного участка, не требуется. ГТС признаётся сооружением, в то время как искусственный земельный участок после ввода в эксплуатацию признаётся земельным участком.
При этом ГТС, если его строительство осуществляется без оформления соответствующей разрешительной документации или в случае несоответствия фактического построенного сооружения требованиям, предъявляемым к ГТС, может быть расценено как искусственный земельный участок. Такой искусственный земельный участок будет соответствовать понятию объекта самовольного строительства, установленному в ст. 222 ГК РФ, следовательно, в отношении него может быть установлен судебный запрет на использование и обязанность демонтажа такого объекта[19]. Признание права собственности на такой объект самовольного строительства затруднено, что подтверждается судебной практикой[20].
Для того чтобы устранить риск признания ГТС искусственным земельным участком, рекомендуем предварительно оценивать с точки зрения закона № 117-ФЗ, соответствует ли спроектированный объект понятию ГТС, а также всем требованиям, предъявляемым к нему законом № 117-ФЗ. Также для строительства такого объекта застройщиком должен быть получен и разработан полный комплект документов, являющийся необходимым для того, чтобы строительство подобного объекта было законным. Указанное позволит минимизировать риски признания ГТС искусственным земельным участком, а значит, и минимизировать риски и негативные последствия от признания этого объекта самовольной постройкой.