8.1. Изъятие земельных участков
В широком смысле изъятие земельных участков представляет собой механизм принудительного перехода прав на земельные участки от частных правообладателей к публичному элементу.
Земельное и гражданское законодательство предусматривает ряд оснований изъятия земельных участков, которые условно можно разделить на две группы:
1) изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
2) принудительное изъятие земельных участков, связанное с виновным, противоправным поведением правообладателей земельного участка.
Отметим, что не требуется в обязательном порядке осуществлять резервирование земель для последующего принятия решения об изъятии.
Основания изъятия земельных участков для государственных муниципальных нужд:
А) выполнение международных договоров РФ (ст. 49 ЗК РФ);
Б) строительство, реконструкция следующих объектов государственного, федерального, регионального или местного значения (ст. 49 ЗК РФ):
– объекты энергетических систем;
– объекты использования атомной энергии;
– объекты обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации;
– объекты транспорта, объекты связи, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;
– объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
– линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
– объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения;
– автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;
В) основания, предусмотренные федеральными законами (например, законом от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);
Г) изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории;
Д) реквизиция, т. е. фактическое изъятие под влиянием стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер (ст. 51 ЗК РФ);
Е) изъятие при реализации программы реновации жилищного фонда (Постановление Правительства РФ от 30.12.2017 № 1710[1]).
Изъятие участков, связанное с виновным, противоправным поведением правообладателя
С учётом особого статуса земли законодательством предусмотрена возможность изъятия земельных участков в случаях виновного противоправного поведения правообладателя:
- Использование земельного участка не по целевому назначению – ст. 54 ЗК РФ, ст. 284 ГК РФ.
- Использование земельного участка с нарушением требований законодательства РФ (в частности, если участок используется не по целевому назначению, или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде, или на участке возведена или создана самовольная постройка и не выполнены предусмотренные законом обязанности по её сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями) – ст. 285 ГК РФ.
- Безвозмездное изъятие земельного участка на основании решения суда в виде санкции за совершение преступления/правонарушения – ст. 50 ЗК, ст. 243 ГК РФ.
Органы, принимающие решение об изъятии
В зависимости от уровня принимаемого решения ст. 56.2 ЗК РФ предусматривает систему органов, принимающих решение об изъятии:
1) Федеральные органы исполнительной власти – в случае изъятия земельных участков для государственных нужд РФ (федеральных нужд), в том числе для размещения объектов федерального значения.
Например:
– Федеральное агентство по управлению государственным имуществом[2];
– ФСБ России[3];
– Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ (Минцифры России)[4] – в отношении объектов связи федерального значения;
– Федеральное дорожное агентство (Росавтодор)[5] – в отношении автомобильных дорог федерального значения;
– Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор)[6] – в отношении объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.
2) Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ – в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта РФ (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения.
Например:
– Департамент городского имущества города Москвы (п. 4.2.14(1) Положения о ДГИ г. Москвы[7]);
– Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области (пп. 23 п. 14 Постановления Правительства МО от 21.02.2017 № 115/7[8]).
3) Органы местного самоуправления – в случае изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения.
– например, администрация городского округа Балашиха.
Инициаторы процедуры изъятия
Статья 56.4 ЗК РФ предусматривает, что процедура изъятия может быть начата по ходатайству соответствующих организаций:
- организации, являющиеся субъектами естественных монополий (перечень организаций устанавливается Постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 № 442[9]);
- организации, уполномоченные в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, заключёнными с органами государственной власти или органами местного самоуправления договорами или соглашениями либо имеющие разрешения (лицензии) (перечень организаций устанавливается Постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 № 442);
- организации, являющиеся недропользователями (перечень организаций устанавливается Постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 № 442);
- организации, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории;
- государственное унитарное предприятие, государственное учреждение (п. 3 ст. 56.4 ЗК РФ).
Форма, содержание ходатайства и перечень необходимых документов, прилагаемых к нему, утверждены соответствующими Приказами Минэкономразвития[10] и Минприроды[11] России.
Процедура изъятия земельных участков для государственных/муниципальных нужд
Общие правила изъятия земельных участков для государственных/муниципальных нужд отражены в главе 7.1 ЗК РФ. Условно всю процедуру изъятия можно разделить на три этапа:
- подготовительный этап;
- административный механизм изъятия;
- судебный процесс по принудительному изъятию объекта недвижимости.
Подготовительный этап:
А) Утверждение документов территориального развития; утверждение проекта планировки территории, предусматривающего размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (в случае, если изъятие осуществляется для их строительства и реконструкции) или решение о создании или расширении особо охраняемой природной территории (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории) – ст. 56.3 ЗК РФ.
Отметим, что для целей изъятия применяется ППТ, утверждённый не более чем за 6 (шесть) лет до даты принятия решения об изъятии (п. 12.6 ст. 45 ГрК РФ).
Б) Выявление лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд, – ст. 56.5 ЗК РФ.
Не менее чем за 60 (шестьдесят) дней до принятия решения об изъятии уполномоченные органы в целях выявления собственников земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости обязаны:
- запросить сведения об имеющихся правах на земельные участки в архивах, органах государственной власти, органах местного самоуправления, в распоряжении которых могут находиться указанные сведения, а также у предполагаемых правообладателей изымаемых земельных участков или иных объектов недвижимого имущества;
- опубликовать сообщение о планируемом изъятии по месту нахождения ЗУ;
- разместить сообщение о планируемом изъятии на официальном сайте органа в сети «Интернет»;
- разместить сообщение о планируемом изъятии на информационном щите в населённом пункте.
В случае, если в результате проведённых мероприятий по выявлению собственников объектов недвижимости таковых не было обнаружено, уполномоченный орган вправе обратиться в суд с заявлением о признании права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на соответствующие объекты недвижимого имущества.
Действия правообладателей изымаемых объектов недвижимости на данном этапе
Собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы участков, собственники расположенных на них объектов, лица, которым такие объекты принадлежат на иных правах и права которых на участки и (или) расположенные на них объекты не зарегистрированы в ЕГРН, могут подать заявление об учёте их прав. Эти заявления предоставляются в уполномоченный орган в течение 60 дней после опубликования сообщения о планируемом изъятии.
В) Принятие решения об изъятии уполномоченным органом
В течение 10 дней со дня принятия решения об изъятии уполномоченный орган должен опубликовать его по месту нахождения изымаемых участков, а также на своём официальном сайте. Кроме того, он должен направить копии решения об изъятии правообладателям изымаемых участков и расположенной на них недвижимости (письмом с уведомлением о вручении), а также в Росреестр.
Решение об изъятии действует в течение 3 (трёх) лет со дня его принятия. Это означает, что если в течение указанного срока уполномоченный орган так и не приступил к изъятию, то после его истечения нужно будет заново начинать всю процедуру, включая принятие решения об изъятии.
Действия правообладателей изымаемых объектов недвижимости на данном этапе
После того как правообладателю стало известно о принятии уполномоченным органом решения об изъятии, он имеет право в течение трёх месяцев обжаловать такое решение в судебном порядке (п. 14 ст. 56.6 ЗК РФ, п. 4 ст. 198 АПК РФ, п. 1 ст. 256 ГПК РФ).
Судебная практика показывает, что самое типичное основание для обжалования решения об изъятии – это несоответствие оснований изъятия основаниям, указанным в статье 49 ЗК РФ (см. судебную практику в конце настоящего раздела).
Административный механизм изъятия
А) Подготовка соглашения об изъятии
В данный этап входят кадастровые работы по образованию, уточнению границ, кадастровому учёту земельных участков, подлежащих изъятию, земельных участков, предоставляемых взамен изымаемых земельных участков, оценке изымаемых земельных участков и участков, предоставляемых взамен, переговоры с правообладателями, подготовка проекта соглашения и направление его сторонам (ст. 56.7 ЗК РФ).
Б) Определение размера возмещения
Земельное и гражданское законодательство предусматривает два альтернативных способа компенсации за изъятие объекта недвижимости для государственных/муниципальных нужд:
1) предоставление равнозначного объекта
Указанный способ компенсации более редкий и характерен, например, для случаев реализации процесса реновации. Предоставление взамен изъятого равноценного земельного участка является правом, а не обязанностью уполномоченного органа, при этом указанное право может быть реализовано только добровольно и на стадии заключения соглашения об изъятии. После передачи в суд иска о принудительном изъятии объектов недвижимости в судебном порядке подлежит установлению только размер равноценной денежной компенсации, что подтверждается обширной судебной практикой[12].
2) денежная компенсация
Не позднее чем за 60 дней до направления правообладателю соглашения об изъятии уполномоченный орган определяет размер возмещения на основании отчёта профессионального оценщика.
Рыночная стоимость участка определяется исходя из разрешённого использования этого участка на день, предшествующий дню принятия решения о его изъятии.
При определении размера возмещения не подлежат учёту:
- объекты недвижимого имущества, расположенные на изымаемом земельном участке, и неотделимые улучшения данных объектов, произведённые вопреки его разрешённому использованию;
- неотделимые улучшения земельного участка и (или) расположенных на нём объектов недвижимого имущества, произведённые после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии ЗУ, за исключением неотделимых улучшений, произведённых в целях обеспечения безопасности такого недвижимого имущества в процессе его эксплуатации или если такое строительство осуществлялось на основании ранее выданного разрешения на строительство;
- объекты недвижимого имущества, для строительства которых не требуется выдача разрешения на строительство и строительство которых начато после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии;
- сделки, заключённые правообладателем изымаемой недвижимости после его уведомления о принятом решении об изъятии, если данные сделки влекут за собой увеличение размера убытков, подлежащих включению в размер возмещения за изымаемый земельный участок.
В) Заключение соглашения об изъятии
Уполномоченный орган направляет проект соглашения правообладателю в любой момент в пределах 3 (трёх) лет после принятия решения об изъятии.
К проекту прикладываются: кадастровые паспорта изымаемых участков и расположенных на них зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершённого строительства; отчёт об оценке рыночной стоимости изымаемых участков и (или) объектов недвижимости и размера убытков, причиняемых изъятием; отчёт об оценке земельных участков и (или) объектов недвижимости, предоставляемых взамен изымаемых.
Согласно п. 6 ст. 56.10 ЗК РФ правообладатель считается получившим проект соглашения со дня вручения ему заказного письма или со дня его возврата отправителю. С этого момента начинает течь срок на реагирование в связи с полученным предложением о компенсации.
Действия правообладателей изымаемых объектов недвижимости на данном этапе
Учитывая специфику процедуры, у правообладателей изымаемых объектов недвижимости есть три варианта действий:
- подписать соглашение и его направить отправителю в течение 90 дней со дня получения проекта соглашения;
- направить предложение об изменении условий соглашения (в том числе о цене возмещения) в течение 90 дней со дня получения проекта соглашения. Учитывая разные интересы правообладателей и публичного элемента, указанный механизм крайне редко приводит к заключению соглашений на изменённых условиях;
- не реагировать на соглашение в ожидании судебного процесса.
Подписание соглашения и получение правообладателем компенсации за изымаемое имущество является основанием для государственной регистрации прекращения прав правообладателя.
Судебная защита интересов собственника при изъятии
Можно выделить два основных способа защиты права:
А) Оспаривание решения об изъятии
Указанный способ защиты права направлен на сохранение прав на изымаемый объект. Положительной судебной практики по указанному вопросу гораздо меньше, чем отрицательной, так как для признания решения незаконным нужно доказать либо несоответствие оснований изъятия ст. 49 ЗК РФ, либо существенные нарушения процедуры изъятия.
Основания для признания решения об изъятии земельного участка незаконным:
- отсутствие основания для вынесения решения об изъятии – публичного интереса, государственных, муниципальных нужд, в том числе если суды устанавливают наличие возможности удовлетворения публичных интересов иными способами, а не только посредством изъятия земельных участков у правообладателя[13];
- решение об изъятии вынесено исходя исключительно из наличия лицензии на право пользования недрами у лица, ходатайствующего об изъятии, что не является безусловным основанием, свидетельствующим о том, что его деятельность направлена на удовлетворение публичных интересов, соответствует общественным потребностям[14];
- нарушение процедуры изъятия, в том числе неуведомление правообладателя о принятом решении об изъятии земельного участка. Например, если уведомление о принятом решении и о проведении его регистрации было направлено прежнему собственнику земельного участка[15];
- изымаемые части земельных участков определены с нарушением действующих норм. Например, если в границы изымаемого земельного участка не была включена полоса отвода планируемого к размещению линейного объекта[16];
- решение противоречит проекту планировки территории[17].
Доводы, не являющиеся основанием для признания решения об изъятии земельного участка незаконным:
- оспаривание проекта планировки территории во время производства по делу. На выводы суда не влияет, поскольку на момент издания оспариваемого решения и на момент разрешения судом спора данный нормативный правовой акт действовал и подлежал применению к спорным правоотношениям[18];
- довод о том, что в результате изъятия лишь части земельного участка использование оставшейся части по назначению будет затруднительно[19];
- отсутствие прав на спорный земельный участок однозначно препятствует возможности оспаривания распоряжения[20].
Отметим, что если на участке расположен объект недвижимости, решение об изъятии которого не было принято, то судебная практика неоднозначна: суд может признать решение об изъятии незаконным[21] или отказать в удовлетворении требований[22].
Б) Оспаривание размера компенсации за изымаемое имущество
Данный способ защиты права направлен не на сохранение изымаемого объекта, а на достижение наиболее выгодных условий компенсации для правообладателя объекта.
Как правило, изымающим органом подаётся в суд заявление, содержащее требование об изъятии и об установлении компенсации в размере, определённом в порядке ст. 56.8 ЗК РФ. Учитывая, что основанием для погашения права является выплата компенсации правообладателю изымаемой недвижимости, рассмотрение указанных требований в одном процессе логично. Тем не менее достаточно часто встречается практика выделения требований о компенсации в отдельное производство. Такая практика характерна в том числе для Московского региона[23]. Указанная практика сформирована под давлением сроков реализации проектов, связанных с государственными/муниципальными нуждами. Так как в части спора о компенсации может быть назначена судебная оценочная экспертиза, процесс может надолго затянуться. В случае выделения дела о компенсации в отдельное производство в рамках дела об изъятии указывается «стартовая» сумма компенсации, предложенная изымающим органом. Тем не менее чаще оба эти требования рассматривают в одном судебном процессе[24].
Учитывая, что для оспаривания факта изъятия необходимо доказать незаконность решения об изъятии или существенные нарушения процедуры, в данном пункте будет раскрыта специфика судебного процесса в части требований о компенсации:
– назначение судебной оценочной экспертизы
Единственной возможностью изменить первоначальную сумму компенсации является назначение судебной оценочной экспертизы.
Как показывает судебная практика, одного лишь ходатайства о назначении экспертизы, выражающего несогласие с оценкой в той или иной части, для назначения судебной оценочной экспертизы недостаточно – необходимо предоставить конкретные доказательства недостатков отчёта, обосновать свои возражения[25]. Как правило, таким доказательством являются либо заключение профессионального оценщика на первоначальный отчёт, либо предоставление в суд отчёта о размере компенсации, подготовленного по заказу правообладателя.
Тем не менее такое досудебное исследование по определению размера компенсации не будет иметь достаточной доказательственной силы для вынесения решения на его основании.
– установление даты, по состоянию на которую должен определяться размер компенсации
Согласно п. 4 ст. 57 ЗК КФ при расчётах размеров возмещения убытки определяются с учётом стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии. Однако позиция Верховного Суда РФ[26] по данному вопросу указывает, что выкупная цена должна определяться исходя из стоимости земельного участка на момент рассмотрения спора, поскольку дата, обусловленная ст. 57 ЗК РФ, необходима исключительно для целей первоначального предложения о выкупе земельного участка при принятии решения органом публично-правового образования об изъятии.
В судебной практике указанный вопрос решается неоднозначно, и суды указывают разные даты для определения размера компенсации:
- на день, предшествующий принятию решения об изъятии[27];
- на день, предшествующий принятию решения об изъятии с индексацией на дату проведения экспертизы[28];
- на дату составления экспертного заключения[29];
- на дату определения о назначении экспертизы / приостановлении производства;
- на дату вступления в силу решения об изъятии[30].
– определение возмещения за изымаемый объект недвижимости
При изъятии объекта недвижимости для государственных/муниципальных нужд правообладатель изымаемого имущества в соответствии со ст.ст. 281 ГК РФ, 56.8 ЗК РФ имеет право на компенсацию.
Возмещение за изымаемый объект недвижимости включает в себя:
- рыночную стоимость изымаемого имущества (рыночную стоимость права аренды земельного участка);
- убытки (в том числе упущенную выгоду).
И если с первой категорией всё, как правило, понятно, то вторая по своей природе достаточно абстрактна.
Убытки, которые могут быть компенсированы при изъятии:
- убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателем таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключённых с такими лицами договорах[31];
- убытки, связанные с проведением кадастровых работ и регистрацией прав на объект недвижимости;
- убытки, связанные с поиском и приобретением жилого помещения в собственность (включая риэлторские, юридические и иные расходы, оформление договора купли-продажи, оплату государственной пошлины и иные), а также с последующим переездом в жилое помещение, приобретённое в собственность[32];
- убытки, связанные с изъятием зелёных насаждений[33].
После завершения судебного процесса подписывать соглашение не требуется, основанием для погашения прав правообладателей является решение суда, вступившее в законную силу, и доказательство выплаченной суммы компенсации.