1.1. Система градостроительных документов и их соотношение

Правовой режим земельного участка регулируется значительным количеством правовых актов, в совокупности образующих сложную систему. ГрК РФ выделяет четыре вида градостроительной документации:

1)            документы территориального планирования;

2)            документы градостроительного зонирования;

3)            документация по планировке территории;

4)            нормативы градостроительного проектирования.

Первые три группы документов устанавливают отдельные характеристики земельного участка, которые нужно оценивать при планировании капитального строительства. Нормативы градостроительного проектирования фактически являются инструкцией по подготовке других градостроительных документов. Знание содержания нормативов поможет оценить правильность составления и законность утверждённых документов, а значит, и риски признания их незаконными.

С учётом п. 2 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на:

1)            документы территориального планирования Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);

2)            документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);

3)            документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генпланы поселений и городских округов).

19.12.2022 в ГрК РФ внесены изменения^[1], предусматривающие возможность создания «единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа» (единый документ). Эта норма внесена в главу ГрК РФ, посвящённую территориальному планированию, однако содержательно представляет собой смешанную форму документа, относимую как к документам территориального планирования, так и к документам градостроительного зонирования, с учётом требования об обязательности приложения сведений о границах территориальных зон, градостроительных регламентах в формате, предусмотренном для Правил землепользования и застройки.

К документам градостроительного зонирования законом отнесены Правила землепользования и застройки (ПЗЗ).

К документации по планировке территории – проект планировки территории и проект межевания территории (ППТиПМ).

Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на два уровня: региональные и местные.

Содержание, значение и особенности перечисленных документов будут рассмотрены далее, в том числе в рамках двух сравнительных таблиц, позволяющих визуализировать особенности каждого вида документов.

Первоначально Постановлением Правительства РФ от 28.09.2020 № 1558 «О государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации»^[2] было предусмотрено создание единой информационной системы обеспечения градостроительной деятельности РФ за счёт интеграции государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности субъектов РФ, федеральных государственных информационных систем, предусмотренных ГрК РФ, АИС ППК «Фонд развития территорий», ГАИС «Управление», ГИИС «Электронный бюджет», государственной информационной системы ведения единой электронной картографической основы, ГИС «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности», ЕИСЖС, ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», СМЭВ, ФГИС ЕГРН, ЕМИСС, ГИС ФППД ФИАС, информационных систем заинтересованных юридических лиц посредством подключения через технологические интерфейсы.

При этом в соответствии с внесёнными в 2023 году изменениями предусматривалось, что указанное постановление будет действовать до дня вступления в силу Правил создания, развития, эксплуатации и ведения ЕГИСОГД «Стройкомплекс.РФ» (ЕИС) и утратит силу сразу после ввода ЕИС в «эксплуатацию»^[3].

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27.08.2024 № 568/пр^[4] ЕИС введена в эксплуатацию с 28.08.2024.

В соответствии с п. 9 ст. 5.2 ГрК РФ документы, сведения, материалы, согласования, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ и необходимые застройщику, техническому заказчику для выполнения предусмотренных п.п. 3–7 указанной статьи мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, подлежат включению в реестр таких документов, сведений, материалов, согласований. Реестр документов является общедоступным государственным информационным ресурсом; формирование и ведение Реестра документов осуществляются в электронном виде, при этом Реестр документов подлежит включению в ЕИС.

Порядок формирования и ведения Реестра документов, его структура и состав, порядок и основания включения документов, сведений, материалов, согласований в Реестр документов, исключения документов, сведений, материалов, согласований из Реестра документов утверждены Постановлением Правительства РФ от 21.07.2023 № 1180^[5].

Ещё одним Постановлением Правительства РФ от 26.08.2023 № 1389^[6] утверждены Правила создания, развития, эксплуатации и ведения ЕИС, которые, помимо непосредственно порядка ведения ЕИС, содержат требования к средствам обеспечения пользования ЕИС, перечню сведений и документов, включаемых в ЕИС, вместе с порядком их включения, а также порядок предоставления доступа к сведениям ЕИС органов власти, физических и юридических лиц.

Следует обратить внимание, что отдельными законами могут быть установлены особенности и исключения из общих правил ГрК РФ о территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории: так, например, до 01.01.2025 на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя допускалось установление особенностей при подготовке и утверждении документации по планировке территории, выдаче ГПЗУ, разрешения на строительство в связи с отсутствием ПЗЗ^[7], до 01.01.2027 на указанных территориях допускается установление особенностей регулирования имущественных и земельных отношений, отношений в сфере кадастрового учёта недвижимости и государственной регистрации прав на объекты, отношений в области градостроительной политики, отношений по выявлению и сносу объектов капитального строительства, возведённых или созданных с нарушением законодательства РФ, Республики Крым и города федерального значения Севастополя^[8], а также иные предусмотренные законодательством РФ^[9] исключения.

     1.1.1. Схемы территориального планирования

Схемы территориального планирования готовятся на всех уровнях публично-правовых образований: Российская Федерация в целом, отдельный субъект РФ, два и более субъекта РФ, муниципальное образование. П. 1 ст. 10 ГрК РФ прямо предусмотрена подготовка схем территориального планирования РФ в следующих областях:

1)            федеральный транспорт;

2)            оборона страны и безопасность государства;

3)            энергетика;

4)            высшее образование;

5)            здравоохранение.

Схемы в иных областях могут разрабатываться на основании отдельных решений Президента или Правительства РФ.

По общему правилу схема готовится в отношении всей территории Российской Федерации. Возможность готовить схему в отношении части территории появляется у уполномоченных органов в случае принятия соответствующего решения Президентом или Правительством РФ^[10].

Любая схема территориального планирования РФ должна содержать две составные части:

• положение о территориальном планировании;
• карту планируемого размещения объектов федерального значения.

Положение о территориальном планировании включает в себя следующую информацию: виды, назначение и наименования планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Эти же объекты отображаются на карте планируемого размещения объектов федерального значения.

Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения утверждены Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 09.01.2018 № 10^[11]. В Требованиях содержится подробный перечень правил цифрового и атрибутивного описания объектов, принципы формирования картографических условных знаков объектов, требования к цифровому описанию и отображению объектов на карте планируемого размещения, отображению границ субъектов РФ, муниципальных образований и населённых пунктов; представлено подробное описание используемых при подготовке карт условных обозначений, в т. ч. ЗОУИТ, территорий объектов культурного наследия, зон ООПТ и пр.

С 28.02.2023 в Требования к описанию и отображению объектов были внесены изменения^[12] в части их дополнения новыми условными обозначениями, корректировки существующих условных обозначений (расширения атрибутивного состава условных обозначений, изменений обязательности заполнения атрибутивов, исключения неактуальных обозначений и пр.). Более того, с 01.04.2024 Требования к описанию и отображению объектов дополнены новыми условными обозначениями и изменениями в части технического описания атрибутивов^[13], а с 09.08.2024, помимо дополнения новыми условными обозначениями и описанием дистрибутивов, скорректировано описание используемых справочников, в Требования, например, включён перечень объектов в классе «Объекты здравоохранения»^[14].

Необходимо отметить, что объектами федерального значения являются объекты, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесённым к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Объекты регионального и местного значения обеспечивают осуществление полномочий субъектов РФ и муниципальных образований соответственно.

Также к любой схеме территориального планирования прилагаются материалы по её обоснованию, в которых подробно описываются предполагаемые к размещению объекты федерального значения, обосновывается выбор их месторасположения, приводятся сведения об утверждённых документах стратегического планирования РФ, национальных проектах, межгосударственных и государственных программах РФ и т. д. Ценное значение имеют и многочисленные карты, включаемые в такие материалы (п. 9 ст. 10 ГрК РФ).

Схожим образом ГрК РФ регулируется статус региональных схем территориального планирования^[15].

С 11.01.2018 допускается подготовка документов территориального планирования не только одного, но двух и более субъектов РФ. По общему правилу наличие утверждённого документа территориального планирования двух и более субъектов РФ или подготовка проекта данного документа не препятствует подготовке и утверждению документов территориального планирования субъекта РФ, а также внесению изменений в утверждённые документы. В случае, если размещение объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования субъекта РФ, препятствует размещению объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования двух и более субъектов РФ, документы территориального планирования субъекта РФ подлежат приведению в соответствие, а до приведения в соответствие – не подлежат применению в части, противоречащей утверждённым документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, со дня утверждения.

Схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ готовятся в следующих областях:

1)            транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения^[16];

2)            предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;

3)            образование;

4)            здравоохранение;

5)            физическая культура и спорт;

6)            энергетика^[17];

7)            иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.

ГрК РФ также допускает подготовку схем применительно ко всей территории субъекта РФ или к её части.

Подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ может осуществляться применительно к территориям или частям территорий субъектов РФ, имеющим общую границу.

Состав схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ аналогичен составу федеральной схемы. Единственное отличие заключается в том, что в региональной схеме содержится информация об объектах регионального, а не федерального значения. Схема территориального планирования двух и более субъектов РФ должна содержать информацию о линейных объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории двух и более субъектов РФ, объектах регионального значения, необходимых для реализации договоров, заключённых между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, а также об объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории одного из субъектов РФ.

На схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ в части карт планируемого размещения объектов регионального значения точно так же распространяются Требования к описанию и отображению объектов регионального значения.

Схемы территориального планирования муниципального района^[18] по своей структуре отличаются от схем более высокого уровня. В них также содержатся сведения об объектах местного значения и их расположении, а на картах планируемого размещения объектов местного значения с учётом Требований к описанию и отображению объектов местного значения отображаются соответствующие объекты. При этом дополнительно муниципальные схемы включают:

1)            карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), расположенных на межселенных территориях^[19] и (или) в границах сельских поселений в случае, если представительным органом сельского поселения принято решение об отсутствии необходимости подготовки его Генерального плана и о подготовке Правил землепользования и застройки;

2)            карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Соответственно, в положение о территориальном планировании дополнительно включаются параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях.

Кроме того, с 01.02.2024 установлено правило об упрощённом изменении схем территориального планирования муниципального района: внесение изменений в части отображения границ населённых пунктов в связи с устранением пересечения границ населённого пункта с границами земельных участков осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, а для такого изменения не требуется принятие решения о подготовке предложений о внесении соответствующих изменений, обеспечение доступа к проектам таких документов и согласование изменений в данной части. После внесения изменений схема публикуется в установленном порядке и размещается на официальном сайте в течение 10 дней со дня утверждения. Данные правила применяются также в отношении межселенных территорий и сельских поселений в случае, если представительным органом сельского поселения принято решение об отсутствии необходимости подготовки его Генерального плана и о подготовке Правил землепользования и застройки^[20].

При подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов РФ, документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведёт к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.

При подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведёт к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения.

До 01.06.2023 органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществившими подготовку и утверждение документов территориального планирования (а также ПЗЗ) до 11.01.2018, должны были быть подготовлены сведения о границах населённых пунктов, о границах территориальных зон, за исключением случая, если до 11.01.2018 в отношении территории населённого пункта, территориальной зоны, их части подготовлена карта (план) объекта землеустройства в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», или заключён государственный либо муниципальный контракт на подготовку такой карты (плана) объекта землеустройства, подготовка сведений о границах населённых пунктов, территориальных зон в соответствии со ст.ст. 19, 23, 30 ГрК РФ не требуется.

В срок не позднее 01.01.2027 органы государственной власти, органы местного самоуправления, утвердившие документы территориального планирования, которыми устанавливаются или изменяются границы населённых пунктов (в том числе вновь образованных), а также ПЗЗ, обязаны направить в Росреестр документы, необходимые для внесения сведений о границах населённых пунктов, территориальных зон в ЕГРН^[21].

В Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе региональные схемы территориального планирования готовятся в форме генеральных планов.

     1.1.2. Генеральные планы поселений и городских округов

Генеральный план (Генплан) может готовиться в отношении всей территории поселения (муниципального округа, городского округа) или её части, например, только в отношении одного населённого пункта. По своему содержанию Генплан схож со схемой территориального планирования муниципального района. Этот документ включает:

1)            положение о территориальном планировании;

2)            карту планируемого размещения объектов местного значения;

3)            карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов);

4)            карту функциональных зон.

Соответственно, помимо информации об объектах местного значения, Генплан включает в себя параметры устанавливаемых им функциональных зон.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ^[22] генеральные планы признаются нормативно-правовыми актами и подлежат оспариванию в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ.

С учётом особенностей содержания Генплана его оспаривание существенно ограничено. Доступная судебная практика свидетельствует о том, что наиболее часто Генплан оспаривается в связи с несоблюдением процедуры принятия нормативно-правового акта. В то же время при оспаривании Генплана по существу наиболее успешным является ссылка на нарушение принципа баланса интересов в сфере градостроительства^[23].

В 2022 году в рамках антикризисных мер была упрощена процедура подготовки и согласования генеральных планов, общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам генпланов, в том числе сокращён срок согласования проекта Генерального плана поселения, городского округа, сроки проведения общественных обсуждений и публичных слушаний, а также предусмотрены иные меры поддержки^[24], действие которых продлено на 2025 год.

С 01.03.2023 из ГрК РФ исключены отдельные положения, регулирующие вопросы о сроках согласования органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений в утверждённый Генплан; в новой редакции предусмотрен общий срок согласования проекта Генплана, изменений в утверждённый Генплан – тридцать дней. Кроме того, в ГрК РФ закреплены изменения относительно сокращения сроков проведения общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам Генплана и изменений в утверждённый Генплан, ПЗЗ, ППТиПМ^[25].

При этом следует отметить, что установленный в п. 7 ст. 25 ГрК РФ срок согласования органами государственной власти и органами местного самоуправления проекта Генплана, изменений в утверждённый Генплан не является пресекательным. Независимо от истечения указанного срока в отдельных случаях (например, в случае включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда^[26]) его истечение не является препятствием для оспаривания Генплана ввиду отсутствия такого согласования, несмотря на прямое противоречие п. 8 ст. 25 ГрК РФ, устанавливающему, что в случае отсутствия ответа от уполномоченного органа проект считается согласованным им.

В 2024 году приказом Министерства экономического развития РФ утверждены Методические рекомендации по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, а также генеральных планов поселений, городских и муниципальных округов (проектов изменений в указанные документы)^[27]. Методические рекомендации направлены на создание методологической основы разработки, внесения изменений и реализации проектов документов с учётом оптимизации расходов финансовых средств и материально-технических ресурсов; определение методологии и механизма подготовки проектов документов, уточнение подлежащих включению в документы данных, определение методологии их подготовки. Помимо прочего, Методические рекомендации устанавливают особенности разработки проектов отдельных документов и случаи, в рамках которых такая разработка рекомендуется (например, разработка проекта внесения изменений в Генплан МО применительно к части населённого пункта, разработка проекта единого документа и т. д.).

     1.1.3. Единый документ территориального планирования

В 2022 году глава 3 ГрК РФ была дополнена ст. 28.1, предусматривающей новый вид документа территориального планирования в виде единого документа.

Единым документом признаётся Генплан поселения, муниципального округа, городского округа, в том числе подготовленные применительно к отдельным населённым пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, частям населённого пункта, которые наряду с положением о территориальном планировании и картами, подлежащими включению в Генплан в соответствии со ст. 23 ГрК РФ, содержат карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, порядок применения карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов и внесения в них изменений, включающий в себя положения о порядке применения, установленные в ст. 30 ГрК РФ.

Единый документ может быть утверждён применительно к территориям двух и более поселений, и (или) муниципальных округов, городских округов, и (или) отдельных населённых пунктов, входящих в их состав.

Помимо сведений о границах населённых пунктов (в том числе границах образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, обязательным приложением к единому документу являются сведения о границах территориальных зон, содержащих графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемых для ведения ЕГРН; указанные сведения могут также включать текстовое описание местоположения границ территориальных зон.

Подготовка и утверждение единого документа, внесение в него изменений осуществляются в порядке, предусмотренном Правительством РФ, с учётом требований, предусмотренных ст. 9 ГрК РФ, и особенностей, содержащихся в ст. 28.1 ГрК РФ.

Поскольку по своей сути единый документ представляет собой «компиляцию» Генплана и ПЗЗ, порядок подготовки и утверждения единого документа, внесения в него изменений^[28] в целом не сильно отличается от аналогичных процедур в отношении Генплана и ПЗЗ в соответствующих частях.

По общему правилу решение о подготовке единого документа, изменений в единый документ принимается высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, однако по решению такого органа принятие решения о подготовке может быть возложено на главу местной администрации поселения, муниципального округа, городского округа^[29]; от региона к региону могут варьироваться органы, представляющие проект единого документа на утверждение^[30]. Подготовка единого документа обеспечивается местной администрацией.

По проекту единого документа, изменений в единый документ проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в аналогичном с проектом Генплана порядке. При этом в случае, если внесение аналогичных изменений в Генплан или ПЗЗ не требует проведения публичных слушаний или общественных обсуждений, они точно так же не проводятся.

Наиболее серьёзные отличия процедур связаны с внесением в единый документ изменений в части карт градостроительного зонирования, градостроительных регламентов, порядка их применения.

Так, при внесении изменений в карту градостроительного зонирования, градостроительных регламентов в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, порядка применения карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов:

1)            не применяются особенности согласования проекта Генплана, предусмотренные ст. 25 ГрК РФ;

2)            общественные обсуждения или публичные слушания проводятся в границах населённого пункта, в отношении которого подготовлены изменения, а в случае подготовки изменений в отношении территории за границами населённого пункта – в границах ближайшего населённого пункта с участием правообладателей земельных участков, имеющих общую границу с этим населённым пунктом, и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладателей помещений в указанных объектах.

Кроме того, установлен ограниченный перечень оснований для таких изменений, лиц, имеющих право обратиться с предложением о внесении подобных изменений, а также специальный порядок внесения соответствующих изменений.

Единый документ или проект изменений в него утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения, городского округа, в отдельных случаях – местной администрацией, при этом при утверждении единого документа местной администрацией решение об утверждении или отклонении проекта принимает глава местной администрации, за исключением случая, когда единый документ разработан применительно к территориям двух и более поселений, и (или) муниципальных округов, городских округов, и (или) отдельных населённых пунктов, входящих в их состав. В таком случае его утверждает высший исполнительный орган субъекта РФ.

По прошествии 2 полных лет с момента принятия изменений и возникновения единого документа как разновидности документа территориального планирования и градостроительного зонирования, согласно Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП), утверждены не менее 5 единых документов^[31], а в разработке на разных стадиях согласований находятся ещё как минимум 5 проектов^[32].

     1.1.4. Значение документов территориального планирования

В соответствии со ст.ст. 9 и 26 ГрК РФ принятые документы территориального планирования имеют следующее значение:

1)            являются основанием для подготовки документации по планировке территории;

2)            являются основанием для принятия решения о резервировании земельного участка с учётом правил, предусмотренных ст. 70.1 ЗК РФ^[33];

3)            являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд в порядке, предусмотренном главой VII.1 ЗК РФ^[34];

4)            являются основанием для принятия решения о переводе земельного участка из одной категории в другую. Например, земли сельскохозяйственного назначения могут быть переведены в земли населённых пунктов и застроены в рамках утверждённого градостроительного регламента при установлении или изменении Генпланом границы населённого пункта;

5)            используются при подготовке схем расположения земельных участков^[35].

Дополнительно следует отметить, что функциональное зонирование, установленное Генпланом, является основанием для градостроительного зонирования, предусматриваемого Правилами землепользования и застройки (документ территориального планирования является ориентиром для градостроительного зонирования территории).

В контексте указанного особенное значение приобретает единый документ, представляющий собой содержательно документ территориального планирования в форме Генплана поселения, городского округа, с приложением к нему карт градостроительного зонирования, градостроительных регламентов, характерных для ПЗЗ. Нововведение призвано решить «проблему», возникающую в отдельных случаях противоречий между документами: к примеру, внесёнными в Генплан изменениями в отношении участка предусмотрена функциональная «зона рекреационного назначения», в то время как ПЗЗ в отношении участка установлена «зона малоэтажной жилой застройки», ВРИ «для индивидуального жилищного строительства». Осуществлять строительство до отмены изменений в Генплан в части либо приведения ПЗЗ в соответствие с изменённым Генпланом собственник не сможет. При одновременной проработке карт территориального планирования и градостроительного зонирования вероятность возникновения подобных противоречий представляется более низкой.

Более подробно градостроительное зонирование будет рассмотрено далее.

     1.1.5. Внесение изменений в Генеральный план поселения (муниципального округа, городского округа)

С 2023 года документы территориального планирования более не принимаются на определённый срок^[36]. Если раньше в ГрК РФ было указано, что срок действия документа – не менее десяти или двадцати лет, в зависимости от наличия или отсутствия в проекте размещения линейных объектов, теперь в пределах указанного срока законом установлена «актуализация» документа, т. е. фактически внесение изменений без принятия нового документа^[37]. Поэтому в настоящий момент особенно важно учитывать возможность внесения изменений в утверждённые документы.

Особый интерес при этом представляет изменение муниципальной документации, поскольку она содержит функциональное зонирование. Фактически это зонирование показывает, объекты какого вида могут быть построены на территории определённой функциональной зоны. Кроме того, через изменение именно этих документов могут быть расширены границы населённых пунктов, что обычно существенно упрощает возможность застройки присоединённых территорий.

Изменение Генплана осуществляется по такой же процедуре, что и его принятие, и включает в себя несколько основных этапов:

• принятие главой местной администрации решения о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план^[38]
• представление заинтересованными лицами предложений об изменении Генерального плана;
• согласование проекта Генерального плана или проекта внесения изменений в предусмотренных ст. 25 ГрК РФ случаях;
• проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по предлагаемым изменениям^[39];
• рассмотрение проекта изменений и результатов общественных обсуждений или публичных слушаний на заседании представительного (законодательного) органа местного самоуправления;
• принятие или отклонение предлагаемых поправок в Генеральный план.

Более подробно процедура внесения изменений в Генеральный план устанавливается муниципальными правовыми актами, для Санкт-Петербурга, Москвы и Севастополя – региональными законами.

С 2020 года в границах поселения, городского округа могут быть определены территории вне границ населённых пунктов, применительно к которым не предполагается изменение их существующего использования и в отношении которых отсутствует необходимость подготовки Генерального плана.

В рамках антикризисных мер в 2022–2025 гг., как и в случае принятия проектов генпланов, упрощена процедура подготовки и согласования проектов документов о внесении изменений в Генплан в части сокращения сроков согласования проекта, проведения общественных обсуждений и публичных слушаний; разработка проектов изменений может осуществляться одновременно с подготовкой документации по планировке территории^[40].

Кроме того, с 2022 года законодателем закреплена возможность на основании решения субъекта РФ подготовки проекта изменений в Генплан применительно к части населённого пункта. В таком случае общественные обсуждения или публичные слушания проводятся в границах территории, в отношении которой принято решение о подготовке предложений о внесении изменений^[41].

Также необходимо подчеркнуть, что с 01.02.2024 аналогично схемам территориального планирования устанавливается упрощённое изменение генпланов при внесении изменений в части отображения границ населённых пунктов в связи с устранением пересечения границ населённого пункта с границами земельных участков^[42].

     1.1.6. Нормативы градостроительного проектирования

Нормативам градостроительного проектирования посвящена глава 3.1 ГрК РФ, которая была введена в 2014 году.

Ст. 29.1 ГрК РФ предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования подразделяются на:

1)            региональные нормативы градостроительного проектирования (РНГП);

2)            местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП), которые включают в себя:

1. a) нормативы градостроительного проектирования муниципального района;
2. b) нормативы градостроительного проектирования поселения;
3. c) нормативы градостроительного проектирования городского округа;
4. d) нормативы градостроительного проектирования муниципального округа.

Региональные нормативы содержат расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального значения и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ. Дополнительно региональные нормативы могут включать предельные значения расчётных показателей минимального уровня обеспеченности объектами местного значения и максимально допустимого уровня доступности таких объектов на территориях муниципальных образований.

Постановлением Правительства РФ от 16.12.2020 № 2122 «О расчётных показателях, подлежащих установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования», помимо указанных выше для региональных нормативов градостроительного проектирования, утверждены следующие расчётные показатели:

1)            минимально допустимое количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на стоянках автомобилей, размещаемых в непосредственной близости от отдельно стоящих объектов капитального строительства в границах жилых и общественно-деловых зон;

2)            минимально допустимое количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на стоянках автомобилей, размещаемых у границ лесопарков, зон отдыха и курортных зон;

3)            минимально допустимая площадь озеленённых территорий общего пользования в границах муниципальных округов, городских округов и поселений.

Местные нормативы, в свою очередь, содержат расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения. При этом для муниципальных властей являются обязательными установленные на региональном уровне предельные значения расчётных показателей.

Важно отметить, что нормативы градостроительного проектирования могут регулировать только вопросы обеспеченности населения объектами социальной и прочей инфраструктуры. До настоящего времени сохраняет свою актуальность позиция Верховного Суда РФ о том, что строительные нормы и правила могут регулироваться только на федеральном уровне^[43]. Поэтому регионы и муниципалитеты не могут заниматься техническим регулированием под видом нормативов градостроительного проектирования. Однако на практике эта позиция соблюдается далеко не всегда. Например, нормативы градостроительного проектирования Ленинградской области представляют собой относительно бессистемную компиляцию строительных норм и правил, а также утверждённых государственных стандартов^[44]; нормативы градостроительного проектирования Московской области также предусматривают требования, не всегда имеющие отношение к обеспеченности населения соответствующими социально-обслуживающими объектами^[45], которые отнесены к областям, указанным в ст. 19 ГрК РФ.

Следует отметить, что одними из наиболее соответствующих позиции Верховного Суда РФ, указанной выше, в настоящее время являются нормативы градостроительного проектирования Санкт-Петербурга^[46], которые представляют собой достаточно системную совокупность требуемых нормативов обеспечения населения теми или иными объектами, в т. ч. социальной инфраструктуры.

Приказом Минэкономразвития № 71 от 15.02.2021 утверждены Методические рекомендации по подготовке нормативов градостроительного проектирования, содержащие рекомендации по содержательной части РНГП и МНГП.

Нормативы имеют следующее значение для градостроительной деятельности:

1)            РНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ;

2)            РНГП и МНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов, документации по планировке территории.

     1.1.7. Документы градостроительного зонирования

К документам градостроительного зонирования ГрК РФ отнесены только Правила землепользования и застройки.

ПЗЗ принимаются на муниципальном уровне, а в городах федерального значения – на уровне высшего исполнительного органа власти этих городов.

Фактически эти правила являются основным документом для застройщика, поскольку они устанавливают большинство требований к застройке земельного участка. В соответствии с п. 2 ст. 30 ГрК РФ ПЗЗ включают в себя:

1)            порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (Порядок);

2)            карту градостроительного зонирования;

3)            градостроительные регламенты.

Порядок должен содержать регулирование по вопросам землепользования и застройки, изменения видов разрешённого использования земельных участков, подготовки документации по планировке территории и т. д.

Карта градостроительного зонирования фиксирует границы территориальных зон. При этом при формировании границ один земельный участок должен относиться только к одной территориальной зоне. Территориальная зона по своей сути является совокупностью земельных участков, на которые распространяется один градостроительный регламент.

Виды и состав территориальных зон приведены в ст. 35 ГрК РФ, которой предусматривается, что в ПЗЗ могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, выделяемых с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (ОКС).

Помимо территориальных зон, карты градостроительного зонирования должны содержать границы населённых пунктов, входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, зоны с особыми условиями использования территории, территории объектов культурного наследия (ОКН), территории исторических поселений федерального и регионального значения, территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории (КРТ), а также территории, в границах которых предусматриваются требования к архитектурно-градостроительному облику ОКС.

Отметим, что с 1 марта 2025 года при установлении в ПЗЗ территорий КРТ границы таких территорий могут не совпадать с границами территориальных зон^[47], тогда как ранее установление территорий КРТ могло осуществляться только по границам одной или нескольких территориальных зон.

Градостроительный регламент, в свою очередь, включает в себя информацию:

1)            о видах разрешённого использования земельных участков и ОКС;

2)            о предельных (минимальных и/или максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции ОКС;

3)            о требованиях к архитектурно-градостроительному облику ОКС;

4)            об ограничениях использования земельных участков и ОКС, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5)            расчётные показатели обеспеченности инфраструктурой (коммунальной, транспортной, социальной) и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности такой инфраструктуры для населения, если в границах территориальной зоны предусматривается осуществление деятельности по КРТ.

ПЗЗ по общему правилу должны утверждаться в отношении всей территории поселения, муниципального округа или городского округа. Однако до принятия Генплана допускается утверждение ПЗЗ в отношении части территории поселения (муниципального округа, городского округа).

Подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с проведением общественных обсуждений или публичных слушаний. C 1 января 2025 года на региональном уровне могут быть установлены случаи подготовки проектов ПЗЗ, проектов, предусматривающих внесение изменений в ПЗЗ, без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний^[48]. При этом полномочия устанавливать случаи утверждения в том числе проектов ПЗЗ, проектов о внесении изменений в ПЗЗ без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний были предоставлены Правительству РФ и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ в 2022–2025 годах в рамках антикризисных мер^[49] (подробнее см. раздел 1.3.6 настоящего справочника).

Антикризисным законодательством также предусмотрено, что в 2022–2025 годах в случае подготовки изменений в ПЗЗ общественные обсуждения или публичные слушания по проектам документов о внесении изменений в ПЗЗ проводятся в границах населённого пункта, в отношении которого подготовлены такие изменения, а в случае подготовки изменений в ПЗЗ в отношении территории за границами населённых пунктов – в границах ближайшего населённого пункта с участием правообладателей земельных участков, имеющих общую границу с таким населённым пунктом, и (или) расположенных на них ОКС, а также правообладателей помещений, являющихся частью указанных ОКС^[50].

Утверждённые ПЗЗ поселения, муниципального округа, городского округа, межселенной территории не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленным в границах зон с особыми условиями использования территории. Срок приведения ПЗЗ в соответствие с ограничениями, предусмотренными в границах зон с особыми условиями использования территорий, не может превышать 6 месяцев.

Необходимо отметить, что в 2022 году в ст. 31 ГрК РФ был введён п. 1.1, который установил особенности порядка подготовки и утверждения ПЗЗ поселений, муниципальных округов, городских округов, в отношении которых утверждён единый документ, предусмотренный ст. 28.1 ГрК РФ.

Согласно приведённому пункту, если в отношении поселения, муниципального округа, городского округа утверждён единый документ (в т. ч. применительно к отдельным населённым пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, частям населённого пункта), подготовка и утверждение ПЗЗ применительно к территориям указанных населённых пунктов, их частям не осуществляются, а ранее утверждённые ПЗЗ поселения, городского округа, в том числе применительно к территориям указанных населённых пунктов, их частям, подлежат признанию утратившими силу.

Важным является вопрос соотношения юридической силы Генерального плана и ПЗЗ. Например, если территориальная зона земельного участка по ПЗЗ отличается от функциональной зоны того же участка по Генплану. В этом случае приоритет имеют положения Генерального плана^[51]. Соответственно, ПЗЗ в спорной части являются не подлежащими применению, а градостроительное зонирование до принятия изменения в ПЗЗ – фактически отсутствующим.

Изменение ПЗЗ осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 33 ГрК РФ, где устанавливаются как основания для внесения изменений в ПЗЗ, так и порядок, сроки осуществления таких изменений.

Процедура изменения ПЗЗ включает в себя следующие основные этапы:

• направление предложений о внесении изменений в ПЗЗ от уполномоченных органов или заинтересованных лиц в комиссию по подготовке ПЗЗ, которая должна быть создана в каждом муниципальном образовании, или поступление от уполномоченного органа требования о внесении изменений в ПЗЗ в целях обеспечения размещения предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, регионального значения, местного значения муниципального района (за исключением линейных объектов), или поступление от исполнительного органа государственной власти или уполномоченного органа местного самоуправления требования (и/или поступление от органа регистрации прав сведений) о внесении изменений в связи с несоответствием сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображённых на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в ЕГРН описанию местоположения границ указанных зон, территорий, или в связи с несоответствием сведений о местоположении границ населённых пунктов (в том числе в случае выявления пересечения границ населённого пункта (населённых пунктов) с границами земельных участков), содержащихся в документах территориального планирования, содержащемуся в ЕГРН описанию местоположения границ указанных населённых пунктов, которое было изменено в соответствии с федеральным законом при внесении в ЕГРН сведений о границах населённых пунктов, или в связи с несоответствием установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в ЕГРН ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий, или об установлении, изменении, прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, установлении, изменении границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения, или в связи с принятием решения о комплексном развитии территории, или в связи с обнаружением мест захоронений погибших при защите Отечества, расположенных в границах муниципальных образований;
• рассмотрение предложения комиссией и подготовка ею заключения;
• рассмотрение заключения комиссии главой местной администрации и принятие решения о внесении изменений в ПЗЗ или об их отклонении;
• публикация проекта изменений;
• проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту;
• рассмотрение проекта и результатов общественных слушаний главой местной администрации, принятие решения о направлении проекта в представительный орган муниципального образования или о его отклонении;
• рассмотрение и принятие/отклонение проекта представительным органом муниципального образования.

Внесение изменений в ПЗЗ при необходимости обеспечения размещения предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального, регионального, местного значения или в случаях, указанных в пп. 3–5 п. 2 ст. 33 ГрК РФ^[52], а также в случае однократного изменения видов разрешённого использования, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, без изменения ранее установленных предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства и (или) в случае однократного изменения одного или нескольких предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, не более чем на 10 %, осуществляется по т. н. упрощённой процедуре, поскольку не требуется опубликования сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в ПЗЗ и рассмотрения проекта комиссией, общественные обсуждения или публичные слушания по проекту не проводятся.

В случае внесения изменений в ПЗЗ в целях КРТ такие изменения должны быть внесены в срок не позднее чем 90 дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях её комплексного развития.

При внесении изменений в ПЗЗ в части изменения градостроительного регламента для конкретной территориальной зоны или в связи с принятием решения о КРТ общественные обсуждения или публичные слушания проводятся соответственно в границах такой территориальной зоны или в границах территории, подлежащей комплексному развитию.

Внесение изменений в ПЗЗ в связи с обнаружением мест захоронений погибших при защите Отечества, расположенных в границах муниципальных образований, осуществляется в течение 6 месяцев с даты обнаружения таких мест, при этом проведение общественных обсуждений или публичных слушаний не требуется.

Уточнение ПЗЗ (приведение ПЗЗ в соответствие с внесёнными в ЕГРН сведениями о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий ОКН, ограничениями использования объектов капитального строительства и земельных участков, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, в случае установления, изменения, прекращения существования зоны с особыми условиями использования территории, установления, изменения границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения) производится в течение 6 месяцев со дня получения требования от уполномоченного органа, поступления от органа регистрации прав сведений об установлении, изменении или прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, о границах территории объекта культурного наследия либо со дня выявления оснований для внесения изменений в ПЗЗ.

В случае поступления уведомления о выявлении самовольной постройки от уполномоченного исполнительного органа государственной власти, должностного лица, государственного учреждения или органа местного самоуправления не допускается внесение в ПЗЗ изменений, предусматривающих установление применительно к территориальной зоне, в границах которой расположена такая постройка, вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которым соответствуют вид разрешённого использования и параметры такой постройки, до её сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями, за исключением случаев получения уведомления о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается либо вступило в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями.

Город Москва обладает особым статусом в регулировании градостроительной деятельности. Так, органам государственной власти города Москвы предоставлены полномочия в том числе по установлению особенностей состава, содержания, порядка разработки, утверждения ПЗЗ и внесения в них изменений^[53].

ПЗЗ города Москвы содержат общую часть и территориальную часть. Общая часть оформлена в виде текстовых материалов и включает положения о порядке применения ПЗЗ города Москвы и внесения в них изменений. Территориальная часть оформлена в виде текстовых и графических материалов и включает градостроительные регламенты и карты градостроительного зонирования территории города Москвы. Содержание градостроительных регламентов, предусмотренное ГрК РФ, частично изложено в текстовых материалах территориальной части и частично отображено на графических материалах территориальной части^[54]. Особенностью ПЗЗ города Москвы является установление параметров градостроительного регламента для каждого участка в индивидуальном порядке на основании решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы, где каждое решение в итоге оформляется в виде постановления Правительства города Москвы о внесении изменений в ПЗЗ города Москвы.

     1.1.8. Документация по планировке территории

К документации по планировке территории ГрК РФ относит проект планировки территории и проект межевания территории. С 01.07.2017 градостроительный план земельного участка был исключён из перечня документации по планировке территории, и с указанной даты он относится к документации, обеспечивающей градостроительную деятельность (глава 7 ГрК РФ). Таким образом, законодатель закрепил давно установившийся в судебной практике подход о том, что градостроительный план носит исключительно информационный характер^[55].

Подготовка проектов планировки территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территории, в т. ч. для выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очерёдности планируемого развития территории.

Проект планировки утверждается в отношении одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры^[56], например, кварталов или микрорайонов, определённых ПЗЗ и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, муниципальных округов, городских округов функциональных зон, а также территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

Также проект планировки может быть утверждён в отношении территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства на территориях двух и более субъектов РФ^[57].

В этом случае заявителями могут выступать правообладатели существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции, субъекты естественных монополий, организации коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением случая, указанного в п. 12.12 ст. 45 ГрК РФ), а также лица, заинтересованные в строительстве, реконструкции объекта федерального значения или межрегионального объекта капитального строительства, а именно инициаторы разработки документации по планировке территории, решение о разработке которой принято Минстроем России.

Услуга по утверждению документации по планировке территорий, предусматривающей размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов РФ, предоставляется без взимания государственной пошлины или иной платы.

Особенности подготовки документации по планировке территории садоводства или огородничества устанавливаются Федеральным законом от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон № 217-ФЗ).

Содержание проекта планировки территории описывается в ст. 42 ГрК РФ. Он включает в себя основную часть, которая подлежит утверждению, и материалы по его обоснованию. Основная часть включает в себя:

1)            чертёж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
a) красные линии (линии, обозначающие расположение территорий общего пользования) – в случае их установления, изменения;
b) границы существующих (при наличии) и планируемых элементов планировочной структуры (в случае выделения/изменения одного или нескольких новых/существующих элементов планировочной структуры);
c) границы зон планируемого размещения ОКС;

2)            положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках ОКС и необходимых для функционирования таких ОКС и обеспечения жизнедеятельности человека объектов инфраструктуры;

3)            положения об очерёдности планируемого развития территории, содержащие этапы и максимальные сроки осуществления:

a) архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции ОКС, а также необходимых для функционирования таких ОКС и обеспечения жизнедеятельности человека объектов инфраструктуры;
b) сноса ОКС или их частей (при необходимости для создания других ОКС).

С 30.12.2018 в состав проекта планировки территории может включаться проект организации дорожного движения, разрабатываемый в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

При подготовке проекта планировки учитываются положения документов территориального планирования всех уровней, РНГП и МНГП, а также ПЗЗ.

Проект планировки имеет существенное значение в регулировании отношений по землепользованию и капитальному строительству:

1)            определяет расположение территорий общего пользования, которые не подлежат приватизации;

2)            является основанием для разработки проектной документации в отношении линейного объекта^[58] (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка ППТиПМ^[59]);

3)            наряду с документами территориального планирования является основанием для принятия решения об изъятии земельного участка;

4)            определяет параметры строительства, если проект реализуется в рамках договора о развитии застроенной территории или договора комплексного освоения территории;

5)            если проектом планировки территории предусматривается размещение на земельном участке, находящемся в публичной собственности, объекта федерального, регионального или местного значения, то такой участок не может быть предоставлен в собственность или аренду (за исключением случаев, когда с заявлением о предоставлении такого земельного участка без торгов обратилось лицо, уполномоченное на строительство указанных объектов, либо с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка без торгов обратилось лицо, с которым заключён договор о КРТ, предусматривающий обязательство данного лица по строительству указанных объектов);

6)            с 01.09.2018 является обязательным в случае размещения ОКС, не являющегося линейным объектом, и необходимых для обеспечения его функционирования ОКС в границах особо охраняемой природной территории или в границах земель лесного фонда;

7)            с 30.12.2020 является обязательным, если планируется осуществление КРТ;

8)            с 01.03.2022 является обязательным, если планируется строительство объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года

№ 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон № 214-ФЗ);

9)            с 01.03.2025 ограничивает срок действия разрешения на строительство максимальным сроком строительства, реконструкции ОКС, предусмотренным в ППТ, если строительство, реконструкция планируется в границах территории КРТ^[60].

Проекты межевания обычно разрабатываются одновременно с проектами планировки территории. Основная цель этого документа состоит в определении местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, установлении, изменении, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, при условии, что такое установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта.

Основная часть проекта межевания включает в себя текстовую часть и чертежи межевания, на которых отображается следующая информация:

1)            границы планируемых и существующих элементов планировочной структуры;

2)            красные линии;

3)            линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений;

4)            границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд;

5)            границы публичных сервитутов.

Текстовая часть проекта межевания включает в себя:

1)            перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в т. ч. возможные способы их образования;

2)            перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в т. ч. в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд;

3)            вид разрешённого использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ.

С 01.09.2018 текстовая часть проекта межевания может также включать в себя:

1)            целевое назначение лесов, вид (виды) разрешённого использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков);

2)            сведения о границах территории, в отношении которой утверждён проект межевания, содержащие перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.

Дополнительно ст. 11.3 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки, находящиеся в публичной собственности, должны быть образованы в соответствии с проектом межевания, если он утверждён. До утверждения проекта межевания допускается образование земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории. При этом исключительно в соответствии с проектом межевания должны формироваться земельные участки:

1)            из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории;

2)            из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу с учётом особенностей, предусмотренных законом № 217-ФЗ;

3)            в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, за исключением образования земельного участка для целей, предусмотренных ст. 13 закона № 214-ФЗ и ст. 3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», образования земельного участка для размещения объектов федерального, регионального, местного значения, не являющихся линейными объектами, образования земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, а также образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нём зданий, сооружений^[61];

4)            для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения, за исключением линейных объектов, для строительства, реконструкции которых не требуется подготовка документации по планировке территории;

5)            из земельного участка, предоставленного для строительства индивидуальных жилых домов с привлечением средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 года № 214-ФЗ;

6)            из земельного участка, предоставленного для размещения гаражей в границах территории гаражного назначения.

Также на основании утверждённого проекта межевания территории осуществляется образование лесных участков в целях строительства, реконструкции линейных объектов, для осуществления которых требуется подготовка документации по планировке территории. В остальных случаях образование лесных участков осуществляется в соответствии с проектной документацией лесных участков.

Для целей оспаривания ППТиПМ необходимо верно определить его правовую природу: является данный документ нормативным или ненормативным правовым актом^[62]. В настоящий момент, руководствуясь разъяснениями Верховного Суда РФ^[63], ППТиПМ является нормативным правовым актом, который оспаривается в порядке, установленном для нормативных правовых актов, т. е. по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ. Такой подход можно считать устоявшимся в судебной практике^[64].

Необходимо отметить, что достаточно часто возникает вопрос о юридической силе «обосновывающей части ППТиПМ», которая не входит в состав утверждаемого уполномоченным органом нормативного акта об утверждении ППТиПМ. Полагаем, что после утверждения ППТиПМ любые документы, которые разрабатывались на стадии его подготовки, утрачивают своё юридическое значение, так как они не обладают нормативно-правовыми свойствами, а сами по себе мотивы принятия нормативного правового акта не имеют юридического значения. Вместе с тем важно отметить, что «обосновывающая часть ППТиПМ» не утрачивает правового значения в качестве доказательственной базы нарушения процедуры принятия ППТиПМ при оспаривании нормативного правового акта^[65]. В свою очередь, судебная практика склоняется к признанию обосновывающей части ППТиПМ обязательной к применению и нередко основывает свои выводы именно на материалах обосновывающей части ППТиПМ.

Ещё одним немаловажным на практике является вопрос о значении ППТиПМ с точки зрения определения (конкретизации, детализации) правового режима земельных участков в пределах, предусмотренных градостроительным регламентом в составе ПЗЗ, а также очерёдности планируемого развития территории. Судебная практика по данному вопросу не является однозначной и демонстрирует противоположные подходы. Так, в одних случаях суды приходят к выводу, что установленные ППТиПМ требования о параметрах застройки территории и характеристиках ОКС являются безусловными градостроительными ограничениями, обязательными к исполнению при проектировании и строительстве ОКС (следовательно, при несоответствии объекта, планируемого к созданию, требованиям ППТиПМ отказ в выдаче разрешения на строительство признаётся обоснованным)^[66]. В других случаях суды указывают, что ППТиПМ устанавливает общие планировочные решения и направления развития территории, в то время как основной правовой режим территории (включая допустимые виды разрешённого использования) определяется ПЗЗ и Генеральным планом, в соответствии с которым может осуществляться застройка территории, не ограничиваясь параметрами, указанными в ППТиПМ (следовательно, отказ в выдаче разрешения на строительство ввиду несоответствия объекта, планируемого к созданию, требованиям ППТиПМ признаётся необоснованным)^[67].

В настоящий момент на законодательном уровне однозначно вопрос о значении и влиянии ППТиПМ на правовой режим развития территории можно считать решённым только применительно к установленной в ППТиПМ очерёдности планируемого развития территории, подлежащей КРТ. Так, с 1 марта 2025 года основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является несоответствие проектной документации очерёдности планируемого развития территории, предусмотренной проектом планировки территории, в случае, если строительство, реконструкция ОКС планируется в границах территории КРТ^[68].

Необходимо отметить, что в актах государственных/муниципальных органов, регламентирующих стандарт и порядок предоставления государственной/муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство, можно встретить примеры наличия такого основания для отказа в предоставлении государственной/муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство, как несоответствие предоставленных документов требованиям ППТиПМ (в том числе положениям об очерёдности планируемого развития территории)^[69]. При том что исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство предусмотрен в п.п. 13, 13.1 ст. 51 ГрК РФ (подробнее см. раздел 1.6.1 настоящего справочника), среди которых указанное основание для отказа отсутствует (за исключением выдачи разрешения на строительство линейного объекта, когда несоответствие представленных документов требованиям ППТиПМ является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, если для строительства, реконструкции такого линейного объекта требуется подготовка ППТиПМ). Однако правоприменительные органы выводят его из совокупности иных норм градостроительного законодательства^[70].

Указанное свидетельствует о придании ППТиПМ значительной роли в определении правового режима земельных участков и очерёдности развития территории.

     1.1.9. Подготовка проекта планировки и проекта межевания территории, внесение в него изменений

В п. 3 ст. 45 ГрК РФ определён исчерпывающий^[71] перечень случаев, когда подготовка документации по планировке территории является обязательной:

1)            необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением ОКС федерального, регионального или местного значения;

2)            необходимы установление, изменение или отмена красных линий;

3)            необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории;

4)            размещение ОКС планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу (за исключением случая, если размещение такого ОКС планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в публичной собственности, и для размещения такого ОКС не требуются предоставление земельных участков, находящихся в публичной собственности, и установление сервитутов);

5)            планируются строительство, реконструкция линейного объекта, за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в публичной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в публичной собственности, и установление сервитутов, а также следующих случаев, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 12.11.2020 № 1816^[72]:

a) строительство, реконструкция:

• широкого перечня линейных объектов различных характеристик;
• газопроводов с проектным рабочим давлением не более 1,2 мегапаскаля;
• коммуникационных коллекторов, предназначенных для совместной прокладки (размещения) и обслуживания тепловых сетей, транспортирующих водяной пар с рабочим давлением до 1,6 мегапаскаля включительно или горячую воду с температурой до 150 °C включительно, и (или) водопроводных сетей диаметром до 500 мм включительно, и (или) кабельных линий электропередачи классом напряжения до 35 кВ включительно, и (или) не являющихся особо опасными, технически сложными объектами кабелей связи и контрольных кабелей;

b) строительство, реконструкция ОКС, проектируемого в составе линейного объекта, при одновременном соблюдении следующих условий:

• строительство, реконструкция ОКС осуществляется в существующих границах земельного участка, на котором размещён линейный объект, либо в границах сервитута или публичного сервитута, установленного в целях размещения линейного объекта;
• строительство, реконструкция ОКС не требует изменения границ зон с особыми условиями использования территорий, установленных в связи с размещением линейного объекта;
• общая площадь ОКС не превышает 1 500 кв. м, высота – не более 12 м, количество этажей – не выше двух;

c) строительство, реконструкция электрических сетей, сетей связи, сетей инженерно-технического обеспечения (тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения), размещение которых осуществляется внутри одного квартала, одного микрорайона;

d) строительство, реконструкция в границах полосы отвода автомобильных дорог подъездов, съездов и примыканий, в том числе переходно-скоростных полос, к объектам дорожного сервиса и (или) автомобильных дорог, для строительства, реконструкции которых не требуется получение разрешения на строительство;

e) строительство, реконструкция линейных объектов – воздуховодов аспирационных систем диаметром не более 3 000 мм, водопроводов и водоводов всех видов диаметром до 700 мм, шламопроводов диаметром не более 1 200 мм и (или) железнодорожных путей необщего пользования – при одновременном соблюдении следующих условий:

• указанные линейные объекты не являются особо опасными, технически сложными и уникальными объектами;
• размещение указанных линейных объектов осуществляется в границах территории производственного объекта;
• границы зон с особыми условиями использования территории, подлежащие установлению или изменению в связи со строительством, реконструкцией указанных линейных объектов, не выходят за пределы территории производственного объекта;

6)            планируется размещение ОКС, не являющегося линейным объектом, и необходимых для обеспечения его функционирования объектов капитального строительства в границах особо охраняемой природной территории или в границах земель лесного фонда;

7)            планируется осуществление КРТ;

8)            планируется строительство объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Необходимо отметить, что, несмотря на поддержку судебной практикой исчерпывающего характера перечня случаев, определённого в п. 3 ст. 41 ГрК РФ, когда подготовка документации по планировке территории является обязательной, такие случаи могут быть предусмотрены иными федеральными законами^[73]. При этом до 02.08.2019 отсутствовало формальное основание для отказа в выдаче ГПЗУ при отсутствии документации по планировке территории, когда она являлась обязательной в соответствии с иными федеральными законами, поскольку п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ предусматривал основание для отказа в выдаче ГПЗУ только при отсутствии документации по планировке территории, которая являлась обязательной в соответствии с ГрК РФ^[74]. С принятием Федерального закона от 02.08.2019 № 283-ФЗ^[75] данный пробел был устранён. Соответственно, в настоящий момент в выдаче ГПЗУ может быть отказано при отсутствии документации по планировке территории, являющейся обязательной как в соответствии с ГрК РФ, так и в соответствии с иными федеральными законами (п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ).

Документация по планировке территории готовится в том числе на основании утверждённых документов территориального планирования и ПЗЗ^[76]. В связи с этим решение о её подготовке может приниматься органами власти различного уровня.

Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации.

Уполномоченные исполнительные органы субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации.

Принятие решения о подготовке документации по планировке территории, обеспечение подготовки документации по планировке территории и утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта регионального значения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации и размещение которого планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу, осуществляются исполнительным органом субъекта Российской Федерации, за счёт средств бюджета которого планируется финансировать строительство, реконструкцию такого объекта, по согласованию с иными субъектами Российской Федерации, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта регионального значения.

Уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения муниципального района и иных ОКС, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района. Органы местного самоуправления поселения (муниципального округа, городского округа) обеспечивают подготовку документации по планировке территории в границах поселения (муниципального округа, городского округа).

Принятие решения о подготовке документации по планировке территории, обеспечение подготовки документации по планировке территории и утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения муниципального района, муниципального округа, городского округа, поселения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счёт средств местного бюджета муниципального района, муниципального округа, городского округа, поселения и размещение которого планируется на территориях двух и более муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, поселений, имеющих общую границу, в границах субъекта Российской Федерации (для поселений – в границах муниципального района), осуществляются органами местного самоуправления муниципального района, муниципального округа, городского округа, поселения, за счёт средств местных бюджетов которых планируется финансирование строительства, реконструкции такого объекта, по согласованию с иными муниципальными районами, муниципальными округами, городскими округами, поселениями, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта.

Уполномоченные органы в течение 15 рабочих дней со дня поступления документации по планировке территории проводят проверку подготовленных проектов на соответствие требованиям, указанным в п. 10 ст. 45 ГрК РФ, и могут отправить их на доработку. Когда доработка не требуется, такая документация утверждается уполномоченным органом (в случае если подготовка документации по планировке территории осуществлялась на федеральном или региональном уровне, либо, когда проведение общественных обсуждений или публичных слушаний не требуется, на местном уровне) или принимается решение уполномоченным органом о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такой документации (в случае если подготовка документации по планировке территории осуществлялась на местном уровне и требуется проведение общественных обсуждений или публичных слушаний)^[77].

В отдельных случаях^[78] до утверждения документации по планировке территории она подл жит согласованию с отдельными органами государственной власти, органами местного самоуправлениями и (или) владельцами автомобильных дорог^[79].

По общему правилу не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального, регионального или местного значения, если размещение таких объектов не предусмотрено соответствующими документами территориального планирования^[80].

В период с 01.01.2025 по 31.12.2025 допускается подготовка, утверждение и внесение изменений в документацию по планировке территории в отношении линейных объектов регионального значения, размещение которых не предусмотрено документами территориального планирования^[81].

С 01.09.2023 в связи с вступлением в силу Федерального закона от 10.07.2023 № 305-ФЗ (далее – закон № 305-ФЗ)^[82] изменился порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных органов.

Так, утратили силу п.п. 19–20 ст. 45 ГрК РФ, которые определяли, что порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, порядок принятия решения об утверждении документации, порядок внесения изменений в такую документацию, порядок её отмены или отдельных её частей, порядок признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению, устанавливались ГрК РФ, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.

С 01.09.2023 порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных органов всех уровней (федерального, регионального и местного), порядок принятия решения об утверждении документации по планировке территории, порядок внесения изменений в такую документацию, порядок отмены такой документации или её отдельных частей, порядок признания отдельных частей такой документации, не подлежащих применению, устанавливаются Правительством Российской Федерации (единый порядок).

В связи с тем, что соответствующий единый порядок не был утверждён Правительством Российской Федерации, а закон № 305-ФЗ не содержал переходных положений, в период с 01.09.2023 по 23.10.2023 у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления фактически отсутствовали полномочия по установлению порядка подготовки документации по планировке территории, внесения в неё изменений и пр.^[83]

Для устранения пробела в регулировании в октябре 2023 года Постановлением Правительства Российской Федерации были внесены поправки^[84] в Постановление № 575^[85], фактически установившие переходный период до принятия единого порядка Правительством Российской Федерации.

Так, в период с 13.04.2022 по 05.01.2024 подготовка документации по планировке территории (внесения изменений в такую документацию) допускалась без принятия решения о её подготовке (решения о подготовке изменений в неё), если такая документация по планировке территории (такие изменения в неё) подлежит утверждению органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. При этом до 01.09.2024 принятие проектов планировки осуществлялось в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.

02.02.2024 было принято Постановление Правительства РФ^[86], устанавливающее единый порядок – правила подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных органов^[87], принятия решения об утверждении документации по планировке территории, внесения изменений в такую документацию, отмены такой документации или её отдельных частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению, а также подготовки и утверждения проекта планировки территории в отношении территорий исторических поселений федерального и регионального значения.

В частности, такие правила определяют:

• перечень лиц, по инициативе которых принимается решение о подготовке документации по планировке территории;
• основания для принятия решения об отказе в подготовке документации по планировке территории;
• перечень лиц, в адрес которых направляется подготовленная документация по планировке территории для согласования (в случае, если согласование такой документации является обязательным) и предмет согласования;
• порядок проведения согласительного совещания;
• цели внесения изменений в документацию по планировке территории;
• перечень документов, необходимых для внесения изменений;
• иные вопросы, касающиеся утверждения, внесения изменений, отмены документации по планировке территории (или её отдельных частей), признания отдельных частей документации по планировке территории не подлежащими применению.

Указанное Постановление вступило в силу 01.09.2024 и будет действовать до 31.08.2030.

В ст. 45 ГрК РФ указан ряд случаев, когда документация по планировке территории может разрабатываться по частной инициативе. Решение о разработке документации по планировке может быть принято:

1)            лицами, с которыми заключены договоры о КРТ, операторами КРТ;

2)            правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;

3)            субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

4)            садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества.

Указанные лица при принятии ими решения о разработке документации по планировке территории обеспечивают выполнение соответствующих работ за свой счёт.

С 02.08.2019, если в связи с планируемыми строительством, реконструкцией линейного объекта федерального, регионального, местного значения в соответствии с утверждённым ППТиПМ необходима реконструкция существующих линейных объектов, такая реконструкция может осуществляться на основании указанного ППТиПМ (за исключением случаев, если для такой реконструкции не требуется разработка ППТиПМ). При этом указанный ППТиПМ подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на утверждение ППТиПМ существующих объектов. Предметом такого согласования являются предусмотренные данным ППТиПМ границы зон планируемого размещения существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции в связи с планируемыми строительством, реконструкцией линейного объекта федерального, регионального, местного значения. Срок согласования не может превышать 10 рабочих дней со дня поступления ППТиПМ в уполномоченный орган. В случае непредоставления возражений по истечении указанного срока ППТиПМ считается согласованным^[88].

В случае внесения изменений в ППТиПМ, предусматривающий строительство, реконструкцию линейного объекта, в части изменения, связанного с увеличением или уменьшением не более чем на 10 % площади зоны планируемого размещения линейного объекта и (или) иного ОКС, входящего в состав линейного объекта, в связи с необходимостью уточнения границ зон планируемого размещения указанных объектов, согласование изменений не требуется при условии, что внесение изменений не повлияет на предусмотренные ППТиПМ планировочные решения, а также не приведёт к необходимости изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд (в случаях размещения линейных объектов федерального, регионального, местного значения, для размещения которых допускается такое изъятие)^[89].

Подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения о КРТ осуществляется в соответствии с таким решением без учёта ранее утверждённой в отношении этой территории документации по планировке территории, если иное не предусмотрено таким решением. В случае, если для реализации решения о КРТ требуется внесение изменений в Генплан поселения, Генплан муниципального округа, Генплан городского округа, ПЗЗ, подготовка указанной документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в данные Генплан поселения, Генплан муниципального округа, Генплан городского округа, ПЗЗ. Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения этих изменений в Генплан поселения, Генплан муниципального округа, Генплан городского округа, ПЗЗ. Со дня утверждения документации по планировке территории, в отношении которой принято решение о её комплексном развитии, ранее утверждённая документация по планировке этой территории признаётся утратившей силу.

Подготовка документации по планировке территории без учёта ранее утверждённой документации по планировке территории осуществляется также для реализации решений о реновации в городе Москве. С даты утверждения новой документации по планировке территории ранее утверждённая документация по планировке территории признаётся утратившей силу^[90].

Если документация по планировке территории разрабатывается по инициативе органа власти, то в соответствии с п. 8 ст. 45 ГрК РФ подготовка ДПТ осуществляется:

1)            уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно;

2)            подведомственными указанным органам государственными, муниципальными (бюджетными или автономными) учреждениями;

3)            привлекаемыми на основании государственного или муниципального контракта, заключённого в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами;

4)            подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счёт их средств.

ППТиПМ, решение об утверждении которых принимается органами местного самоуправления, по общему правилу до их утверждения подлежат общественным обсуждениям или публичным слушаниям. Общественные обсуждения или публичные слушания по ППТиПМ не проводятся в следующих случаях^[91]:

1)            в случае подготовки проекта межевания территории, расположенной в границах элемента или элементов планировочной структуры, утверждённых проектом планировки территории, в виде отдельного документа (за исключением случая подготовки проекта межевания территории для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, в отношении которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, при условии, что такие установление, изменение красных линий влекут за собой изменение границ территории общего пользования);

2)            в случае внесения изменений в проект планировки территории, предусматривающий строительство, реконструкцию линейного объекта, в части изменения, связанного с увеличением или уменьшением не более чем на 10 % площади зоны планируемого размещения линейного объекта и (или) иного ОКС, входящего в состав линейного объекта, в связи с необходимостью уточнения границ зон планируемого размещения указанных объектов, при условии, что внесение изменений не повлияет на предусмотренные проектом планировки территории планировочные решения, а также не приведёт к необходимости изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд;

3)            в случае, если ППТиПМ подготовлены в отношении территории в границах земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу для ведения садоводства или огородничества, или территории для размещения линейных объектов в границах земель лесного фонда.

C 1 января 2025 года на региональном уровне могут быть установлены случаи, при которых ППТиПМ, решение об утверждении которых принимается органами местного самоуправления, внесение изменений в такие ППТиПМ утверждаются без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний^[92]. При этом полномочия устанавливать случаи утверждения в том числе проектов ППТиПМ, проектов о внесении изменений в ППТиПМ без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний были предоставлены Правительству РФ и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ в 2022–2025 гг. в рамках антикризисных мер^[93] (подробнее см. раздел 1.3.6 настоящего справочника).

С 12.02.2022 проведение публичных слушаний стало возможно через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)^[94]. Однако стоит отметить, что фактически принять участие в публичных слушаниях смогут только те граждане, которые имеют подтверждённую запись на таком портале, что существенно ограничивает потенциальный круг возможных участников публичных слушаний.

Порядок изменения документации по планировке территории аналогичен правилам её принятия. С 2017 года ГрК РФ предусматривает возможность внесения изменений в документацию по планировке территорий путём утверждения отдельных частей такой документации с соблюдением требований об обязательном опубликовании такой документации.

Минстроем России утверждён перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках подготовки документации по планировке территории, принятия решения об утверждении документации по планировке территории, внесения изменений в такую документацию, отмены такой документации или её отдельных частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению^[95].

Город Москва обладает особым статусом в регулировании градостроительной деятельности. Так, органам государственной власти города Москвы предоставлены полномочия в том числе по установлению особенностей состава, содержания, порядка разработки, утверждения документации по планировке территории и внесения в неё изменений^[96]. Такие особенности в городе Москве предусмотрены следующими актами:

1)            Положение о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве (утв. Постановлением Правительства Москвы от 30.04.2019 № 449-ПП);

2)            Положение об особенностях состава, порядка подготовки и согласования проектов планировки территории в целях комплексного развития территории в городе Москве (утв. Постановлением Правительства Москвы от 24.10.2023 № 2035-ПП);

3)            Положение об особенностях состава, порядка подготовки и согласования проектов планировки территории в целях установления, изменения и отмены красных линий (утв. Постановлением Правительства Москвы от 03.04.2024 № 706-ПП).

Таблица 1. СИСТЕМА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

  1.1.10. Перераспределение градостроительных полномочий между регионами и муниципальными образованиями

Пп. 20 п. 1 ст. 14 и пп. 26 п. 1 ст. 16 Закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ) предусматривают, что по общему правилу к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов относятся^[97]:

1)            утверждение Генплана;

2)            утверждение ПЗЗ;

3)            утверждение документации по планировке территории;

4)            выдача градостроительных планов земельных участков, расположенных в границах поселений, городского округа;

5)            выдача разрешений на строительство;

6)            выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;

7)            утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;

8)            ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на соответствующей территории;

9)            резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения, муниципального, городского округа для муниципальных нужд;

10)         осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, муниципального, городского округа;

11)         осуществление осмотра зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений в случаях, предусмотренных ГрК РФ;

12)         направление уведомления о (не)соответствии планируемых к строительству или реконструкции параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения таких объектов на земельном участке;

13)         принятие решения о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями;

14)         принятие решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации;

15)         осуществление сноса самовольной постройки или её приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных ГрК РФ.

Однако п. 1.2 ст. 17 закона № 131-ФЗ предусматривает, что законом субъекта РФ указанные полномочия могут быть переданы на уровень региональных властей. Если такой закон принимается, то в нём описывается, в какой мере в подготовке документации и принятии решений продолжают участвовать органы местного самоуправления.

На данный момент многие субъекты РФ приняли законы о передаче себе градостроительных полномочий^[98].

Необходимо отметить, что перераспределение полномочий не может подменять собой изменение императивных процедур, предусмотренных ГрК РФ. Например, до 2019 года в Ленинградской области процедура подготовки и утверждения ГПЗУ была распределена между двумя уполномоченными органами: муниципальные органы подготавливают проект градостроительного плана, а региональный орган власти в области градостроительной деятельности «утверждает» его путём регистрации. При этом по непонятным причинам региональный законодатель полагал, что это позволяет ему менять установленные ГрК РФ сроки выдачи градостроительных планов и, главное, фактически отказывать в выдаче его заявителю по некой причине «неутверждения» региональным органом власти в области градостроительной деятельности. Полагаем, что это не соответствует ни правовой природе градостроительного плана, ни непосредственно ГрК РФ^[99].

Также с 01.01.2020 широкий круг муниципальных полномочий отнесён к полномочиям регионального органа власти в области градостроительной деятельности, в т. ч. такие как принятие решения о подготовке проекта ПЗЗ, проекта о внесении изменений в ПЗЗ или об отклонении предложения о внесении изменений в ПЗЗ, обеспечение опубликования сообщения о принятии решения о подготовке проекта ПЗЗ, проекта о внесении изменений в ПЗЗ; согласование проекта ПЗЗ, проекта о внесении изменений в ПЗЗ, подготовленных применительно к территории исторического поселения федерального или регионального значения, с уполномоченным органом; осуществление проверки проекта ПЗЗ, проекта о внесении изменений в ПЗЗ на соответствие требованиям технических регламентов, Генеральному плану поселения, городского округа, схемам территориального планирования, сведениям ЕГРН; принятие решения о внесении изменений в ПЗЗ в случае поступления предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, либо обжалованию такого предписания; обеспечение внесения изменений в ПЗЗ в случае получения требования уполномоченного органа в целях обеспечения размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального, регионального, местного значения (за исключением линейных объектов)^[100]. С 01.01.2022 у органов исполнительной власти Ленинградской области появились полномочия на внесение изменений в ПЗЗ путём их уточнения, а также на согласование ПЗЗ, подготовленного применительно к территории населённого пункта, находящейся в границах особо охраняемой природной территории федерального или регионального значения, в случае, если такой населённый пункт полностью расположен в границах указанной особо охраняемой природной территории^[101]. При этом утверждение единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, внесение в него изменений относится к компетенции Правительства Ленинградской области (с 31.12.2023)^[102].

Областным законом Ленинградской области от 30.12.2022 № 166-оз^[103] из полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области исключено установление порядка принятия решения об утверждении проектов межевания территории в границах одного элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, документации по планировке территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, документации по планировке территории для размещения линейных объектов в границах одного поселения, городского округа.

С 31.12.2024 из полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области также исключено установление порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления Ленинградской области, за исключением проектов межевания территории в границах одного элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, документации по планировке территории для размещения линейных объектов в границах одного поселения, муниципального округа, городского округа.

При этом в перечень полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области добавлены:

1)            размещение в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Ленинградской области правовых актов Правительства Ленинградской области об утверждении схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, генеральных планов муниципальных округов, об утверждении документации по планировке территории и о внесении в них изменений, правовых актов, решений органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, о принятии решений о подготовке проектов Правил землепользования и застройки, об утверждении Правил землепользования и застройки, о принятии решений о подготовке документации по планировке территории, об утверждении документации по планировке территории, о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства и о внесении в них изменений;

2)            заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества^[104].

  1.1.11. Техническое регулирование строительства

В 2002 году была произведена реформа технического регулирования, которая затронула в том числе и сферу строительства.

27.12.2002 был принят Закон РФ № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – закон № 184-ФЗ), который предусмотрел переход к новой системе технического регулирования.

На тот момент основу технического регулирования составлял огромный массив актов советского и постсоветского периода, которые дублировали друг друга, противоречили друг другу и создавали всевозможные мыслимые и немыслимые сложности, связанные с этим.

Законом № 184-ФЗ предусматривалось принятие в его исполнение профильных федеральных законов по отдельным видам технического регулирования (технических регламентов), которые должны были заменить ранее существовавшие нормативно-правовые акты и различного рода разъяснения. План не был реализован в полной мере, так как таких технических регламентов приняли всего несколько, и эта незавершённость реформы породила существенные трудности правоприменения.

Для сферы строительства наиболее важными техническими регламентами являются:

• Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – закон № 384-ФЗ или Технический регламент);
• Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

В пп. 3 п. 1 ст. 6 ГрК РФ предусмотрено, что техническое регулирование градостроительной деятельности относится к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Таким образом, субъекты РФ не вправе устанавливать свои требования к техническому регулированию строительства, что зачастую пытаются делать под видом включения этих требований в градостроительный регламент.

Ранее законом № 384-ФЗ Правительству РФ было предоставлено право определять перечни национальных стандартов и сводов правил (в том числе ранее принятых норм технического регулирования (ГОСТ, СНиП и т. п.), которые так и не были отменены), которые носят обязательный к применению характер, а также национальные стандарты и своды правил, подлежащие исключительно добровольному применению.

С учётом того, что реформу не завершили, возник вопрос, что делать с использованием огромного массива ранее принятых норм технического регулирования (ГОСТ, СНиП и т. п.) – в рамках закона № 384-ФЗ все они признаны сводами правил, т. е. документами добровольного применения. Однако изначальной редакцией ст. 6 закона № 384-ФЗ была предусмотрена возможность придания им обязательной силы путём включения в специальный перечень обязательных для применения документов технического регулирования.

Изначально такой перечень был утверждён Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 № 1521^[105], затем был обновлён Постановлением Правительства РФ от 04.07.2020 № 985^[106], а после в период с 01.09.2021 по 01.09.2024 действовал перечень, установленный Постановлением Правительства РФ от 28.05.2021 № 815^[107], в котором количество национальных стандартов и сводов правил, применяемых в качестве обязательных, было существенно сокращено по сравнению с предыдущими редакциями.

Последний из указанных перечней был также признан утратившим свою силу^[108] в связи с вступлением в силу изменений в ст. 6 закона № 384-ФЗ, исключающих возможность установления обязательных для применения национальных стандартов и сводов правил.

В рамках текущего регулирования ранее утверждаемые перечни обязательных стандартов заменены созданием ЕИС «Стройкомплекс.РФ»^[109], в состав которой включены все подлежащие соблюдению обязательные требования с указанием их нормативного источника. Для целей надлежащего ведения такого реестра в электронной форме ещё в 2023 году Правительством РФ было утверждено соответствующее постановление^[110], в 2025 году принят Свод правил 555.1325800.2025 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения»^[111]. Кроме того, с 01.09.2024 из закона № 384-ФЗ было исключено положение, предусматривающее необходимость разработки и согласования специальных технических условий, ранее дававших основания для отступления от требований обязательных национальных стандартов и сводов правил, а также был признан утратившим силу Порядок разработки и согласования специальных технических условий, определённый Минстроем^[112].

Новой редакцией ст. 6 Технического регламента^[113] предусматриваются следующие документы, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Технического регламента:

1)            национальные стандарты Российской Федерации (далее – национальные стандарты) и (или) своды правил (часть национального стандарта и (или) часть свода правил) – применяются со дня включения таких требований в реестр требований^[114];

2)            международные стандарты, региональные стандарты и региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств – применяются со дня регистрации указанных стандартов и сводов правил в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов;

3)            стандарты организаций – применяются со дня регистрации указанных стандартов в Федеральном информационном фонде стандартов^[115];

4)            результаты обоснования соответствия архитектурных, функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических и иных решений и мероприятий, содержащихся в проектной документации, требованиям Технического регламента, утверждённые лицом, осуществляющим подготовку проектной документации (далее – обоснования).

Обоснования могут использоваться для подтверждения соответствия ПД требованиям Технического регламента:

1)            по инициативе застройщика (технического заказчика) (указание в задании на проектирование);

2)            по инициативе проектировщика (при отсутствии указаний на использование иных, указанных в ст. 6 Технического регламента, документов).

Обоснование осуществляется одним из следующих способов:

1)            результаты исследований;

2)            расчёты и (или) испытания;

3)            моделирование сценариев возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий, в том числе при неблагоприятном сочетании опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий;

4)            оценка риска возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий.

В соответствии с Требованиями к содержанию результатов обоснования, порядку их подготовки и утверждения, установленными Правительством Российской Федерации^[116], подготовка результатов применения способов обоснования осуществляется на основании задания на проектирование или решения о применении способов обоснования, принимаемого лицом, осуществляющим подготовку проектной документации здания или сооружения. В случае если применение способов обоснования осуществляется с привлечением научной организации и (или) научных работников, подготовка результатов применения способов обоснования осуществляется также на основании задания на выполнение способов обоснования, выдаваемого лицом, осуществляющим подготовку проектной документации здания или сооружения.

Результаты обоснования утверждаются лицом, осуществляющим подготовку проектной документации.

Таким образом, с 01 сентября 2024 года все документы в области стандартизации утратили обязательный характер, и появилось несколько способов обоснования соответствия архитектурных, функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических и иных решений и мероприятий, содержащихся в проектной документации, требованиям Технического регламента, в то время как ранее ст. 6 закона № 384-ФЗ допускала возможность отступления при проектировании от обязательных к применению национальных стандартов и сводов правил только при наличии разработанных и утверждённых специальных технических условий.

Помимо реестра требований, продолжает действовать утверждённый Приказом Росстандарта от 02.04.2020 № 687^[117] перечень стандартов и сводов правил, применяемых на добровольной основе, который был существенно расширен в редакции, действующей с 27.04.2024^[118] и незначительно дополнен с 05.09.2024^[119]. При этом большинство содержащихся в нём сводов правил внесены в реестр требований, что ставит под сомнение необходимость существования такого перечня.

С 01.03.2026 также вступит в силу изменение в п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ, в соответствии с которым при проведении экспертизы проектной документации необходимо будет оценивать проектную документацию на соответствие требованиям тех технических регламентов, которые будут включены в реестр на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, на основании которого была подготовлена такая проектная документация, а не просто действовавших на указанную дату^[120]. Кроме того, данное изменение подтвердит ранее выработанную позицию Минстроя^[121], согласно которой отступления при разработке проектной документации от требований стандартов и сводов правил, включённых в перечень добровольного применения, отсутствие специальных технических условий на отступление от них не должны были считаться основаниями для признания проектной документации не соответствующей требованиям Технического регламента.

В любом случае необходимо отличать требования, содержащиеся в технических документах в сфере стандартизации, применение которых стало добровольным, и те нормы, регулирующие технические вопросы строительства, которые установлены нормативно-правовыми актами и соблюдение которых является предметом государственного контроля (надзора)^[122].

  1.1.12. Особенности применения СНиП и национальных стандартов в проектировании и строительстве при их изменении

Законом № 384-ФЗ предусмотрена обязательная актуализация национальных стандартов и сводов правил, предусматривающих требования безопасности зданий, сооружений, процессов, осуществляемых на всех этапах их жизненного цикла и включённых в реестр требований, подлежащих применению при проведении экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, осуществлении архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации и сноса объектов капитального строительства, не реже одного раза в 5 лет (ведётся ФАУ «Федеральный центр нормирования, стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве»)^[123].

С учётом того, что ведётся постоянная работа по актуализации СНиП, на практике возникает множество вопросов о юридической силе актуализированных редакций СНиП. Эти вопросы были связаны с тем, что при актуализации СНиП он получал новый реестровый номер и формально оказывался не включённым в Перечень стандартов.

Департаментом градостроительной деятельности и архитектуры Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в Письме от 06.10.2017 № 36052АС/08 были даны разъяснения по вопросу применения положений СП 47.13330 «СНиП 11-0296 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения», позволяющие вывести общее правило.

Например, актуализированная редакция СП 47.13330.2016 «СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения» утверждена Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.12.2016 № 1033/ пр с внесением изменений Приказом Минстроя России от 10.02.2017 № 86/пр.

СП 47.13330.2016 вступил в действие с 01.07.2017, однако в Перечне стандартов упоминалась неактуализированная версия СП – СП 47.13330.2012.

Минстрой в своём письме разъяснил, что в такой ситуации в работе следовало руководствоваться на обязательной основе положениями СП 47.13330.2012, включёнными в Перечень стандартов, и на добровольной основе – положениями СП 47.13330.2016 (несмотря на то, что это актуализированная версия, она не включена в Перечень стандартов).

После замены Перечня стандартов на реестр требований аналогичная позиция ещё не сформировалась, но 05.08.2024 Правила ведения реестра требований были дополнены порядком выявления, устранения противоречий между требованиями, включёнными в реестр требований, а также между требованиями, включёнными в реестр требований, и проектами документов, содержащими требования, подлежащие включению в реестр требований^[124].

Таким образом, мы полагаем, что правоприменительная практика не должна измениться в данной части, и при принятии актуализированной редакции СНиП (СП) возможность его использования для обоснования соблюдения требований Технического регламента должна появляться только после включения именно актуализированной редакции в реестр требований.

Данная позиция должна окончательно закрепиться после вступления 01.03.2026 в силу положения п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ о том, что при проведении экспертизы проектной документации необходимо будет оценивать проектную документацию на соответствие требованиям тех технических регламентов, которые будут включены в реестр на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, на основании которого была подготовлена такая проектная документация, а не просто действовавших на дату предоставления проектной документации на экспертизу^[125].

Российское законодательство содержит довольно широкий перечень строительных работ. Ещё шире он становится, если добавить в него понятия, используемые специалистами на практике. Между тем далеко не все понимают, какое содержание стоит за тем или иным понятием и как все эти виды работ соотносятся между собой. Неправильное определение вида осуществляемой деятельности строительного характера может повлечь наложение административного штрафа или даже признание объекта самовольной постройкой.

Обновлено