ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ И ПРОЕКТОВ ГЧП
Оглавление

4.6. Практика реализации концессионных соглашений и СГЧП

 

Как было отмечено выше, концессионные соглашения и СГЧП активно используются в гражданском обороте. Наибольшую известность приобрели крупные транспортные проекты (ЗСД и аэропорт Пулково по закону Санкт-Петербурга о ГЧП; концессионные проекты – ​12-тонники[1], ЦКАД в Московской области[2], скоростная автомобильная дорога Москва – ​Санкт-Петербург[3], автомобильная дорога «Обход Хабаровска»[4], обход г. Тольятти с мостовым переходом через р. Волгу[5]).

Наиболее популярные сферы для ГЧП проектов следующие[6]:

  • ЖКХ (в том числе объекты по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО));
  • социальная сфера (здравоохранение, образование, культура, туризм, др.);
  • транспортная сфера (автомобильные дороги, авиационная инфраструктура, объекты транспорта общего пользования и др.);
  • объекты ИТ и цифровая инфраструктура (программы для ЭВМ, базы данных, сайты, информационные системы, технические средства обеспечения их функционирования).

Наибольшее количество концессий реализуется в сфере ЖКХ (главным образом, на уровне местного самоуправления, однако с 01.01.2017 в муниципальных проектах в обязательном порядке в отдельных случаях предусматривается участие субъекта РФ[7]). Данное обстоятельство связано с давно начавшейся реформой, направленной на передачу имущества неэффективных ГУПов и МУПов частным сторонам[8]. Встречаются и экзотические объекты соглашений, например баня[9], морг[10] или кладбище[11].

Кроме того, с 2021 года наметилась тенденция к увеличению числа проектов в социальной сфере, в том числе в связи с принятием программ федерального софинансирования расходов субъектов РФ на реализацию ГЧП проектов в отношении школ[12], университетских кампусов[13], спортивных объектов[14], объектов социального обслуживания[15]. Указанные программы предполагают предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий или иных межбюджетных трансфертов на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при реализации концессионных соглашений или концессионных соглашений и СГЧП, направленных на создание указанных объектов социальной инфраструктуры.

Перспективным направлением развития ГЧП является использование данной модели при создании транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры в рамках КРТ.

Как было отмечено выше, в настоящее время инвестор, как правило, строит объект за свой счёт и затем безвозмездно передаёт государству. Однако применяются и иные механизмы создания инфраструктуры. Например, в Ленинградской области используется модель выкупа образовательных объектов в обмен на уплату налога на прибыль (налог уплачивается инвестором в бюджет области, которая предоставляет субсидии муниципалитету на выкуп объекта образования)[16]. В Самарской области получила распространение модель «Билдинг-сад», согласно которой застройщики включают в проект многоквартирного дома помещение на первом этаже под детский сад. В дальнейшем эти помещения выкупаются либо сдаются в аренду[17].

В договоре о КРТ может быть предусмотрена обязанность исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления за свой счёт обеспечить строительство и (или) реконструкцию транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры[18]. Публичный субъект для исполнения этой обязанности может провести конкурс на право заключения концессионного соглашения, СГЧП или воспользоваться частной инициативой, при этом частная инициатива может быть подготовлена инвестором, осуществляющим комплексное развитие. Для инвесторов более предпочтительной представляется модель СГЧП, по которой на эксплуатационной стадии инвестор выполняет только техническое обслуживание объекта соглашения, а эксплуатация (например, образовательная деятельность, медицинская деятельность) остаётся за публичной стороной. Создание инфраструктуры на основании КС и СГЧП в рамках заключённого договора о КРТ может помочь застройщикам снизить бюджет реализации проекта КРТ и повысить рентабельность застройки[19].

При этом не рекомендуется предусматривать в договоре о КРТ условие о том, что частная сторона берёт на себя обязанность по созданию инфраструктуры. Процедура частной инициативы не гарантирует, что с инициатором будет заключено соглашение, – сложности могут возникнуть как при согласовании частной инициативы с публичной стороной, так и при появлении третьих лиц, заинтересованных в проекте, при наличии которых должен проводиться конкурс на право заключения соглашения, на котором инициатор не получает никакие преимущества.

Ключевой положительный аспект модели концессионных соглашений, СГЧП в рамках КРТ для публичной стороны, по сравнению с закупкой или выкупом, состоит в том, что можно оформить более длительную, чем на 3 года, рассрочку платежей (подробнее об этом см. ниже).

 

Концессионные соглашения и СГЧП обладают следующими основными преимуществами:

 

  1. Снижение нагрузки на бюджет

Концессионные соглашения и СГЧП являются долгосрочными договорами, они могут предусматривать публичные финансовые обязательства на срок, превышающий действие трёхлетних лимитов бюджетных обязательств (в отличие от государственных и муниципальных контрактов, которые по общему правилу заключаются на срок до 3 лет). Соответственно, условиями соглашения можно предусмотреть длительную рассрочку выплат со стороны государства в случае, если такие выплаты предусмотрены в соглашении. Более того, размер платежа можно связать с определёнными показателями качества объекта соглашения и его эксплуатации. Например, если снег с дороги в зимний период убирается плохо или нет освещения, в соглашении может быть предусмотрено снижение размера платежей.

 

  1. Сокращение сроков строительства без снижения качества объекта

Условиями соглашения может быть предусмотрено, что выплаты из бюджета будут производиться только после ввода объекта недвижимости в эксплуатацию. Более того, софинансирование концедентом капитальных затрат до ввода объекта в эксплуатацию допускается в размере не более 80% от общего размера таких затрат. Данное ограничение направлено на разграничение механизмов государственных контрактов и концессионных соглашений. При этом 100%-я компенсация расходов на создание, в том числе расходов на обслуживание привлечённых средств, допускается после ввода объекта в эксплуатацию в составе платы концедента. Соответственно, у частной стороны появляется заинтересованность в скорейшем окончании строительства. При этом, поскольку параметры качества объекта влияют на размер платежей, а оператором объекта, ответственным за его обслуживание, является сама частная сторона, она не будет сокращать сроки строительства в ущерб характеристикам имущества.

 

  1. Дополнительные источники дохода для частной стороны

Можно предоставить частной стороне право извлекать дополнительный доход от объекта (платная медицинская помощь наряду с медицинской помощью по обязательному медицинскому страхованию, платные образовательные услуги, создание объектов дорожного сервиса, продажа полезных вторичных ресурсов, образованных в результате деятельности по обработке ТКО и проч.), обеспечивая финансирование недополученной прибыли.

 

  1. Распределение рисков

Баланс интересов сторон является одним из признаков ГЧП. Публичный субъект может принимать на себя, в частности, следующие риски: получения отказа государственных органов в предоставлении разрешений и согласований, обнаружения при строительстве на земельном участке археологических объектов и коммуникаций, риск негативного для проекта изменения законодательства и др. Указанные риски могут быть перераспределены между сторонами через механизм особых обстоятельств, при наступлении которых может быть предусмотрена компенсация концедентом концессионеру возникших дополнительных расходов и (или) недополученных доходов (пп. 18 п. 2 ст. 10 № 115-ФЗ).

 

  1. Возмещение расходов частной стороны при досрочном прекращении соглашения

С учётом того, что объект соглашения остаётся в собственности публичной стороны после прекращения соглашения (по концессионному соглашению всегда, по СГЧП – в отдельных случаях), то инвестору в случае досрочного прекращения соглашения, даже если оно произошло по его вине, компенсируются расходы, понесённые на инвестиционной стадии реализации, если иное не предусмотрено в соглашении.

 

  1. Наличие механизма частной инициативы, при котором заключение соглашения возможно без торгов

В рамках указанного механизма инвестор может самостоятельно разработать проект соглашения с включением в него положений, обеспечивающих его интересы (при этом такое соглашение должно быть в последующем согласовано с публичной стороной), а также имеет возможность заключить такое соглашение без торгов, если не появятся иные заинтересованные в проекте лица (подробнее см. раздел 4.1).

 

  1. Возможность проектного финансирования по льготной ставке

В целях поддержки проектов в отдельных отраслях, помимо субсидий бюджетам субъектов РФ, используется механизм субсидирования банков и иных организаций в целях предоставления ими заёмных средств на реализацию проекта по льготной процентной ставке. В частности, возможность льготного финансирования предусмотрена для проектов в области обращения с ТКО[20], проектов в сфере спорта[21], социального обслуживания[22], проектов по созданию гостиниц и туристических кластеров[23].