10.3. Нецелевое использование земельных участков

Объектом рассматриваемого административного правонарушения выступают общественные отношения, связанные с обеспечением порядка, исключающего использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешённым использованием.

Целевое назначение и разрешённое использование являются характеристиками правового режима земельного участка. Целевое назначение земельного участка обусловлено его категорией. Перечень категорий предусмотрен в ст. 7 ЗК РФ. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Вид разрешённого использования земельного участка устанавливается в соответствии с зонированием территории. В ГрК РФ установлены три вида разрешённого использования земельного участка:

основные виды разрешённого использования (пп. 1 п. 1 ст. 37 ГрК РФ);
условно разрешённые виды использования (пп. 2 п. 1 ст. 37 ГрК РФ);
вспомогательные виды разрешённого использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешённого использования и условно разрешённым видам использования и осуществляемые совместно с ними (пп. 3 п. 1 ст. 37 ГрК РФ).

Основные и вспомогательные ВРИ земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (п. 4 ст. 37 ГрК РФ).

ВРИ земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым Приказом Росреестра № П/0412 от 10.11.2020.

Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют деяния в форме действий, заключающиеся в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешённым использованием.

Отдельное внимание стоит обратить на квалификацию административного правонарушения в случае, если земельный участок частично используется не в соответствии с основным установленным ВРИ. Верховным Судом РФ в Определении по делу № А32-49415/2018 от 21.10.2019 была сформулирована позиция: нормы земельного законодательства обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешённым использованием)^[1].

До принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 № 42-П существовала противоречивая судебная практика по вопросу возможности привлечения к административной ответственности лиц по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ ввиду того, что ими осуществлялась деятельность в соответствии с вспомогательным ВРИ, который не был указан в ЕГРН^[2].

Конституционный Суд призвал разрешить это противоречие, в связи с чем Правительством РФ был внесён проект поправок в ст. 7 ЗК РФ и ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», которым предлагается не вносить сведения о вспомогательных ВРИ в ЕГРН^[3].

Отметим, что для правообладателя земельного участка существует риск привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ не только за нецелевое использование по виду разрешённого использования, установленного зонированием, но и за нецелевое использование по договору аренды или пользования земельным участком.

Так, в Постановлении Девятого арбитражного суда, оставленным в силе Верховным Судом РФ, по делу № А40-232562/2019 от 19.01.2021 отмечается: «Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешённого использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка».

Таким образом, неоднозначность трактовки термина «разрешённого использование земельного участка» может стать причиной привлечения к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка по смыслу, приданному ему договором аренды, пользования земельным участком.

Субъектами административного проступка, ответственность за который установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, могут быть: граждане, должностные лица, юридические лица.

Субъективная сторона административного проступка, ответственность за который установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, характеризуется виной как в форме умысла, так и в форме неосторожности.