ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Оглавление

1.2. Разграничение видов строительных работ

Российское законодательство содержит довольно широкий перечень строительных работ. Ещё шире он становится, если добавить в него понятия, используемые специалистами на практике. Между тем далеко не все понимают, какое содержание стоит за тем или иным понятием и как все эти виды работ соотносятся между собой. Неправильное определение вида осуществляемой деятельности строительного характера может повлечь наложение административного штрафа или даже признание объекта самовольной постройкой.

 

1.2.1. Строительство

Исходя из п. 13 ст. 1 ГрК РФ, строительство – это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

В первую очередь необходимо определиться с соотношением понятий «здание», «строение», «сооружение».

Определение здания содержится в пп. 6 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – закон № 384-ФЗ) – это результат строительства, представляющий собой объёмную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.

В свою очередь, исходя из пп. 23 п. 2 указанной статьи, сооружение – результат строительства, представляющий собой объёмную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Понятие «строение» не имеет самостоятельной смысловой нагрузки, и большинство специалистов сходятся в том, что это понятие используется для обозначения зданий и сооружений одним словом. В настоящее время понятие «строение» исчезло из перечня объектов недвижимого имущества ст. 130 ГК РФ, так что можно говорить об утрате им самостоятельного правового содержания, хотя оно всё ещё встречается в некоторых правовых актах.

Помимо вышеуказанных понятий существует широко используемое в строительстве понятие «объект капитального строительства» – здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее – объекты незавершённого строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (п. 10 ст. 1 ГрК РФ).

Исходя из ст. 51 ГрК РФ, строительство проводится на основании разрешения на строительство. Перечень случаев, когда разрешение на строительство при выполнении строительных работ не требуется, приведён в п. 17 ст. 51 ГрК РФ. Необходимо отметить, что согласно пп. 5 п. 17 указанной статьи данный перечень является открытым. Правительству РФ, а также региональным властям предоставлено право формировать дополнительные перечни случаев, в которых получение разрешения на строительство не требуется. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 17.08.2019 № 1064[30] получение разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции линии связи и сооружений связи, не являющихся особо опасными, технически сложными объектами связи. Иным примером использования данной нормы является закон Ленинградской области[31]. Согласно данному закону, в частности, не требуется получение разрешения на строительство при реконструкции линейных объектов капитального строительства: линий электропередачи, связи, газопроводов с давлением свыше 0,6 мегапаскаля, водопроводов, трубопроводов тепловых сетей, канализационных сетей, не требующей увеличения размеров земельных участков, на которых расположены такие объекты. Данная норма существенно упрощает жизнь для сетевых компаний. Аналогичный закон имеется в Московской области[32] и в ряде других регионов[33].

Осуществление строительства без соответствующего разрешения (если оно требуется) признаётся самовольным и наказывается штрафом[34], а также может быть предметом специального требования по ст. 222 ГК РФ – о сносе самовольной постройки. В этой связи крайне интересен вопрос, какие работы можно выполнять на участке до получения разрешения на строительство.

Многие застройщики приступают к выполнению подготовительных работ на участке до получения разрешения на строительство. При этом чёткого понимания, что может входить в подготовительные работы, а что является уже непосредственно строительством, у участников строительного рынка и чиновников нет.

Одно из определений подготовительных работ содержится в п. 2 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства[35]. К ним относятся:

1) разборка (демонтаж) зданий и сооружений, стен, перекрытий, лестничных маршей и иных конструктивных и связанных с ними элементов или их частей;
2) строительство временных дорог, площадок, инженерных сетей и сооружений;
3) устройство рельсовых подкрановых путей и фундаментов (опоры) стационарных кранов;
4) установка и демонтаж инвентарных наружных и внутренних лесов, технологических мусоро­проводов.

Однако судебная практика исходит из того, что данные подготовительные работы относятся к строительству, и при их выполнении у застройщика уже должно быть на руках разрешение на строительство[36].

В то же время понятие «подготовительные работы» содержится и в п. 3.3 СНиП «Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002»[37]. Согласно указанной норме до начала строительства объекта генподрядная организация должна выполнить подготовительные работы по организации стройплощадки, необходимые для обеспечения безопасности строительства, включая:

1) устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населённом пункте или на территории организации;
2) освобождение строительной площадки для строительства объекта (расчистка территории, снос строений), планировка территории, водоотвод (при необходимости – понижение уровня грунтовых вод) и перекладка коммуникаций;
3) устройство временных автомобильных дорог, прокладка сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода;
4) завоз и размещение на территории стройплощадки или за её пределами инвентарных санитарно-бытовых, производственных и административных зданий и сооружений;

устройство крановых путей, мест складирования материалов и конструкций.

К данному Перечню суды относятся более гуманно. Так, например, ФАС Волго-Вятского округа, сославшись на указанный выше Перечень, пришёл к выводу, что работы по ограждению площадки забором и установке строительного вагончика не подпадают под понятие «строительство», и для их проведения получение разрешения на строительство не требуется[38].

Необходимо отметить, что применение судами указанного выше Перечня могло быть обусловлено тем, что он являлся обязательным в силу включения в Перечень обязательных стандартов[39]. Между тем с 1 июля 2015 года действует новый Перечень стандартов, в котором указанный СНиП уже отсутствует. Однако ряд судов по-прежнему применяет указанный перечень при разрешении споров о том, требовалось ли разрешение на строительство при выполнении тех или иных работ[40]. Так, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в одном деле[41] указал, что выполненные работы по размещению временных бытовок, прокладке временных коммуникаций, установке временного ограждения по границам земельного участка, расчистке территории строительства, выполнению проектной дороги без верхнего покрытия, рытью котлована и начальных работ по его укреплению имеют характер подготовительных, направлены на обеспечение безопасности строительства и не относятся к перечню основных строительных работ, выполнение которых невозможно без получения разрешения на строительство. К аналогичным выводам пришёл Арбитражный суд Центрального округа[42], обративший внимание, что при оценке факта устройства ограждения, а также временного электроснабжения, не предусмотренного проектной документацией, нижестоящими судами допущена необоснованная подмена понятий «подготовительные строительные работы» и подготовительные работы по организации стройплощадки перед началом строительства. Но назвать такую практику системной не представляется возможным.

Вероятно, подготовительные работы, указанные в Перечне, утверждённом Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, суды относят к строительным работам, так как они находятся в разделе III, который называется «Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту». В то же время работы, перечисленные в СНиП 12-04-2002, таковыми не признают, поскольку, исходя из формулировки соответствующего пункта, генподрядчик должен их выполнить до начала строительства для обеспечения безопасности строительства.

К сожалению, некоторые виды работ (например, организация временных дорог) содержатся в обоих списках, что создаёт неопределённость в данном вопросе.

Также суды, рассматривая споры, связанные с проведением подготовительных работ, ссылаются на п. 6.2.10 СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01.2004[43], из которого следует, что строительные работы подразделяются на внутриплощадочные подготовительные работы и строительно-монтажные работы. Внутриплощадочные подготовительные работы должны быть выполнены до начала строительно-монтажных работ, а также предусматривать сдачу-приёмку геодезической разбивочной основы для строительства, освобождение строительной площадки для производства строительно-монтажных работ (расчистка территории, снос строений и др.), планировку территории, искусственное понижение (в необходимых случаях) уровня грунтовых вод, перекладку существующих и прокладку новых сетей инженерно-технического обеспечения, устройство постоянных и временных дорог, инвентарных временных ограждений строительной площадки с организацией в необходимых случаях контрольно-пропускного режима, размещение мобильных (инвентарных) зданий и сооружений, устройство складских площадок, организацию связи для оперативно-диспетчерского управления производством работ, обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарём, освещением и средствами сигнализации. В подготовительный период могут быть возведены постоянные здания и сооружения для нужд строительства или приспособлены для этих целей существующие.

Например, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа со ссылкой на Перечень, утверждённый Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, и на список работ, указанный в п. 6.2.10 СП 48.13330.2011, счёл, что снос (демонтаж) существующих зданий может относиться к строительству (подготовительным строительным работам) только в случае начала строительства; при этом поскольку из договора подряда не следовало, что общество подготавливает площадку для последующего строительства, то и не доказано факта осуществления строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, а также демонтажа в составе работ по реконструкции объекта либо строительству нового объекта[44]. Кроме того, перечни подготовительных работ, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство, были утверждены в отношении строительства объектов инфраструктуры, предназначенных для подготовки и проведения Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года[45], а также строительства объектов, необходимых для размещения инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития в пределах Дальневосточного федерального округа[46].

В 2015 году Министерство строительства и ЖКХ РФ подготовило проект поправок в Градостроительный кодекс, разрешающих застройщикам проводить подготовительные работы до получения разрешения на строительство. Однако данный проект получил отрицательное заключение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) как содержащий положения, устанавливающие избыточные административные и иные ограничения для бизнеса.

В 2017 году Министерством строительства и ЖКХ РФ подготовлена доработанная редакция проекта поправок в ГрК РФ и отдельные законодательные акты, которым предлагается ввести в ГрК РФ понятие «комплекс работ подготовительного периода строительства, реконструкции», под которым предлагается понимать перечень видов работ, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство, в целях обеспечения начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства. При этом проектом предусмотрено, что на выполнение таких работ необходимо будет получать отдельное разрешение. Однако, несмотря на то что проект получил положительное заключение ОРВ и должен был быть рассмотрен в Правительстве РФ, документ так и остался законопроектом[47], а предусмотренные им изменения относительно комплекса работ подготовительного периода строительства, реконструкции не вошли в масштабные поправки в ГрК РФ в 2018 году.

С учётом вышеизложенного необходимо констатировать, что в отсутствие законодательного разграничения видов подготовительных работ, не относящихся к строительным и не требующих получения разрешения на строительство и отсутствия в настоящее время общефедеральной устоявшейся практики по вопросу возможности осуществления подготовительных работ без получения разрешения на строительство, застройщик каждый раз рискует, приступая к выполнению подготовительных работ до получения разрешения на строительство, если на уровне региона не принято каких-либо специальных актов, регулирующих этот вопрос.

Ещё одним вопросом, представляющим практический интерес, является строительство некапитальных объектов, под которыми в п. 10.2 ст. 1 ГрК РФ[48] понимаются строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землёй и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

Согласно пп. 2 п. 17 ст. 51 ГрК РФ для возведения таких объектов не требуется получение разрешения на строительство. Однако это не означает, что размещение некапитальных объектов вообще не требует согласования с местными властями. Застройщику при размещении некапитальных объектов необходимо руководствоваться региональным законодательством.

Например, в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга[49], некапитальные нестационарные строения и сооружения относятся к элементам благоустройства, размещаемым на территории земельного участка независимо от формы собственности на основании разработанного проекта благоустройства, подлежащего согласованию с уполномоченными Правительством Санкт-Петербурга исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Аналогичное регулирование предусматривается законодательством Москвы[50], согласно которому объекты, не являющиеся объектами капитального строительства, относятся к объектам благоустройства, а правила их размещения устанавливаются Правительством Москвы. Например, проект размещения некапитальных объектов (предварительный и основной) без предоставления участков и установления сервитутов[51] подлежит согласованию с соответствующим департаментом города.

Несоблюдение установленного на уровне субъекта порядка согласования размещения объектов благоустройства, а равно самовольная установка таких объектов является основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии с законами субъекта об административных правонарушениях[52].

 

1.2.2. Реконструкция

В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объёма), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Таким образом, реконструкция – это всегда изменение каких-либо характеристик объекта. С точки зрения гражданского права реконструкция является переработкой вещи (ст. 220 ГК РФ), и, соответственно, в результате реконструкции всегда возникает новая вещь.

ГрК РФ не предусматривает отдельной разрешительной документации для реконструкции объектов капитального строительства. Застройщик при реконструкции, так же как и при строительстве, получает разрешение на строительство, а по окончании реконструкции – разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Именно эти документы будут указаны в качестве правоустанавливающих в ЕГРН.

Между тем ранее отдельные изменения характеристик объекта регистрирующий орган не считал реконструкцией и просто вносил запись об изменениях. К таким изменениям, например, относились изменение объёма выполненных строительно-монтажных работ (процент готовности) для объектов незавершённого строительства, изменение площади объекта в связи с её уточнением в установленном порядке, в том числе при изменении порядка определения площади объекта[53]. С 1 января 2017 года вступил в силу новый закон о регистрации недвижимости[54] и порядок ведения Единого государственного реестра недвижимости[55], и данные документы не предусматривают напрямую перечень случаев, в которых изменение характеристик объекта не является реконструкцией.

Реконструированная постройка, так же как и вновь возведённая, может оказаться самовольной постройкой, если застройщиком не будут получены необходимые согласования и соблюдены обязательные строительные и градостроительные нормы. При этом основным способом устранения нарушения будет являться реконструкция (п. 10 ст. 55.32 ГрК РФ).

Принципиально важно отличать реконструкцию от других видов работ, в частности от капитального ремонта и от перепланировки, поскольку такие работы, в отличие от реконструкции, не требуют получения разрешения на строительство в рамках ГрК РФ.

Сравнение определений данных видов работ показывает, что основным отличием является изменение параметров объекта капитального строительства при реконструкции и отсутствие такого изменения при выполнении капитального ремонта или перепланировки. Между тем установить, что под этим понимает законодатель, не так просто. Для того чтобы понять этот критерий, придётся обратиться к правоприменительной практике и разъяснениям государственных органов:

  • Если в результате выполнения работ появляется пристройка, изменяются внешние границы здания (например, пристроен балкон, лоджия), суды практически единогласно признают такие работы реконструкцией[56].
  • Работы по обустройству навесных фасадных систем хоть и не увеличивают площадь здания, по мнению Минрегиона РФ, являются работами по реконструкции, поскольку затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объекта капитального строительства[57].
  • Арбитражный суд Уральского округа усмотрел в работах по переустройству технического подполья в эксплуатируемый подвал реконструкцию[58].
  • Устройство отдельного входа в помещение в наружной стене здания в существующих границах реконструкцией не является (по мнению Жилищного комитета Санкт-Петербурга[59]).
  • Работы по утеплению наружных стен многоквартирного дома не являются действиями по реконструкции, как, впрочем, и перепланировкой или переустройством помещений[60].
  • При реконструкции зданий (объектов), исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования, помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться: изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований – их частичная разборка; повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей (кроме магистральных); улучшение архитектурной выразительности зданий (объектов), а также благоустройство прилегающих территорий[61].
  • Не подпадают под понятие реконструкции работы, в результате которых изменилась площадь здания, при условии, что такое изменение площади не затрагивает конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объекта капитального строительства, не превышает предельные параметры разрешённого строительства, установленные градостроительным регламентом. Например, если площадь здания уменьшилась за счёт монтажа и демонтажа внутренних перегородок, выравнивания стен и проведения более точных замеров[62].
  • Работы, при которых изменяются параметры объектов капитального строительства путём сооружения новых вентиляционных и конвейерных штреков, что влияет на площадь объекта, являются реконструкцией[63].
  • Устройство пристроенной шахты лифта увеличивает площадь и объём многоквартирного жилого дома, изменяет параметры объекта капитального строительства, в связи с чем является реконструкцией[64].
  • Изменение конфигурации кровли с двускатной на односкатную с незначительным уклоном в сторону от главного входа, то есть осуществление работ по изменению объёма, высоты объекта капитального строительства, является реконструкцией[65].
  • Возведение ограждающих конструкций на боковых выступах кровли, увеличивших площадь используемых помещений, не является реконструкцией, поскольку новый объект не создан, изменения не носят характера существенных[66].

Эти и многие другие примеры правоприменительной практики, разъяснений государственных органов подтверждают вывод о нечёткости границы между реконструкцией и другими работами в отношении объектов капитального строительства. В случае возникновения сомнений относительно характера предстоящих работ можно порекомендовать застройщику обратиться в соответствующий государственный (муниципальный) орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство. Если застройщику повезёт, то он получит ответ от государственного органа, что для проведения работ, указанных в заявлении, разрешение на строительство не требуется. Данный ответ поможет в суде, если надзорный орган впоследствии изменит свой подход и попытается привлечь его к ответственности. Однако уполномоченный орган может отказать в выдаче разрешения на строительство и по строго формальным основаниям – отсутствует положительное заключение экспертизы проектной документации. В таком случае застройщику остаётся надеяться только на правоприменительную практику, в которой фигурировал тот вид работ, который застройщик собирается осуществлять. Но анализ такой практики в любом случае не даст однозначной гарантии аналогичного подхода уполномоченного органа и суда в конкретной ситуации.

Отдельно хотелось бы рассмотреть вопрос о разграничении работ по реконструкции и нового строительства со сносом старого здания. Несмотря на то, что по своему характеру оба названных вида работ требуют получения разрешения на строительство, встречаются на практике ситуации, когда разграничение таких понятий может играть существенную роль для застройщика. Так, недопустимость нового строительства (а соответственно, и сноса как его этапа) в границах территории объекта культурного наследия установлена пп. 1 п. 1 ст. 5.1 закона РФ от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – закон № 73-ФЗ). Между тем, исходя из формулировок данной нормы, реконструкция объектов капитального строительства (которые не являются ОКН) без увеличения объёмно-пространственных характеристик в границах данной территории допускается.

Как и в случаях, описанных выше, между новым строительством и сносом как его первым этапом и реконструкцией, при которой будет оставлена незначительная часть капитальных конструкций прежнего здания, не всегда можно провести чёткую границу. По нашему мнению, в рамках реконструкции должна быть оставлена как минимум одна несущая конструкция. Если же будут оставлены только отдельные элементы такой конструкции, её функциональное назначение будет утеряно, и подобные работы следует оценивать как снос и новое строительство. Между тем в правоприменительной практике сложившегося подхода нет.

 

1.2.3. Капитальный ремонт

Понятие «капитального ремонта» содержится всё в той же ст. 1 ГрК РФ. Согласно п. 14.2 данной статьи, капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) – это замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.

В отличие от строительства или реконструкции в результате проведения работ по капитальному ремонту не возникает новая вещь. Кроме того, проведение капитального ремонта с 2011 года не требует прохождения экспертизы[67] проектной документации (п. 3 ст. 49 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (пп. 4.1 п. 17 ст. 51 ГрК РФ) и, соответственно, ввода в эксплуатацию нового объекта.

Указанные отличия подталкивают застройщиков к расширительному толкованию понятия «капитальный ремонт» и попыткам произвести в рамках этой процедуры реконструкцию объекта капитального строительства. Рассмотрим подробнее, какие работы можно выполнять в рамках капитального ремонта.

Из текущего определения капитального ремонта можно выделить следующие виды работ, входящие в это понятие:

  • замена и (или) восстановление не являющихся несущими конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций;
  • замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (т. е. в отношении несущих конструкций речь идёт только об их «элементах»);
  • замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов.

Таким образом, определение капитального ремонта не предполагает создание новых видов конструкций либо систем и сетей инженерно-технического обеспечения, т. е. для отнесения работ к капитальному ремонту одним из признаков является существование самой конструкции или систем и сетей инженерно-технического обеспечения на момент начала работ (т.е. при отсутствии системы вентиляции в здании её создание не относится к капитальному ремонту).

Помимо определений, данных в ГрК РФ, для разграничения реконструкции и капитального ремонта суды зачастую руководствуются Ведомственными строительными нормами Госкомархитектуры «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утверждёнными Приказом Госкомархитектуры от 23.11.1988 № 312[68]. В силу п. 1.2 указанного Положения оно является обязательным для всех организаций, учреждений и предприятий, осуществляющих реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, техническое обслуживание зданий.

В соответствии с п. 5.1 данного документа капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.

Особое внимание стоит обратить на формулировку «оснащение недостающими видами инженерного оборудования». Исходя из определения, данного ГрК РФ, в отношении инженерных сетей в рамках капитального ремонта допустимо производить только замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов. То есть, в отличие от Ведомственных строительных нормативов, ГрК РФ исходит из того, что новые инженерные сети и системы в рамках капитального ремонта появиться не могут. В то же время ГрК РФ не относит работы по устройству новых инженерных сетей и к реконструкции.

Таким образом, если застройщик осуществляет прокладку новой инженерной сети в объекте капитального строительства, не затрагивая при этом несущих конструкций, такие работы можно было бы назвать переоборудованием, однако в законодательстве такой термин применяется только в отношении жилых помещений. В любом случае такие работы не требуют получения разрешения на строительство.

Для сравнения капитального ремонта с реконструкцией можно также обратиться к п. 5.3 указанных выше строительных норм. Так, при реконструкции зданий (объектов), исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования, помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться:

  • изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований – их частичная разборка;
  • повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей (кроме магистральных);
  • улучшение архитектурной выразительности зданий (объектов), а также благоустройство прилегающих территорий.

При реконструкции объектов коммунального и социально-культурного назначения может предусматриваться расширение существующих и строительство новых зданий и сооружений подсобного и обслуживающего назначения, а также строительство зданий и сооружений основного назначения, входящих в комплекс объекта, взамен ликвидируемых.

Перечень дополнительных работ, производимых при капитальном ремонте, приведён в Приложении 9 к указанному выше Приказу, а также в Приложении 8 к Положению о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений[69].

При этом, если какие-либо работы не предусмотрены в перечнях, это не означает, что они не относятся к капитальному ремонту. Положения Приказа и приведённого выше Положения не могут противоречить ГрК РФ.

Так, по мнению Минстроя России, перечень в Приложении 8 является примерным. В нём отсутствуют такие работы, как устройство вентилируемых фасадов. Однако, если работы по установке вентилируемых фасадов не имеют признаков реконструкции (либо иных капитальных вложений), их проведение признаётся капитальным ремонтом независимо от отсутствия наименования таких работ в перечне[70]. Необходимо отметить, что суды понимают под капитальным ремонтом не только непосредственно ремонт, но и работы, которые изменили объект в части, не касающейся его параметров как объекта капитального строительства.

Так, со ссылкой на определение капитального ремонта ФАС СЗО отказался признавать самовольной реконструкцией работы, в результате проведения которых часть подземной парковки стала пригодной для использования под торгово-развлекательную зону[71].

Проведению капитального ремонта предшествует подготовка проектной документации (п. 2 ст. 48 ГрК РФ).

В случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетной системы Российской Федерации, а также средств некоторых лиц, осуществляется подготовка сметы на капитальный ремонт объектов капитального строительства на основании акта, утверждённого застройщиком или техническим заказчиком и содержащего перечень дефектов оснований, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения с указанием качественных и количественных характеристик таких дефектов, и задания застройщика или технического заказчика на проектирование в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте объектов капитального строительства (п. 12.2 ст. 48 ГрК РФ).

Учёт выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства ведётся:

  • в общем журнале работ – основном документе, отражающем последовательность осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе сроки и условия выполнения всех работ, а также сведения о строительном контроле и государственном строительном надзоре;
  • в специальных журналах работ – документах, отражающих выполнение отдельных видов работ, которые ведёт уполномоченный представитель лица, осуществляющего строительство, путём заполнения граф, начиная с даты выполнения отдельного вида работ до даты фактического окончания выполнения таких работ; после завершения выполнения работ специальные журналы работ передаются застройщику или заказчику[72].

Кроме того, при производстве капитального ремонта оформляются и иные документы: исполнительная документация, в том числе акты освидетельствования работ, акты выполненных работ и т.д.

 

1.2.4. Переустройство и перепланировка

Согласно ст. 25 ЖК РФ перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, а переустройство жилого помещения – установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующих внесения изменений в технический паспорт жилого помещения.

Порядок действий заинтересованных лиц, а также основания проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения установлены ст. 26 ЖК РФ.

Работы, которые могут включать в себя указанные понятия, перечислены в п. 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённых Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170.

В частности, перепланировка жилых помещений может включать: перенос и разборку перегородок, перенос и устройство дверных проёмов, разукрупнение или укрупнение многокомнатных квартир, устройство дополнительных кухонь и санузлов, расширение жилой площади за счёт вспомогательных помещений, ликвидация тёмных кухонь и входов в кухни через квартиры или жилые помещения, устройство или переоборудование существующих тамбуров.

Переоборудование жилых помещений (к которому согласно п. 1.7 указанных Правил относится и переустройство) может включать в себя: установку бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов, перенос нагревательных сантехнических и газовых приборов, устройство вновь и переоборудование существующих туалетов, ванных комнат, прокладку новых или замену существующих подводящих и отводящих трубопроводов, электрических сетей и устройств для установки душевых кабин, джакузи, стиральных машин повышенной мощности и других сантехнических и бытовых приборов нового поколения.

Аналогичный перечень содержится в п. 3.7.4 Методического пособия по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2‑04.2004, утверждённого Госстроем России. В силу п. 1.3 данного пособия, его применение не является обязательным, однако в судебных актах нередко можно встретить на него ссылку[73].

Несмотря на отсутствие в данных перечнях прямого указания на это, полагаем, что они носят открытый характер, поскольку системное толкование законодательства и анализ судебной практики позволяют относить к этим видам и другие работы, соответствующие понятиям, данным в ст. 25 ЖК РФ.

Так, например, по мнению Минстроя России, устройство второго этажа (мезонина) в жилом помещении с целью увеличения площади комнаты является перепланировкой[74]. Понятия «перепланировка» и «переустройство» в федеральном законодательстве применяются только к жилым помещениям.

Однако на практике, когда в отношении нежилых помещений необходимо провести работы, которые не входят в понятие капитального ремонта и не изменяют параметры объекта капитального строительства, застройщики оформляют такие работы как перепланировку (переоборудование). Региональные власти идут им навстречу, принимая нормативные акты, так или иначе легализующие эту процедуру. Так, к полномочиям Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга относится осуществление методического руководства по вопросам переустройства и перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, по вопросам оценки пригодности жилых помещений для проживания[75]. В соответствии с Положением о районной межведомственной комиссии, утверждённым Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04.02.2005 № 112, к полномочиям данного органа относится согласование проектов на пере­устройство и перепланировку помещений в многоквартирном доме без изменения их назначения, а также оформление акта, подтверждающего завершение переустройства и (или) перепланировки таких помещений. При этом отсутствует указание, что такие процедуры выполняются только в отношении жилых помещений в многоквартирных домах. Подобные нормативные акты имеются и в Москве[76].

Судебная практика единообразна в вопросе распространения ст.ст. 25 и 26 ЖК РФ на нежилые помещения в многоквартирных жилых домах[77]. Вопрос о применении данных статей к нежилым зданиям остаётся открытым и во многом зависит от правоприменительной практики в регионах.

В то же время отдельные государственные органы при толковании норм ГрК РФ и ЖК РФ приходят к выводу, что реконструкция и перепланировка соотносятся как общее и частное. Так, Минэкономразвития России дало пояснение, согласно которому кадастровый учёт изменений и (или) постановка на учёт помещений в нежилых зданиях (сооружениях) в связи с их «перепланировкой» осуществляются в соответствии с техническим планом, подготовленным на основании документов о реконструкции здания (сооружения) или его части[78]. Но на данный момент такая позиция не получила широкого распространения.

Таким образом, переустройство и перепланировка нежилых помещений, нежилых зданий на практике проводится по процедуре, аналогичной перепланировке (переустройству) жилых помещений.

Между тем, по нашему мнению, сложившаяся практика является порочной. Необходимость согласования переустройства или перепланировок в жилых домах с органами государственной (муниципальной) власти можно оправдать санитарными и прочими требованиями. Например, не допускается размещение над жилыми комнатами уборной, ванной (душевой) или кухни[79]. Но в отношении нежилых зданий должен применяться ГрК РФ, а не ЖК РФ.

Тем не менее Федеральным законом от 27.12.2018 № 558-ФЗ[80], вступившим в силу с 08.01.2019, внесены изменения в ЖК РФ, устанавливающие единый порядок регулирования переустройства и перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме (пп. 7 п. 1 ст. 4 ЖК РФ). Теперь к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 14 ЖК РФ) прямо относятся согласование переустройства и перепланировки нежилых помещений в многоквартирном доме (пп. 7 п. 1 ст. 14 ЖК РФ), также определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки помещения в многоквартирном доме в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки помещений в многоквартирном доме (пп. 9.1 п. 1 ст. 14 ЖК РФ). Таким образом, собственники жилых и нежилых помещений обязаны согласовывать проведение переустройства и (или) перепланировки таких помещений с органами местного самоуправления (п.п. 1 и 2 ст. 26 ЖК РФ), получать согласие общего собрания на перепланировку и (или) переустройство помещения, если при этом затрагивается общее имущество МКД (пп. 3 п. 2 ст. 26 ЖК РФ), а также подтверждать завершение работ актом приёмочной комиссии (п. 1 ст. 28 ЖК РФ). Кроме того, собственники помещений в МКД несут ответственность за самовольное переустройство и (или) перепланировку (ст. 29 ЖК РФ).

В соответствии с пп. 4 п. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Исходя из данной нормы, работы, которые не затрагивают характеристики объекта капитального строительства, могут выполняться без получения разрешения на строительство или каких-либо иных согласований.

На практике также можно столкнуться с такими работами, как модернизация, перевооружение, техническое обслуживание. Как было показано выше, отнесение работ даже к группам, которые имеют определение на федеральном уровне, зачастую составляет сложность. Поэтому рекомендуем застройщикам придерживаться исследованных выше понятий при проектировании и строительстве, а при необходимости использования другой терминологии обязательно пояснять, какие конкретно работы будут выполняться с использованием формулировок законов и технических регламентов.

 

1.2.5. Работы по сохранению объектов культурного наследия

Данная группа работ сформирована не в силу однородности входящих в неё видов работ, а в силу их выполнения в отношении особых зданий, сооружений – объектов культурного наследия. Поэтому работы по сохранению не представляется возможным напрямую соотносить с «обычными» работами, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ.

К работам по сохранению относятся консервация, ремонт, реставрация и приспособление для современного использования[81]. Подробнее о каждом из этих видов работ будет рассказано позднее в соответствующем разделе.

На основании проведённого исследования можно сказать, что чётких границ, разделяющих виды работ по группам, в законодательстве на данный момент нет. Выполнение каждого вида работ, хоть немного отличного от обычного, требует от застройщика анализа правоприменительной и судебной практики, уточнения мнения уполномоченного органа, консультаций со строительными специалистами и юристами. В противном случае застройщик по результатам проведённой проверки в рамках осуществления государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия рискует получить судебное решение о признании постройки самовольной по результатам проверки. Однако результаты такой проверки могут быть оспорены в судебном порядке .

Дальнейшее реформирование законодательства потребует уточнения определений как на уровне ГрК РФ, так и на уровне технических регламентов. Чёткость и однозначность формулировок в данной сфере являются необходимым условием для снижения рисков признания работ самовольными.

Таблица 2. Сравнительный анализ процедур в отношении объекта капитального строительства

 

1.2.6. Снос

До недавнего времени порядок выполнения работ по сносу объектов капитального строительства (далее – ОКС) ГрК РФ не был детально урегулирован, что способствовало неоднозначной трактовке вопроса относительно необходимости получения соответствующего разрешения уполномоченного органа на осуществление сноса ОКС.

В основном судебная практика исходила из того, что работы по сносу (демонтажу) ОКС или его части относятся к строительной деятельности и требуют получения распоряжения органа местного самоуправления о сносе такого объекта. Данный вывод строится на системном толковании положений п. 13 ст. 1, ранее действующего пп. 7 п. 12 ст. 48 ГрК РФ, разъяснений Мин­экономразвития России[82], а также Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию[83] (п.п. 1, 8, 10). При этом соответствующая практика сформирована по делам, в которых снос осуществлялся с целью последующего строительства, в связи с чем такие работы рассматривались в качестве отдельного этапа строительства, и их проведение должно быть санкционировано путём выдачи разрешения на строительство[84].

В то же время Верховный Суд РФ при рассмотрении одного из дел указал[85], что в отсутствие доказательств того, что работы по демонтажу (сносу) произведены на начальном этапе строительства либо в составе работ по реконструкции ОКС, сами по себе работы по демонтажу (сносу) к строительным работам не относятся, поэтому для выполнения таких работ получение разрешения на строительство не требовалось. При таких обстоятельствах отсутствуют основания для применения мер административной ответственности за выполнение строительных работ без разрешения (п. 1 ст. 9.5 КоАП РФ).

В настоящее время по результатам изменений, внесённых в августе 2018 года в ГрК РФ[86], снос ОКС стал самостоятельным видом градостроительной деятельности (п. 1 ст. 1 ГрК РФ) и получил соответствующее регулирование в положениях новой главы 6.4 ГрК РФ, определившей, в частности, основания осуществления сноса; основания подготовки проекта организации работ по сносу; лиц, осуществляющих подготовку проекта организации работ по сносу; лиц, осуществляющих работы по сносу и требования к ним; порядок направления уведомления о планируемом сносе; особенности сноса самовольных построек или приведения их в соответствие с установленными требованиями; особенности сноса объектов, расположенных в зонах с особыми условиями использования территорий, или приведения таких объектов в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Согласно п. 14.4 ст. 1 ГрК РФ, под «сносом объекта капитального строительства» понимается ликвидация объекта путём его разрушения (за исключением разрушения вследствие природных явлений либо противоправных действий третьих лиц), разборки и (или) демонтажа объекта капитального строительства, в том числе его частей.

Для осуществления сноса ОКС, в соответствии со ст. 55.30 ГрК РФ, необходимо соответствующее решение собственника объекта, застройщика либо в предусмотренных законом случаях суда или органа местного самоуправления (например, при сносе самовольной постройки).

По общему правилу снос объекта осуществляется на основании проекта организации работ по сносу ОКС, подготавливаемого в качестве самостоятельного документа, за исключением ряда случаев (п. 2 ст. 55.30 ГрК РФ).

Во-первых, если снос ОКС осуществляется для целей нового строительства или реконструкции, то регулирование выполнения таких работ осуществляется в порядке гл. 6 ГрК РФ (п. 8 ст. 55.30 ГрК РФ), а сам проект работ по сносу подготавливается в составе проектной документации возводимого или реконструируемого объекта в качестве отдельного раздела. В случае необходимости сноса ОКС, их частей для строительства, реконструкции других объектов ОКС проект организации строительства ОКС должен содержать проект организации работ по сносу ОКС, их частей (пп. 2 п. 13 ст. 48 ГрК РФ). Во-вторых, разработка проекта сноса не требуется для сноса гаражей физических лиц, садовых домов и хозяйственных построек на садовых участках, объектов ИЖС, некапитальных объектов, а также строений и сооружений вспомогательного использования (п. 3 ст. 55.30, пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ). Закон устанавливает право застройщика по собственной инициативе подготовить такой проект.

В-третьих, в переходный период действует правило, согласно которому проект по сносу не требуется, если до 04.08.2018 начаты работы по сносу такого объекта, не связанному с реконструкцией или строительством нового объекта на месте снесённого (п. 8 ст. 16 Федерального закона от 03.08.2018 № 340-ФЗ).Требования к составу и содержанию проекта организации работ по сносу ОКС устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 5 ст. 55.30). С 08.05.2019 вступили в силу Требования к составу и содержанию проекта организации работ по сносу объекта капитального строительства, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 26.04.2019 № 509[87] (далее – Требования к проекту).

Проект организации работ по сносу ОКС (далее – проект) состоит из текстовой и графической частей (п. 3 Требований к проекту).

Текстовая часть проекта содержит:

  • основание для разработки проекта (решение собственника ОКС, или собственников помещений в нём, или застройщика, решение суда или органа местного самоуправления, соглашение о возмещении убытков, причинённых ограничением прав собственника ОКС или собственников помещений в нём в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории);
  • вид и описание ОКС, подлежащего сносу, с указанием основных параметров, конструктивных и инженерно-технических характеристик;
  • сведения о проектной документации ОКС, подлежащего сносу (при наличии);
  • сведения о заключении государственной или негосударственной экспертизы проектной документации ОКС, подлежащего сносу (при наличии);
  • сведения о результатах и материалах обследования ОКС, подлежащего сносу;
  • перечень мероприятий по выведению из эксплуатации ОКС, подлежащего сносу;
  • перечень демонтируемого технологического оборудования, габаритные размеры и массы, условия демонтажа и транспортирования (при наличии такого оборудования);
  • сведения об условиях отключения ОКС от сетей инженерно-технического обеспечения в соответствии с условиями отключения ОКС, подлежащего сносу, от сетей инженерно-технического обеспечения, выданными организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения;
  • перечень мероприятий по обеспечению защиты сносимого ОКС от проникновения посторонних лиц и животных в опасную зону и внутрь объекта, а также защиты зелёных насаждений;
  • описание и обоснование принятого способа сноса ОКС;
  • расчёт продолжительности работ по сносу ОКС в зависимости от технологии их выполнения (в случае, если такая необходимость определена собственником ОКС, или собственниками помещений в нём, или застройщиком);
  • расчёты и обоснование размеров зон развала и опасных зон в зависимости от принятого способа сноса;
  • оценку вероятности повреждения при сносе ОКС действующих сетей инженерно-технического обеспечения;
  • описание и обоснование методов защиты и защитных устройств действующих сетей инженерно-технического обеспечения, согласованных с владельцами таких сетей;
  • описание и обоснование решений по безопасному ведению работ по сносу ОКС;
  • и многие иные сведения, полный перечень которых приведён в п. 4 Требований к проекту.

Графическая часть проекта содержит:

  • план земельного участка, в границах которого расположен ОКС, подлежащий сносу, и прилегающих территорий;
  • обмерные чертежи планов, разрезов, фасадов ОКС, подлежащего сносу (в случае, если такая необходимость определена собственником объекта капитального строительства, или собственниками помещений в нём, или застройщиком);
  • чертежи защитных устройств сетей инженерно-технического обеспечения;
  • технологические карты-схемы последовательности сноса и разборки строительных конструкций, оборудования и сетей инженерно-технического обеспечения (п. 6 Требований к проекту).

Кроме того, сам ГрК РФ содержит ряд требований, обязательных к соблюдению при подготовке проекта сноса ОКС:

  • проект должен быть подготовлен специалистом по организации архитектурно-строительного проектирования, сведения о котором включены в национальный реестр соответствующих специалистов (п. 2 ст. 55.30);
  • проект готовится на основании результатов и материалов обследования ОКС (ч. 4 ст. 55.30);
  • проект должен соответствовать требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требованиям к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности (п. 4 ст. 55.30).

Дополнительно п. 6 ст. 55.30 ГрК РФ, как и п. 7 Требований к проекту предусматривается подготовка застройщиком или техническим заказчиком сметы на снос ОКС в случае, если снос осуществляется с привлечением средств:

  • бюджетов бюджетной системы РФ;
  • юридических лиц, созданных РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями;
  • юридических лиц, если доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов.

Также к числу обязательных требований к сносу ОКС, установленных законом (п.п. 1, 2 ст. 55.31 ГрК РФ), относится предварительное отключение объекта от сетей инженерно-технического обеспечения, а также после вывода ОКС из эксплуатации в установленных федеральными законами случаях[88]. Порядок отключения ОКС от сетей инженерно-технического обеспечения устанавливается Правительством РФ. С 19.07.2019 вступили в силу Правила отключения объекта капитального строительства от сетей инженерно-технического обеспечения, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 03.07.2019 № 850[89] (далее – Правила отключения), определяющие порядок отключения ОКС от сетей газораспределения, а также тепловых, электрических, водопроводных и канализационных сетей в случае сноса ОКС.

Правила отключения не распространяются на случаи сноса ОКС в целях нового строительства и реконструкции.

Для отключения ОКС от сетей застройщику необходимо получить в организациях, осуществляющих эксплуатацию соответствующих сетей, технические условия, выдаваемые на безвозмездной основе в течение 10 рабочих дней с даты поступления соответствующего письменного заявления (п. 2 ст. 55.31 ГрК РФ, п. 5 Правил отключения). Требования к содержанию указанного заявления и приложениям к нему определены в п. 8 Правил отключения. В частности, застройщик должен указать планируемую дату отключения ОКС от сетей. Непредставление всех необходимых документов является основанием для отказа в выдаче условий отключения (п. 9 Правил отключения).

Отключение ОКС от сетей осуществляется в срок не более 30 рабочих дней со дня выдачи условий отключения, но не ранее планируемой даты отключения ОКС, указанной застройщиком в заявлении (п. 9 Правил отключения), подтверждается актом, подписанным соответствующей эксплуатирующей организацией (п. 2 ст. 55.31 ГрК РФ, п.п. 16,17 Правил отключения). В процессе сноса ОКС должны быть приняты меры, направленные на предупреждение причинения вреда жизни и здоровью людей, а также имуществу третьих лиц и окружающей среде. Кроме того, п. 3 ст. 55.31 ГрК РФ в процессе сноса предусмотрено устройство временных ограждений, подъездных путей, мероприятия по утилизации мусора. По сути, такие работы являются подготовительными, что приводит нас к важному практическому вопросу – необходимости получения соответствующего согласования (разрешения) и регулирования порядка взаимодействия застройщика и местных властей при осуществлении сноса ОКС.

Представляется, что законодательное разделение работы по сносу ОКС в зависимости от целей осуществления такого сноса пресечёт практику споров, связанных с разрешительной документацией на снос.

Поскольку, как было указано ранее, снос ОКС, осуществляемый для целей нового строительства или реконструкции, регулируется положениями гл. 6 ГрК РФ (п. 8 ст. 55.30 ГрК РФ), а проект сноса является частью проектной документации на строительство или реконструкцию, полагаем, что вопрос о необходимости получения разрешения на строительство на момент сноса строения на участке должен решаться с учётом подготовленной проектной документации. Если демонтаж строения, согласно такой документации, является первым этапом строительства, то при его выполнении следует уже иметь на руках разрешение на строительство. Если же проектная документация составлялась из расчёта, что к моменту начала строительных работ участок уже будет освобождён от строений, застройщик может сначала выполнить демонтаж строений на участке (без получения разрешения на строительство), а уже потом получить соответствующее разрешение и приступить к возведению нового здания в соответствии с проектом.

Согласно п.п. 9–14 ст. 55.31 ГрК РФ установлен уведомительный порядок начала и завершения сноса ОКС для целей, не связанных со строительством или реконструкцией, в том числе для сноса объектов, указанных в пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ.

Формы уведомлений утверждены Приказом Минстроя России от 24.01.2019 № 34/пр[90].

Уведомление о планируемом сносе необходимо подать в орган МСУ в письменной форме либо через единый портал государственных и муниципальных услуг не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ (п. 9 ст. 55.31 ГрК РФ). Здесь необходимо отметить, что по смыслу п. 11 ст. 55.31 ГрК РФ непредставление прилагаемых к уведомлению документов (результаты и материалы обследования, проект организации работ или, в отдельных случаях, сметы) не препятствует началу сноса, поскольку в таких случаях орган МСУ запрашивает их у заявителя. После завершения работ по сносу ОКС не позднее семи рабочих дней застройщик или технический заказчик также уведомляет об этом орган МСУ указанным способом (п. 12 ст. 55.31 ГрК РФ).

Отдельно следует остановиться на лицах, осуществляющих снос, и предъявляемых к ним требованиях. По общему правилу работы по сносу могут выполняться только при наличии членства в СРО в области строительства:

1) ИП или юридическими лицами на основании договоров подряда (п. 4 ст. 55.31 ГрК РФ). В данном случае выполнение работ обеспечивается специалистами по организации строи­тельства (главными инженерами проекта);
2) застройщиками самостоятельно (п. 8 ст. 55.31 ГрК РФ).

Однако законодатель в той же статье установил исключения, согласно которым членство в СРО не требуется:

  • ИП или юр. лицам, выполняющим работу по договорам о сносе ОКС, заключённым не с застройщиками, тех. заказчиками или лицами, ответственными за эксплуатацию ОКС (п. 4);
  • ИП или юр. лицам, если по каждому договору размер обязательства не превышает одного миллиона рублей (п. 5);
  • лицам, освобождённым от обязательного членства в СРО при выполнении работ по инженерным изысканиям, проектированию, строительству, в частности: ГУПам, МУПам, казённым предприятиям, коммерческим организациям с долей участия государства более 50% в случае заключения договоров подряда с публичными образованиями и созданными ими юридическими лицами (пп.пп. 1–4 п. 6);
  • для сноса объектов, перечисленных в пп.пп. 1–3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ (пп. 5 п. 6).

Ещё одним важным вопросом является ответственность за несоблюдение установленного ГрК РФ требования к наличию у производителя работ по сносу членства в СРО, а также нарушение уведомительного порядка сноса ОКС.

Несмотря на то что снос ОКС является самостоятельным видом градостроительной деятельности, предусматривающим соблюдение уведомительного порядка (при условии отсутствия цели строительства или реконструкции), и обязательно членство производителя работ в СРО, специальные нормы КоАП РФ, предусматривающие ответственность за нарушение установленных градостроительным законодательством требований, неприменимы к осуществлению работ по сносу ОКС.

Дело в том, что состав правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, посвящён соблюдению только разрешительного порядка и не охватывает понятие «снос». Аналогичным образом понятие сноса не включено в состав п. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ в части требований к наличию у производителя работ членства в СРО. Таким образом, подготовка проектной документации, а также выполнение работ по сносу формально не соответствуют признакам состава предусмотренных данными статьями правонарушений.

В то же время следует отметить применимость нормы ст. 9.5.2 КоАП РФ, введённой[91] в конце 2018 года, поскольку положениями п.п. 11 и 14 ст. 55.31 ГрК РФ прямо предусмотрено размещение в ИСОГД уведомления о начале сноса и прилагаемых к нему документов, а также уведомления о завершении сноса именно тем органом местного самоуправления, в который обязан направлять такие уведомления застройщик или технический заказчик, осуществляющие снос ОКС. Диспозиция ст. 9.5.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность в том числе юридических лиц за нарушение сроков направления в органы местного самоуправления, уполномоченные на ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), документов, материалов или сведений о них, подлежащих размещению в соответствии с ГрК РФ в таких информационных системах. Следовательно, нарушение предусмотренного для сноса ОКС уведомительного порядка образует признаки состава указанного административного правонарушения.

В заключение освещения темы сноса ОКС обратим внимание на вопрос снятия объекта с регистрационного учёта и прекращения исчисления налога на имущество.

На основании п. 1 ст. 235 ГК РФ и с учётом разъяснений, данных в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25[92], в случае сноса объекта недвижимости право собственности на него прекращается по факту уничтожения (утраты физических свойств) имущества.

ОКС, который прекратил существовать, в соответствии с законом о государственной регистрации недвижимости[93] подлежит снятию с кадастрового учёта в заявительном порядке:

  • одновременно с госрегистрацией прекращения прав на ОКС, если они были зарегистрированы в ЕГРН;
  • без госрегистрации, если права на ОКС не зарегистрированы.

При снятии с учёта ОКС необходимо иметь в виду, что если в здании (сооружении), которое прекратило существование, были поставлены на учёт и зарегистрированы права на помещения и (или) машино-места, то одновременно проводится снятие с кадастрового учёта и госрегистрация прекращения прав не только на само здание (сооружение), но и на все помещения и машино-места в нём[94].

Что касается налогообложения, то, как указал Верховный Суд РФ[95], право на недвижимую вещь не может существовать в отсутствие самой вещи. При этом налогообложение прекратившего существование объекта недвижимого имущества (снесённого здания) признаётся неправомерным, независимо от момента снятия такого объекта с кадастрового учёта и государственной регистрации прекращения права на него. Таким образом, в целях администрирования налога на имущество организаций в отношении ликвидированных в связи со сносом объектов недвижимости применяются[96] указанные разъяснения Верховного Суда РФ.

Для снятия прекратившего существование ОКС с кадастрового учёта как одновременно с госрегистрацией, так и отдельно от неё, по общему правилу вместо правоустанавливающего документа в качестве документа-основания нужно представить акт обследования[97], в котором кадастровый инженер подтверждает прекращение существования ОКС. Однако если с учёта снимается снесённое здание, права на которое не зарегистрированы в ЕГРН, помимо акта обследования может потребоваться и правоустанавливающий документ, подтверждающий права заявителя на объект, поскольку заявление о снятии ОКС с учёта может подать только его собственник[98].