ГЛАВА 1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Оглавление

1.3. Градостроительный регламент

 

1.3.1. Виды разрешённого использования

Одной из важнейших характеристик земельного участка является вид разрешённого использования, определяющий назначение объектов капитального строительства, которые могут быть возведены на земельном участке. Как правило, виды разрешённого использования утверждаются в составе градостроительных регламентов, содержащихся в ПЗЗ и применяющихся в пределах границ соответствующей территориальной зоны в отношении определённой категории земель.

Необходимо отметить, что градостроительный регламент может быть утверждён только в отношении земель определённых категорий.

Таблица 3. Применимость градостроительных регламентов к землям различных категорий

На следующие земельные участки действие градрегламента не распространяется:

  • участки в границах территорий памятников и ансамблей, включённых в реестр, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными ОКН;
  • участки в границах территорий общего пользования;
  • участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
  • участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых (п. 4 ст. 36 ГрК РФ).

А. Определение и изменение видов разрешённого использования в отношении земельного участка, на который распространяется утверждённый градрегламент

В случае утверждения градрегламента он включает в себя информацию о трёх категориях видов разрешённого использования (далее – ВРИ):

  • основные
  • вспомогательные
  • условно-разрешённые

Основные виды разрешённого использования отражают то назначение объектов капитального строительства, которое, по мнению разработчиков ПЗЗ, предпочтительно в рамках конкретной территориальной зоны. Правообладатель земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом основных видов разрешённого использования без дополнительных разрешений и согласований (п. 4 ст. 37 ГрК РФ).

Следует помнить, что законодательство не запрещает правообладателю участка выбрать несколько основных ВРИ, что осуществляется путём внесения в ЕГРН соответствующих сведений о нескольких ВРИ на основании заявления правообладателя.

Сложившаяся судебная практика исходит из того, что выбор ВРИ должен не просто осуществляться собственником путём формирования воли, а должен выражаться в форме конкретного обращения правообладателя участка в Росреестр с заявлением об изменении ВРИ и внесением соответствующих изменений.

Так, суды исходят из того, что если изменение основного вида разрешённого использования по сравнению с данными кадастра произошло, но в ЕГРН не было внесено соответствующих изменений, то собственник может быть привлечён к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ[99].

В судебных актах указывается на то, что наличие в соответствии с градостроительным регламентом права использования участка в соответствии с новым ВРИ не отменяет следующей из системного толкования законодательства обязанности оформить в установленном порядке свой выбор ВРИ (путём внесения в ЕГРН сведений об изменении ВРИ). Соответственно, позиция судов сводится к тому, что фактическое использование земельного участка должно отвечать разрешённому использованию, предусмотренному градостроительным регламентом (очевидно, за изъятиями, предусмотренными п.п. 8, 9 ст. 36 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ в части права в определённых случаях использовать участок без приведения ВРИ в соответствие с градрегламентом), и совпадать со сведениями, внесёнными в ЕГРН.

В п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 (далее в настоящем подразделе – Обзор), также указывается на то, что при наличии утверждённых ПЗЗ применительно к участку, находящемуся в частной собственности, изменение сведений о разрешённом использовании (основные и вспомогательные ВРИ) производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учёта документов с использованием процедуры кадастрового учёта изменений объекта недвижимости.

Также стоит отметить, что согласно ранее сформировавшейся судебной практике изменение вида разрешённого использования, отражённого в кадастре, на новый возможно только при условии уже состоявшегося изменения фактического использования земельного участка с соблюдением установленных требований[100]. При этом данный подход судебной практики с неизбежностью ставит вопрос о критериях разграничения изменения фактического использования земельного участка для целей изменения ВРИ и внесения соответствующих сведений в кадастр и использования земельного участка не в соответствии с ВРИ, указанным в кадастре, что влечёт риск привлечения правообладателя участка к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Более того, в соответствии с п. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство подтверждает в т. ч. допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого участка. Соответственно, изменение фактического использования участка, предполагающее необходимость получения разрешения на строительство (реконструкцию), невозможно до изменения ВРИ, а потому основания для применения приведённой судебной позиции в настоящее время отсутствуют.

Необходимо учитывать, что в соответствии с позицией, приведённой в п. 9 Обзора, ВРИ участка не может быть изменён в случае, если для запрашиваемого ВРИ градостроительным регламентом установлены предельные размеры или параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким ВРИ (например, площадь принадлежащего лицу участка, меньше предусмотренного градрегламентом минимального размера участка для запрашиваемого ВРИ).

Вспомогательные виды разрешённого использования также разрешены к выбору правообладателями участков (за исключением указанных ранее лиц) без дополнительных разрешений и согласований, но только в качестве дополнительных по отношению к основным или условно-разрешённым видам использования в силу прямого указания п. 1 ст. 37 ГрК РФ. Выбор вспомогательного вида разрешённого использования без выбора основного вида разрешённого использования противоречит ГрК РФ[101]. Например, на земельном участке может быть установлен основной вид разрешённого использования «сельское хозяйство» и вспомогательный – «природно-познавательный туризм»[102] или «для индивидуального жилищного строительства» и «торговые объекты площадью не более 100 кв.м»[103].

Данные положения подтверждаются и в п. 5 Обзора. В указанном пункте подчёркивается, что выбор вспомогательного ВРИ в качестве дополнительного к основному ВРИ может осуществляться применительно к одному участку. Если лицу принадлежат два соседних участка (лицо планирует приобрести второй участок), то осуществление деятельности только в соответствии со вспомогательным ВРИ на одном участке (при одновременном осуществлении деятельности в соответствии с основным ВРИ на другом) будет противоречить ГрК РФ.

Устанавливать в градостроительном регламенте только вспомогательные виды разрешённого использования (не предусматривая основных) либо застраивать земельный участок исключительно объектами, соответствующими вспомогательному виду разрешённого использования, недопустимо. Такие объекты должны строиться совместно с объектами, соответствующими основным или условно-разрешённым ВРИ, для использования или обслуживания таких объектов. При этом в Правилах землепользования и застройки обычно предусматриваются ограничения по использованию участка в соответствии со вспомогательными видами его использования.

Так, например, в ПЗЗ Санкт-Петербурга в качестве общего правила закреплён следующий подход: вспомогательные ВРИ выбираются при соблюдении строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов из числа:

а) основных ВРИ, установленных градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, в случае, если площадь помещений зданий, строений и сооружений, занимаемых объектами вспомогательных ВРИ, не превышает 700 кв. м;
б) УРВИ, установленных градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны (за исключением прямо предусмотренных ВРИ видов), при соблюдении одного из следующих условий:

  • суммарная доля площади помещений зданий, строений и сооружений, занимаемых объектами вспомогательных ВРИ, расположенных на одном земельном участке, не должна превышать 30% общей площади помещений зданий, строений и сооружений на данном земельном участке;
  • часть площади земельного участка, занимаемая отдельно стоящими объектами вспомогательных ВРИ с относящимся к ним озеленением, местами для стоянки (размещения) индивидуального автотранспорта, иными параметрами разрешённого строительства, необходимыми в соответствии с действующим законодательством элементами инженерного обеспечения и благоустройства, не должна превышать 15% общей площади соответствующего земельного участка.

В отличие от основных и вспомогательных условно-разрешённые ВРИ не могут быть выбраны собственником по своему усмотрению. Если он планирует осуществить строительство в соответствии с условно-разрешённым ВРИ, то ему необходимо пройти специальную процедуру согласования (получить разрешение на условно-разрешённый ВРИ), предусмотренную ст. 39 ГрК РФ.

В общем виде указанная процедура выглядит следующим образом.

Схема 1. Процедура согласования условно-разрешённого ВРИ

Для требования об обязательном проведении общественных обсуждений / публичных слушаний есть одно исключение: если условно-разрешённый ВРИ участка включён в градостроительный регламент в установленном для внесения изменений в ПЗЗ порядке после проведения общественных обсуждений / публичных слушаний по инициативе заинтересованного в предоставлении разрешения на условно-разрешённый ВРИ лица, решение о предоставлении разрешения на условно-разрешённый ВРИ такому лицу принимается без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

После принятия соответствующего решения собственник земельного участка вправе осуществлять строительство в соответствии с условно-разрешённым видом использования.

При этом возникает вопрос о сохранении права на УРВИ при переходе права собственности на участок или образовании из него самостоятельных участков, например, в результате раздела.

На наш взгляд, учитывая, что УРВИ предоставляется в отношении участка/ОКС без какой-либо привязки к правообладателю (ст.ст. 37, 39 ГрК РФ), при отчуждении участка разрешение на УРВИ сохраняется, и новый собственник участка, в отношении которого получено разрешение на УРВИ, вправе осуществить строительство в соответствии с таким УРВИ.

Равным образом, учитывая, что в соответствии с ЗК РФ ВРИ образуемого участка должен соответствовать ВРИ исходного участка и в том случае, если речь идёт об УРВИ, разрешение на УРВИ при разделе участка также должно сохраняться, и собственник образованного участка вправе осуществлять строительство в соответствии с УРВИ на основании разрешения, выданного в отношении исходного участка, при условии соблюдения предельных размеров участка (при их несоблюдении в соответствии с п. 1 ст. 11.9 ЗК РФ участок вообще не должен быть поставлен на кадастровый учёт) и установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешённого строительства.

Следует отметить, что в большинстве случаев условно-разрешённые виды использования даже после получения разрешения на их применение дают собственнику земельного участка меньше возможностей для его использования по сравнению с аналогичным видом разрешённого использования, если он является основным.

Также отметим, что в соответствии с изменениями 2018 г., внесёнными в ст. 39 ГрК РФ и связанными с серьёзным изменением регулирования в отношении самовольных построек, со дня поступления в орган местного самоуправления уведомления о выявлении самовольной постройки не допускается предоставление разрешения на условно-разрешённый ВРИ в отношении участка, на котором расположена такая постройка, или в отношении такой постройки до её сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями (за исключением случаев, если по результатам рассмотрения такого уведомления наличие признаков самовольной постройки не усматривается органом местного самоуправления).

В данном случае приведение самовольной постройки в соответствие с градостроительным регламентом понимается законодателем как приведение именно самой постройки в соответствие с имеющимися ограничениями, а не как попытка изменить ВРИ под самовольную постройку.

Порядок выбора основных или вспомогательных видов разрешённого использования земельных участков такими их правообладателями, как органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, в настоящее время законодательством не определён.

По данному вопросу государственными органами были выработаны две основные позиции:

1) До изменения порядка выбора ВРИ в отношении земельных участков и ОКС, занимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, указанные правообладатели уполномочены использовать земельные участки в соответствии с любым из установленных ВРИ. При этом в указанном случае закрепление выбора ВРИ земельного участка в государственном кадастре недвижимости не осуществляется, а достигается путём установления целевой правоспособности организации правообладателя земельного участка[104].
2) Органами государственной власти и органами местного самоуправления ВРИ не выбираются, а утверждаются, и основанием для осуществления государственного кадастрового учёта изменений земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и на соответствующем праве у названных государственных и муниципальных органов и организаций, в связи с изменением ВРИ наряду с соответствующим заявлением является распорядительный акт уполномоченного органа[105].

Похожая позиция отражена в п. 56 Информации Минэкономразвития России[106]: по мнению Департамента недвижимости, изменение ВРИ участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования органу государственной власти или органу местного самоуправления, возможно путём принятия уполномоченным органом решения об установлении ВРИ участка в соответствии с ПЗЗ и направления его в орган кадастрового учёта в рамках информационного взаимодействия[107].

Стоит отметить, что первая позиция плохо согласуется с общими правилами действующего в настоящее время закона № 218-ФЗ, в соответствии с которым сведения о ВРИ относятся к категории дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, указываемых в кадастре недвижимости (пп. 4 п. 5 ст. 8 закона № 218-ФЗ). Действие данной нормы не должно ставиться в зависимость от правообладателя участка и его правоспособности.

Также применительно к теме изменения ВРИ в отношении земельного участка, на который распространяется утверждённый градрегламент, необходимо затронуть вопрос о допустимости изменения ВРИ арендатором земельного участка.

Даже при наличии градрегламента арендатор должен ориентироваться на положения договора, регулирующие пределы разрешённого использования земельного участка. Арендатор не вправе по своему усмотрению на основании положений ГрК РФ менять вид разрешённого использования земельного участка, а у арендодателя отсутствует обязанность изменять ВРИ земельного участка по требованию арендатора[108].

Также ряд интересных позиций по поводу изменения ВРИ арендатором в случае, если ему предоставлен участок, находящийся в государственной (муниципальной) собственности, приведён в п.п. 2 и 3 Обзора:

а) такой арендатор не вправе требовать изменения ВРИ участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключённый по результатам торгов, поскольку это противоречит прямому предписанию п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ, а само требование об изменении ВРИ направлено на обход предусмотренной земельным законодательством для предоставления земельных участков процедуры торгов;
б) самостоятельное изменение арендатором ВРИ участка на иной из числа ВРИ, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлен в аренду для определённого вида использования, в зависимости от которого определяется процедура предоставления участка – на торгах или без торгов (т. е. если участок предоставлен без проведения торгов для использования в определённых целях, изменение ВРИ на ВРИ, который предполагает проведение торгов при предоставлении участка, недопустимо).

Б. Определение и изменение видов разрешённого использования земельного участка, в отношении которого должен быть утверждён градрегламент

Если земельный участок входит в состав земель, в отношении которых градрегламент ещё должен быть утверждён, то необходимо учитывать следующее.

Во-первых, в этом случае нельзя говорить о наличии основных, вспомогательных и условно-разрешённых ВРИ, которые вводятся только градрегламентом.

Во-вторых, в силу п. 3 ст. 51 ГрК РФ при отсутствии ПЗЗ не допускается выдача разрешений на строительство в целях строительства или реконструкции объектов капитального строительства, за исключением случаев строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градрегламентов или для которых не устанавливаются градрегламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Соответственно, получается, что в случае отсутствия утверждённых ПЗЗ, составной частью которых является градрегламент, выбор правообладателями земельных участков, попадающих в соответствующую территорию ВРИ, и осуществление строительства в соответствии с выбранными ВРИ фактически невозможны, что является серьёзным ограничением в использовании земельных участков.

Необходимо отметить, что ранее действовал переходный период, допускающий выбор ВРИ и осуществление строительства на земельных участках, в отношении которых должен быть утверждён градрегламент, до его утверждения.

В соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 4 закона РФ от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – закон № 191-ФЗ) до 31.12.2017 разрешённое использование земельных участков и объектов капитального строительства определялось в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства.

Также пп. 2 п. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ предусмотрено, что уполномоченные органы власти в этом случае были обязаны указывать вид разрешённого использования в составе ГПЗУ. На практике, опираясь на указанные нормы, уполномоченные органы заполняли ГПЗУ в отсутствие утверждённого проекта планировки территории, внося, например, вид разрешённого использования на основании данных ЕГРН. Обоснованность таких действий подтверждалась судебной практикой [109].

Отдельно пп. 3 п. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ регулируются вопросы изменения вида разрешённого использования таких земельных участков. До 31.12.2017 решение об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принималось главой местной администрации с учётом результатов публичных слушаний или общественных обсуждений.

Без проведения публичных слушаний принималось решение об изменении ВРИ при условии, что выбранный ВРИ не противоречит целевому назначению земельного участка:

  • если заявителем запрашивалось изменение ВРИ на другой, предусматривающий жилищное строительство;
  • если до введения в действие ГрК РФ вид разрешённого использования объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, уже был изменён на другой по действовавшим тогда правилам.

Отдельно в ст.ст. 17.1, 17.2 закона № 191-ФЗ подчёркивалось, что до 01.07.2017 допускается выдача разрешений на строительство в отсутствие утверждённых ПЗЗ в Москве, до 31.12.2017 – в Московской области и других муниципальных образованиях.

Необходимо отметить, что срок «переходного периода» неоднократно продлевался. Однако с 2017 г. изменения законодательства в части продления сроков «переходного периода» не происходили, ввиду чего в настоящее время отсутствует процедура выбора ВРИ собственниками соответствующих земельных участков и имеются все формальные основания для применения п. 3 ст. 51 ГрК РФ, не допускающего выдачу разрешений на строительство до утверждения ПЗЗ применительно к территории, в отношении которой ПЗЗ должны быть утверждены.

 

В. Определение вида разрешённого использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются

В отношении сформированных земельных участков на землях таких категорий вид разрешённого использования должен определяться на основании данных кадастра недвижимости.

Если участок ещё не образован, то вид разрешённого использования будет внесён в кадастр недвижимости с учётом содержания схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (ст. 11.10 ЗК РФ). Как предусмотрено пп. 4 п. 14 ст. 11.10 ЗК РФ, в решении об утверждении схемы расположения земельного участка в отношении каждого из земельных участков, подлежащих образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка, указывается в том числе вид разрешённого использования, если на образуемый земельный участок действие градрегламента не распространяется.

Наиболее проблемным является вопрос о возможности изменения ВРИ земельных участков, в отношении которых градрегламент не устанавливается. Федеральным законодательством такая процедура не предусмотрена, несмотря на прямое указание необходимости этого в п. 5 ст. 37 ГрК РФ.

В 2011 году Минэкономразвития предложило в таких ситуациях руководствоваться пп. 3 п. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ (изменение ВРИ актом главы местной администрации с учётом результатов публичных слушаний до 31.12.2017)[110]. Однако суды такую позицию, как правило, не поддерживали, полагая, что до момента закрепления соответствующей процедуры в законе изменение ВРИ невозможно[111].

В 2015 году Минэкономразвития свою позицию изменило. В письме от 26.06.2015 № Д23и-2963 оно отметило, что порядок изменения видов разрешённого использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до принятия федерального закона может быть определён законодательством субъекта Российской Федерации.

Эта позиция не в полной мере соответствует п. 5 ст. 37 ГрК РФ, который предусматривает, что порядок изменения ВРИ для рассматриваемых земельных участков должен быть определён федеральным законом. До принятия этого закона Министерство предложило руководствоваться региональным законодательством.

Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики за четвёртый квартал 2013 г. применительно к землям сельскохозяйственного назначения указал на то, что градостроительное зонирование в отношении таких земель не осуществляется, ВРИ участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Порядок принятия решений об изменении ВРИ земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренный пп. 3 п. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ, не применяется. До принятия специального законодательства изменение ВРИ для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Таким образом, до принятия специального федерального закона, регулирующего данный вопрос, изменение ВРИ сопряжено с существенными рисками последующего отзыва градостроительного плана и разрешения на строительство, а также признания постройки самовольной (ст. 222 ГК РФ).

В таких условиях единственным безопасным способом изменения ВРИ является изменение категории земельного участка на ту категорию, которая предполагает утверждение градостроительного регламента. Порядок и условия такого перевода преду­смотрены Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

 

Г. Определение вида разрешённого использования участка при наличии утверждённого ППТиПМ

Как правило, градрегламент конкретной территориальной зоны содержит целый список основных и условно-разрешённых ВРИ, которые могут выбираться правообладателями участков либо самостоятельно без дополнительных согласований (применительно к основным ВРИ), либо с соблюдением процедуры получения разрешения на условно-разрешённый ВРИ.

Вместе с тем достаточно часто в положении о характеристиках планируемого развития территории в составе ППТиПМ предусматривается так называемое функциональное назначение объекта капитального строительства на конкретном участке, границы которого определены в ПМТ. Например, в ППТиПМ функциональное назначение объекта капитального строительства на определённом участке может быть определено как «крытый спортивный комплекс».

Такое установление функционального назначения объектов в ППТиПМ влечёт ограничение как возможности выбора ВРИ, предусмотренных градрегламентом конкретной зоны (вместо выбора любого ВРИ из списка правообладатель участка может изменить ВРИ участка только на ВРИ, соотносящийся с функциональным назначением объекта в ППТиПМ, т. е. говорить о какой-либо свободе определения ВРИ не приходится), так и конкретного назначения и характеристик объекта (например, не любые объекты, соответствующие ВРИ «спорт», а только «крытый спортивный комплекс»). В силу положений п. 1 ст. 51 ГрК РФ правообладатель участка не сможет получить разрешение на строительство объекта, не соответствующего функциональному назначению объекта капитального строительства, предусмотренному в ППТиПМ[112].

Соответственно, при наличии утверждённого ППТиПМ изменение ВРИ и строительство объекта капитального строительства с иным функциональным назначением возможно только после отмены ППТиПМ либо внесения изменений в ППТиПМ, которое может осуществляться по инициативе заинтересованного лица (п. 8 ст. 45, п. 1 ст. 46 ГрК РФ).

Также дополнительные вопросы способна вызвать ситуация, когда ВРИ определён в ППТиПМ, однако фактические границы участка не совпадают с границами участка в ПМТ. Возможны разные подходы к решению этого вопроса, но нам представляется, что если участок не соответствует ППТиПМ по своим границам, то он во всех случаях не выполняет заложенную в ППТиПМ расчётную функцию, а следовательно, отсутствуют основания говорить об ограничениях собственника такого участка в части выбора ВРИ.

В завершение темы настоящего подраздела отметим, что Государственной Думой РФ в настоящий момент рассматривается законопроект № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешённого использования земельных участков)» (принят в первом чтении, но какие-либо дальнейшие движения по проекту не осуществляются с 09.10.2018, что ставит под сомнение итоговое принятие)[113], которым предлагается дополнить ЗК РФ главой, предусматривающей регулирование на комплексной основе вопросов, связанных с установлением, определением и изменением ВРИ участков.

В качестве лишь некоторых нововведений, предлагаемых законопроектом, можно привести следующие:

  • по общему правилу ВРИ устанавливаются регламентами использования земель (градостроительным, лесохозяйственным, положением об особо охраняемой природной территории);
  • разрешённое использование участков в ряде случаев устанавливается в соответствии с утверждённым ПМТ (например, в отношении участков для размещения линейных объектов, участков, предназначенных для использования в качестве земель общего пользования);
  • прямо закреплено, что разрешённое использование участка считается установленным со дня внесения в ЕГРН сведений о ВРИ;
  • государственное (муниципальное) унитарное предприятие, государственное (муниципальное) учреждение вправе выбрать ВРИ участков из числа ВРИ, предусмотренных регламентом использования земель, при наличии согласия в письменной форме органов, в ведении которых находятся эти предприятие, учреждение. При этом соответствующие органы обязаны отказать в согласовании ВРИ участка в случае, если выбираемые ВРИ не соответствуют видам деятельности, указанным в учредительных документах таких предприятий или учреждений.

 

1.3.2. Федеральный классификатор видов разрешённого использования и его применение

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Приказом № 540[114] утверждён классификатор ВРИ земельных участков (далее – классификатор), которым с 24 декабря 2014 года для использования на будущий период введён закрытый перечень возможных видов разрешённого использования[115] и коды к ним, подлежащие применению во всех регионах РФ. Классификатор содержит пояснения по допустимой деятельности по каждому ВРИ, включая ограничения по высотности объектов жилой застройки.

Отметим, что согласно п. 11 ст. 34 закона № 171-ФЗ разрешённое использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признаётся действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. Таким образом, в отношении земельных участков, сформированных до вступления в силу Приказа № 540, изменять разрешённое использование не требуется.

При этом при образовании земельного участка по правилам п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ возможно руководствоваться ранее установленными ВРИ независимо от соответствия такого вида классификатору. Согласно положениям п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами[116].

Вместе с тем в судебной практике по земельным спорам положения классификатора применяются[117] в том числе и в делах относительно земельных участков, расположенных на территориях, где формально применяться классификатор не должен[118]. Так, суд при рассмотрении вопроса обоснованности привлечения к ответственности за использование земельного участка не в соответствии с разрешённым использованием руководствовался Приказом № 540, а не утверждёнными ПЗЗ.

П. 3 ст. 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешённого использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

До 1 января 2021 года орган местного самоуправления муниципального образования (в федеральных городах – высший исполнительный орган региона) обязан внести изменения в ПЗЗ в части приведения ВРИ земельных участков, установленных градрегламентом, в соответствие с ВРИ земельных участков, предусмотренными классификатором (п. 12 ст. 34 закона № 171‑ФЗ). При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в ПЗЗ, в этой части не требуется.

При наличии несоответствия ВРИ земельного участка классификатору правообладатель может обратиться в уполномоченный орган (государственной власти или МСУ) с заявлением об установлении соответствия разрешённого использования участка классификатору ВРИ, решение по которому должно быть принято в течение 1 месяца (п. 13 ст. 34 закона № 171-ФЗ). Принятое решение об установлении соответствия является основанием для внесения изменений в кадастр недвижимости. Отказ или бездействие уполномоченного органа по результатам рассмотрения заявления могут быть обжалованы в суде[119].

Отметим, что на протяжении действия классификатора в него неоднократно вносились изменения.

Анализируя последние поправки, можно отметить, что изменениями, внесёнными Приказом Минэкономразвития России от 09.08.2018 № 418 и вступившими в силу 01.01.2019, в классификатор включены такие ВРИ, как «сенокошение» (код 1.19), «выпас сельскохозяйственных животных» (код 1.20) и «земельные участки общего назначения» (код 13.0)[120]. В связи с принятием нового закона по садоводствам[121] исключён ВРИ «ведение дачного хозяйства», скорректировано описание ВРИ «ведение огородничества» (код 13.1) и «ведение садоводства» (код 13.2). В качестве примера изменений, внесённых Приказом Минэкономразвития России от 04.02.2019 № 44, можно привести следующие:

  • скорректировано описание ВРИ группы «жилая застройка»: описание ВРИ «для индивидуального жилищного строительства» приведено в соответствие с п. 39 ст. 1 ГрК РФ, внесены правки в описание ВРИ «малоэтажная многоквартирная жилая застройка», «блокированная жилая застройка», «среднеэтажная жилая застройка», «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка»);
  • в составе групп и подгрупп ВРИ выделены самостоятельные ВРИ: например, в составе подгруппы ВРИ «социальное обслуживание» – «дома социального обслуживания», «общежития», «оказание услуг связи»; в составе подгруппы ВРИ «культурное развитие» – «объекты культурно-досуговой деятельности», «парки культуры и отдыхa»; в группе ВРИ «земельные участки (территории) общего пользования» – «улично-дорожная сеть», «благоустройство территории» и т. д.

 

Основные группы ВРИ

Перечень видов разрешённого использования, установленного в классификаторе, можно разделить на следующие основные группы.

Таблица 4. Группы наиболее распространённых ВРИ

Наряду с указанными группами классификатор содержит такие группы ВРИ, как транспорт (7.0), обеспечение обороны и безопасности (8.0), деятельность по особой охране и изучению природы (9.0), использование лесов (10.0), водные объекты (11.0), земельные участки (территории) общего пользования (12.0) и земельные участки общего назначения (13.0).

Отметим, что текстовое наименование ВРИ земельного участка и его код (числовое обозначение) являются равнозначными.

Также в соответствии с примечанием № 2 к классификатору содержание ВРИ, перечисленных в нём, допускает (если федеральным законом не установлено иное) без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию следующих объектов:

  • линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения);
  • защитных сооружений (насаждений);
  • объектов мелиорации;
  • антенно-мачтовых сооружений;
  • информационных и геодезических знаков;
  • объектов благоустройства.

В правоприменительных актах[122] отмечается, что данное положение следует понимать как дополнение к любому из видов разрешённого использования, указанному в классификаторе, если иное прямо не запрещено федеральным законом, и размещение соответствующих объектов, например АМС, допускается на земельных участках с любым видом разрешённого использования.

 

Предельное количество этажей для жилой застройки

Споры о предельном количестве этажей/этажности в отношении жилых домов в настоящее время на регулярной основе встречаются в практике загородного строительства в связи с нечёткостью формулировок, что должно быть устранено в связи с внесёнными в классификатор изменениями.

Таблица 5. Сравнительная таблица отдельных параметров жилой застройки

Отметим, что в соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» параметры садового дома должны соответствовать параметрам объекта ИЖС, указанным в п. 39 ст. 1 ГрК, то есть в т. ч. ограничению количества надземных этажей (не более чем три), высоты (не более двадцати метров), что не совсем точно отражено в классификаторе.

Учитывая, что допустимое количество этажей играет решающую роль при определении вида жилой застройки, нельзя не остановиться на проблеме соотношения понятий «количество этажей» и «этажность».

В соответствии с законодательством и разъяснениями органов государственной власти[123] традиционно признавалось, что данные понятия различаются:

  • этажность: все надземные этажи, в том числе технический этаж, мансардный, а также цокольный этаж, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли не менее чем на 2 м;
  • количество (число) этажей: все этажи, включая подземный, подвальный, цокольный, надземный, технический, мансардный и др.

При этом необходимо отметить, что в целом регулирование количества этажей/этажности является достаточно противоречивым и несистематизированным, например, неясно, почему в соответствии с классификатором в отношении объектов ИЖС, среднеэтажных и многоэтажных домов регламентируется только количество надземных этажей (где-то используется термин «этажность», где-то «надземный этаж»), а в отношении малоэтажных домов – всех этажей (используется просто термин «этаж»).

 

1.3.3. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства/реконструкции

Как следует из п. 9 ст. 1 ГрК РФ, предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее – предельные параметры) являются частью градостроительного регламента.

Регулированию предельных параметров посвящена ст. 38 ГрК РФ. Они могут включать в себя:

1) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков;
3) предельное количество этажей или предельную высоту ОКС;
4) максимальный процент застройки.

Необходимо отметить, что законодатель прямо указывает на открытый характер приведённого выше перечня (п. 1.2 ст. 38 ГрК РФ). Таким образом, при разработке ПЗЗ местные власти могут учесть особенности той или иной территории путём установления дополнительных параметров.

Также следует обратить внимание на п. 3 ст. 38 ГрК РФ, согласно которому в одной территориальной зоне могут быть установлены различные подзоны. При этом в границах территориальной зоны во всех подзонах должны быть одинаковые виды разрешённого использования, но могут отличаться предельные параметры. В качестве примера можно указать две подзоны (ТД1-1_1 и ТД1-1_2), установленные в Санкт-Петербурге в рамках одной территориальной зоны – ТД1-1. При этом виды разрешённого использования для обеих подзон одинаковы (установлены п. 2.9 Приложения 7 к ПЗЗ СПб[124]), а предельные параметры различны. Так, например, в данных подзонах отличается минимальная площадь озеленения земельных участков.

Теперь рассмотрим каждый вид предельных параметров более подробно.

 

Предельные размеры земельных участков

С учётом того, что территориальные зоны подразумевают только определённые виды разрешённого использования, для осуществления этих видов использования участок объективно должен быть не меньше/не больше определённого размера, иначе использование участка может привести к негативным последствиям (неэффективное использование земли, нарушение права соседей на благоприятную окружающую среду или благоприятные условия жизнедеятельности).

То есть предельные размеры участков являются необходимым минимумом (максимумом) для соблюдения публичных интересов и прав третьих лиц при использовании участка в определённой территориальной зоне. Так, привычные всем дачные «6 соток» попали во многие градостроительные регламенты в виде минимально допустимого размера земельных участков в территориальной зоне, предназначенной для размещения садоводств[125]. Установление данного параметра в меньшем размере могло повлечь появление в соответствующей территориальной зоне участков, фактически не пригодных для садоводства, чрезмерную нагрузку на инфраструктуру садоводств и прочие негативные последствия.

Наравне с минимальными размерами могут устанавливаться и максимальные размеры земельных участков. Так, ПЗЗ Хабаровска в отдельных зонах для целей осуществления гражданами индивидуального жилищного строительства устанавливают максимальный размер земельного участка 2000 квадратных метров[126]. Представляется, что подобные ограничения могут быть вполне эффективными при борьбе с недобросовестными застройщиками, которые возводят на землях для ИЖС многоквартирные дома.

Предельные размеры земельных участков, в первую очередь, необходимо учитывать при формировании земельных участков. Как следует из п. 1 ст. 11.9 ЗК РФ, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Таким образом, закон запрещает формировать земельные участки меньше по площади, чем установлено градостроительным регламентом.

При этом необходимо учитывать, что, исходя из п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ, целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Т.е. если правообладатель земельного участка производит раздел земельного участка с видом разрешённого использования «для размещения многоквартирного дома» в территориальной зоне, где минимальный размер участка для данного вида использования установлен 1000 кв.м, получившиеся земельные участки будут иметь такой же вид разрешённого использования и, соответственно, не должны быть меньше 1000 кв.м.

Участок, который будет сформирован с нарушением предельных размеров, не может быть поставлен на кадастровый учёт. Этот вывод следует как из пп. 28 п. 1 ст. 26 закона 218-ФЗ, так и из правоприменительной практики государственных органов[127].

Также необходимо помнить, что предельные размеры земельных участков устанавливаются для всех участков, отнесённых к соответствующей территориальной зоне. Форма собственности или иные права на земельный участок не имеют значения. Даже если все участки после раздела останутся в собственности одного лица, орган кадастрового учёта должен отказать в постановке на учёт земельного участка с площадью меньше (больше) предельного параметра, установленного градостроительным регламентом[128].

Если участок находится в долевой собственности и при его разделе возникнет два (или более) участка, площадь которых менее установленной в качестве предельного параметра, то такой выдел доли в праве на земельный участок не допускается законом (п. 3 ст. 252 ГК РФ).

Необходимо также отметить, что установление предельных размеров участков не повлечёт необходимость приводить в соответствие с новыми параметрами участки, которые уже существовали к моменту утверждения таких параметров. Как следует из п. 8 ст. 36 ГрК РФ, земельные участки, виды разрешённого использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Однако в силу п. 9 ст. 36 ГрК РФ реконструкция указанных объектов капитального строительства может осуществляться только путём приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путём уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешённого строительства, реконструкции.

 

Минимальные отступы от границ земельных участков

Минимальные отступы от границ земельного участка устанавливаются градостроительным регламентом в целях определения мест допустимого размещения строений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

Объект капитального строительства, который будет возведён на земельном участке с нарушением указанного параметра, может быть признан самовольной постройкой, и к застройщику, допустившему подобное нарушение, может быть предъявлено требование о сносе данной постройки.

Исходя из формулировок ст. 38 ГрК РФ, установление минимальных отступов не является обязательным. Однако в соответствии с п. 1.1 ст. 38 ГрК РФ в случае, если в градостроительном регламенте применительно к определённой территориальной зоне не устанавливаются предельные параметры, непосредственно в градостроительном регламенте применительно к этой территориальной зоне указывается, что такие предельные параметры не подлежат установлению. Напомним, что ранее в правоприменительной практике был сформирован подход, согласно которому в случае, если в градостроительном регламенте отсутствуют минимальные отступы от границ участка (без указания на то, что соответствующий предельный параметр не подлежит установлению), то такие отступы установлены равными нулю[129].

В то же время проектировщики и застройщики должны понимать, что отсутствие в градостроительном регламенте минимальных отступов не позволяет проектировать и строить здания без учёта отступов, установленных техническими регламентами. К примеру, жилое здание должно располагаться на расстоянии не менее 25 метров от автозаправочной станции с подземными резервуарами, даже если градостроительным регламентом установлен нулевой отступ от границы земельного участка[130].

Минимальные отступы от границ участка в обязательном порядке указываются в градостроительном плане земельного участка[131], на основании которого, в свою очередь, выполняется проектирование. Если установлены нулевые отступы, то весь земельный участок в чертеже градостроительного плана заштриховывается как место допустимого размещения объекта.

Раньше государственные и муниципальные органы зачастую допускали ошибку, толкуя указанные выше нормы таким образом, что если весь участок в чертеже ГПЗУ заштрихован как допустимое место размещения объекта, то застройщик может застроить весь участок без соблюдения иных нормативов.

Между тем минимальные отступы предназначены только для определения допустимого места размещения строения на участке. Они не определяют максимальный процент застройки участка или площадь допустимого к размещению объекта. Минимальные отступы должны определяться вне зависимости от остальных предельных параметров, таких как озеленение или обеспечение парковочными местами. Застройщик волен сам решать, где в пределах допустимого места размещения строений на участке ему возвести объект, а какую часть участка отвести под озеленение или парковочные места.

 

Предельное количество этажей, предельная высота строений

Данный параметр, пожалуй, как ни один другой важен для соблюдения однородности территориальных зон. Например, возникновение небоскрёба посреди трёхэтажной застройки XIX века, очевидно, приводит к ухудшению эстетических качеств зоны в целом.

Так же как и с прочими предельными параметрами, необходимо помнить, что помимо ограничений, предусмотренных градостроительными регламентами, застройщик должен соблюдать ограничения технических регламентов. В отношении высот строящихся зданий, помимо градостроительных ограничений, застройщик должен, к примеру, учитывать необходимость обеспечения инсоляции в соседних строениях, ограничения, связанные с сейсмической опасностью, и т. п.

Исходя из того, как данный параметр сформулирован, ясно, что предельная высота должна определяться единым значением, а не диапазоном значений. Между тем органы государственной власти не всегда согласны с указанной позицией. Так, к примеру, исходя из Приложения № 3, п. 1.8.6 Приложения 7 к ПЗЗ СПб, высота может определяться тремя значениями, первое из которых («А») представляет обычный максимальный параметр, второе («А/А1») – обычный максимальный параметр и высоту до наивысшей отметки элемента здания для размещения инженерного оборудования в капитальных конструкциях, а третье («Б/Б1/В») – обычный максимальный параметр, от которого допустимо отклонение, максимальную высоту применительно к инженерному оборудованию в капитальных конструкциях, а также предельную величину, до которой возможно отклонение при строительстве. Между тем отклонение от предельных параметров является отдельной процедурой и не должно использоваться при определении самого предельного параметра. Величину возможного отклонения градостроительный регламент предусматривать не должен, поскольку она зависит от особенностей конкретного участка и устанавливается по итогам публичных слушаний[132].

Также интересно отметить, что Верховным Судом РФ при рассмотрении дела[133] по оспариванию нормы о предельной высоте в ПЗЗ СПб (в предыдущей редакции) был сформулирован подход со ссылкой на СП 118.13330.2012[134] о том, что предельная высота – это максимальная высота от уровня земли до максимальной высотной отметки любых элементов здания, за исключением крышных антенн, молниеотводов и других инженерных устройств, которые не учитываются при определении архитектурной высоты здания. Ввиду этого исключение определённых элементов при определении максимальной высоты в ПЗЗ влечёт риски в части оспаривания ПЗЗ и выданных в соответствии с ними разрешений на строительство.

Кроме того, требования к высоте строений могут определяться не только предельными параметрами градостроительного регламента и технических регламентов, но и режимами использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия. При этом такие режимы могут содержать куда более замысловатые требования к высоте зданий. К примеру, может быть установлена отдельная высота для лицевой и дворовой застройки квартала, высота конька кровли может определяться с учётом максимального угла наклона крыши. Также в отдельных зонах может быть установлено требование о недопустимости превышения по высоте примыкающих зданий.

Отдельное внимание следует уделить требованиям к высоте, которые совсем не связаны с конкретным застраиваемым участком. Так, например, может быть установлено требование к сохранению композиционных принципов, присущих определённой эпохе, в границах территориальной зоны или требование к охране сочетания компонентов исторического городского ландшафта с акцентами и доминантами на фоне неба в пределах видимости [135].

 

Максимальный процент застройки

Исходя из содержания ст. 38 ГрК РФ, максимальный процент застройки в границах земельного участка определяется как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка. Принципиально важно отличать этот параметр от коэффициента плотности застройки, который определяется как отношение площади всех этажей зданий и сооружений к площади участка (квартала)[136], а также иных предельных параметров, которые могут устанавливаться в ПЗЗ. Например, ПЗЗ СПб предусматривают такой параметр, как коэффициент использования территории, который определяется как отношение общей площади квартир (номеров/апартаментов в ряде случаев), которые можно разместить на земельном участке, к площади земельного участка (п. 1.5 Приложения № 7).

Максимальный процент застройки земельного участка может быть установлен в размере 0%, например, для зон рекреации. Такой параметр означает, что строительство на земельном участке невозможно.

Данный параметр не отражает существующую на момент составления градостроительного плана земельного участка ситуацию, а призван установить предельно допустимый процент застройки участка. То есть данный параметр не отражает площадь существующей застройки относительно площади участка и не может изменяться в зависимости от площади существующей застройки. Данный вывод подтверждается судебной практикой[137].

 

Иные показатели

В силу п. 1.2 ст. 38 ГрК РФ наряду с прямо указанными в п. 1 данной статьи предельными параметрами разрешённого строительства, реконструкции в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры. На практике, помимо указанных выше параметров, местный законодатель часто устанавливает требования к минимальной доле озеленения территории земельных участков, минимальному количеству парковочных мест для хранения индивидуального автотранспорта и т. п. В принципе, количество предельных параметров, а также объём регулирования зависят только от фантазии местного законодателя.

Несмотря на то, что за счёт введения дополнительных предельных параметров можно решить часть градостроительных проблем, излишнее регулирование или постоянные изменения таких параметров или их показателей существенно увеличивают риски признания построек самовольными, т. е. необоснованно затрудняют девелопмент участков и объектов.

 

1.3.4. Особенности использования территории в границах красных линий

Градостроительным кодексом РФ предусмотрен ещё один вид градостроительных ограничений – красные линии. Согласно п. 11 ст. 1 ГрК РФ (в ред. Федерального закона от 02.08.2019 № 283-ФЗ), это линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Исходя из п. 12 указанной статьи, территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Смысл красных линий заключается в том, что формирование земельных участков не должно приводить к уменьшению существующей (или планируемой) территории общего пользования. Устанавливая красную линию, орган власти публично заявляет, например, что в этих границах будет проложена дорога. Главной особенностью территорий общего пользования является невозможность приватизации земельных участков в границах такой территории.

Помимо этого, красные линии используются в градостроительном законодательстве в ряде случаев в качестве точки отсчёта для различного рода ограничений (например, отступов и т. п.).

В соответствии с п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – закон о приватизации) отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Также запрет на приватизацию земельных участков в границах территории общего пользования предусмотрен п. 12 ст. 85 ЗК РФ. Данная норма сформулирована следующим образом: «Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации».

Необходимо обратить внимание, что ни закон о приватизации, ни ЗК РФ не упоминают в указанных запретах о красных линиях, оперируя лишь понятием территории общего пользования и перечислением конкретных видов таких территорий. Более того, норма ЗК РФ прямо указывает, что запрет установлен только в отношении участков, непосредственно занятых соответствующими объектами.

Как ранее было указано в ГрК РФ и в целом может следовать из смысла новой редакции нормы, красные линии могут обозначать не только существующую, но и планируемую (изменяемую, вновь образуемую) территорию общего пользования. Другими словами, красные линии не всегда подтверждают существование территории общего пользования. В некоторых случаях они обозначают только намерение в будущем организовать на территории в границах красных линий территорию общего пользования (проектные красные линии). Такое толкование соответствует позиции Верховного Суда РФ[138].

Государственные (муниципальные) органы зачастую толкуют наличие красных линий как безусловное основание для отказа в приватизации земельного участка. При этом прочие обстоятельства ими не учитываются. К примеру, в одном судебном деле орган власти полагал, что красная линия обозначает существующую (а не планируемую) территорию общего пользования, и отказывал в приватизации участка, несмотря на то что красная линия проходила через здание, находящееся в частной собственности [139]. Между тем наличие здания, находящегося в частной собственности, исключает беспрепятственное использование участка под зданием неограниченным кругом лиц и позволяет однозначно установить, что спорные красные линии обозначают лишь планируемые, а не существующие границы территории общего пользования.

Подобное понимание нормы со стороны государственных органов основано на неверном толковании закона и смешении понятий «резервирование земель» и «установление красных линий», которые существенно отличаются.

Исходя из сравнения двух редакций ст. 28 закона о приватизации, отметим, что ранее в законе содержалась норма, согласно которой не подлежали приватизации участки, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.

В актуальной редакции данного закона указанная норма отсутствует. Вместо этой нормы законодатель ввёл запрет на приватизацию находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.

В случае необходимости реализации публичных интересов земельное законодательство содержит такие институты, как резервирование (ст. 70.1 ЗК РФ) и изъятие земельных участков (ст. 49 ЗК РФ). В соответствии со ст. 70.1 ЗК РФ резервирование земель допускается, по общему правилу, в случаях, когда в соответствии с ЗК РФ допустимо изъятие в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Исходя из п. 3 Постановления Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд», решение о резервировании земель принимается, по общему правилу, на основании документации по планировке территории.

Таким образом, при необходимости установления запрета на приватизацию земельного участка в границах проектных красных линий государственным органам следует принимать решение о резервировании земель. То есть документация по планировке территории, которой устанавливаются проектные красные линии, является основанием для принятия решения о резервировании, а не заменяет его.

Кроме того, ст. 70.1 ЗК РФ предусматривает максимальный срок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд – по общему правилу, не более трёх лет. Между тем установленные документацией по планировке территории проектные красные линии не имеют срока.

Таким образом, если предположить, что закон запрещает приватизацию участка в границах проектных красных линий, установление таких линий полностью заменяло бы собой институт резервирования земель, при этом ограничивая права владельцев не на три года, а бессрочно.

Исходя из изложенного, установление проектной красной линии (утверждение проекта планировки территории) даёт органам государственной власти возможность принять решение о резервировании земель, но само по себе не влечёт ограничение права на приватизацию земельного участка.

Ещё одной проблемой зачастую является давность установления красных линий. Поскольку данный институт возник ещё в Российской империи и активно применялся в Советском Союзе, на данный момент существует множество красных линий, установленных советскими актами, которые были приняты задолго до вступления в силу ГрК РФ.

Для регулирования переходного периода законодатель ввёл не вполне ясную норму. Согласно ст. 2 закона № 191-ФЗ, утверждённая до введения в действие ГрК РФ градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие ГрК РФ Правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), действует в части, не противоречащей ГрК РФ.

Во-первых, указанная выше норма отсылает к понятию «градостроительная документация», которое отсутствует в действующем ГрК РФ 2004 года. Оно содержалось в предыдущем ГрК РФ 1998 года, и к такой документации относились:

  • территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
  • генеральные планы городских и сельских поселений;
  • проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя:

a) проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений (далее – проект планировки);
b) проекты межевания территорий;
c) проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Кроме того, данный перечень оставался открытым. Субъекты РФ и муниципальные образования могли устанавливать иные виды градостроительной документации.

Таким образом, красная линия может на данный момент устанавливать какие-либо ограничения, только если она установлена документом, который отнесён к градостроительной документации старым Градостроительным кодексом, нормативным актом субъекта или муниципального образования.

Во-вторых, указанная выше норма закона № 191-ФЗ указывает, что принятая до вступления в силу ГрК РФ 2004 года градостроительная документация действует только в той части, в которой не противоречит актуальному ГрК РФ.

Между тем, исходя из п. 3 ст. 42 ГрК РФ, красные линии устанавливаются проектом планировки территории (в некоторых случаях проектом межевания территории). Установление красных линий иными документами ГрК РФ не предусматривается. Также в актуальной редакции ст. 1 ГрК РФ прямо предусмотрено, что красные линии подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории, видами которой в соответствии с п. 4 ст. 41 ГрК РФ являются проект планировки территории и проект межевания территории.

В соответствии с п. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, Правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования с учётом границ территорий объектов культурного наследия, включённых в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

То есть, чтобы не противоречить ГрК РФ, документ, который устанавливал красные линии до вступления в силу ГрК РФ, должен быть разработан в соответствии с Генеральным планом, ПЗЗ, нормативами градостроительного проектирования и другими нормативными актами.

Представляется, что, если хотя бы один из таких актов был принят уже после документа, устанавливающего красные линии, то нельзя считать, что такой документ разработан в соответствии с п. 10 ст. 45 ГрК РФ, а соответственно, в силу ст. 2 закона № 191-ФЗ не должен подлежать применению. Указанный вывод сделан и в некоторых судебных актах[140].

Таким образом, из систематического толкования норм действующей редакции ГрК РФ можно сделать вывод, что различные красные линии, установленные советскими актами, которые были приняты до вступления в силу ГрК РФ, не подлежат применению.

На основании изложенного при обнаружении красной линии на планируемом к приобретению (или уже приобретённом) участке застройщику необходимо проанализировать:

1) каким актом она установлена и не противоречит ли данный акт ГрК РФ;
2) обозначает ли данная линия существующую или планируемую территорию общего пользования.

Однако даже в случае, если будет установлено, что красная линия установлена актом, принятым задолго до актуального Генплана и ПЗЗ, и отображает лишь планируемую территорию общего пользования, приобретение права аренды земельного участка в границах красных линий чревато судебным спором с государственными органами при попытке его приватизировать в последующем.

Также не стоит забывать, что, хотя проектная красная линия и не устанавливает запрет на приватизацию участка, она даёт возможность государственным органам зарезервировать или изъять земельный участок под цели, ради которых данная линия устанавливалась.

В заключение отметим, что с 1 июля 2017 года норма о регулировании требований к градостроительному плану (пп. 17 п. 3 ст. 57.3 ГрК РФ) указывает на необходимость отражения красных линий в градостроительном плане. С учётом того, что перечень п. 3 ст. 57.3 ГрК РФ сформулирован неудачно (в ряде пунктов указывается в скобках «при его наличии», а в остальных пунктах такое указание отсутствует), ещё до вступления в силу этой нормы представители государственных органов начали говорить о том, что теперь разработка ППТиПМ должна быть обязательным предварительным этапом до выдачи градостроительного плана. Представляется, что данные доводы не имеют под собой никакого юридического основания, так как если следовать такой логике, то на всех участках должны присутствовать «зоны публичных сервитутов» и т. п. параметры, в отношении которых также не указано на сакраментальное «при их наличии».

Более того, в силу п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ выдача ГПЗУ для архитектурно-строительного проектирования, получения разрешения на строительство такого объекта капитального строительства допускается только после утверждения ППТиПМ в случае, если в соответствии с ГрК РФ, иными федеральными законами размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии ППТиПМ. Однако в силу п. 2 ст. 41 ГрК РФ подготовка ППТиПМ в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением прямо установленных п. 3 ст. 41 ГрК РФ случаев.

С учётом вышеизложенного красные линии в градостроительный план вносятся только при их наличии, а их отсутствие/неустановление не может являться основанием для отказа выдачи градостроительного плана или возложения обязанности выполнить работы по разработке ППТиПМ.

 

1.3.5. Отклонение от предельных параметров разрешённого строительства

ГрК РФ предусматривает возможность получения разрешения на отклонение от предельных параметров, описанных в разделе 1.3.3 настоящего справочника. Порядок предоставления такого разрешения содержится в ст. 40 ГрК РФ.

В качестве общего правила в ст. 40 ГрК РФ закреплено, что правом получить разрешение на отклонение от предельных параметров обладают только правообладатели земельных участков:

  • размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельного участка;
  • конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки.

При этом указанные выше обстоятельства являются лишь основанием для обращения заинтересованного лица за получением разрешения на отклонение, но не влекут обязанность муниципального образования выдать соответствующее согласование в случае подтверждения данных обстоятельств[141]. В то же время отсутствие указанных выше оснований, по общему правилу, должно вести к принятию отрицательного решения.

В 2019 г. подход к основаниям для отклонения от предельных параметров был несколько изменён, и ст. 40 ГрК РФ была дополнена пунктом 1.1, который предусматривает возможность для правообладателей земельных участков немотивированно (вне зависимости от размеров и конфигурации участков) обращаться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, при одновременном соблюдении следующих условий:

– отклонение необходимо в целях однократного изменения одного или нескольких предельных параметров разрешённого строительства, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны;
– отклонение от параметров планируется не более чем на 10%. Особенностью такого упрощённого порядка является отсутствие необходимости проходить процедуру публичных слушаний. В то же время само принятие решения по-прежнему осуществляется уполномоченным органом, так что данные изменения не сильно облегчили процедуры получения разрешения на отклонение.

Процедура получения разрешения на отклонение от предельных параметров очень похожа на получение разрешения на условно-разрешённый вид разрешённого использования земельного участка и осуществляется по следующей схеме.

Схема 2. Процедура получения разрешения на отклонение от предельных параметров

Также в отношении описанной выше процедуры необходимо отметить два момента:

1) организация публичных слушаний/общественных обсуждений проводится за счёт заинтересованного лица;
2) результат публичных слушаний/общественных обсуждений не обязывает главу администрации вынести соответствующее решение.

Так, если граждане высказали своё согласие на отклонение от предельных параметров, глава администрации может в любом случае вынести решение об отказе, если придёт к выводу, допустим, что такое отклонение будет нарушать нормативы градостроительного проектирования или технические регламенты.

Как положительное, так и отрицательное решение главы местной администрации должно быть мотивировано. Это следует как из ст. 40 ГрК РФ, так и из положений закона № 131-ФЗ. Отсутствие в решении причин его принятия является основанием для признания его недействительным [142].

Если же глава администрации уклоняется от принятия какого-либо решения, его можно к этому понудить в судебном порядке[143].

Решение главы местной администрации о предоставлении разрешения на отклонение или об отказе в таком предоставлении является ненормативным правовым актом, в связи с чем обжалование таких решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления должно быть осуществлено в трёхмесячный срок. В противном случае в удовлетворении требования может быть отказано по причине пропуска срока исковой давности без рассмотрения требований по существу.

Стоит отметить, что процедура публичных слушаний/общественных обсуждений направлена на учёт мнения местного населения. Соответственно, если это мнение не будет учтено на последующих этапах процедуры согласования отклонения, граждане, проживающие на соответствующей территории, смогут также обжаловать решение о предоставлении права на отклонение. При этом все последующие градостроительные согласования, к примеру, разрешение на строительство, могут быть также признаны недействительными. Однако учёт мнения граждан не означает, что решение главы администрации должно совпадать с заключением по итогам публичных слушаний. В то же время если публичные слушания проведены с нарушениями и отдельные лица, проживающие на данной территории, не получили возможности выразить своё мнение, это будет являться основанием для оспаривания разрешения на отклонение.

Поскольку возможность отклонения от предельных параметров установлена федеральным законом, региональный или местный законодатель не может исключить такую возможность для правообладателей земельных участков в тех или иных территориальных зонах. Так, к примеру, как уже было указано, были признаны недействующими изменения в ПЗЗ г. Хабаровска, в которых вводился полный запрет на отклонение от максимального процента застройки земельных участков для одних территориальных зон и предел увеличения максимального процента застройки (не более чем на 10%) для других территориальных зон[144].

Иначе обстоит дело с возможностью отклонения от предельных параметров на территории исторических поселений. Как следует из п. 2 ст. 40 ГрК РФ, отклонение от предельных параметров в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений федерального или регионального значения не допускается. Таким образом, правообладатели земельных участков в границах исторических поселений лишены возможности получить разрешение на отклонение от указанных предельных параметров, даже если параметры участка являются неблагоприятными для застройки.

Отметим, что с 01.10.2017 вступили в силу изменения в ст. 40 ГрК РФ[145], в соответствии с которыми предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается, если такое отклонение не соответствует ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (п. 8 ст. 40 ГрК РФ).

Также в 2018 году ст. 40 ГрК РФ была дополнена п. 6.1, которым, как уже ранее указывалось, в рамках реформирования регулирования статуса самовольных построек введён запрет на предоставление разрешения на отклонение со дня поступления в орган местного самоуправления уведомления от уполномоченного органа о выявлении самовольной постройки. Запрет действует до момента сноса самовольной постройки / приведения её в соответствие с установленными требованиями и не распространяется только на случаи, когда по результатам рассмотрения уведомления органом местного самоуправления не выявлены признаки самовольной постройки либо вступило в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении требований о сносе самовольной постройки.

Полученное разрешение на отклонение от предельных параметров должно учитываться при проектировании (п. 11 ст. 48 ГрК РФ) и в обязательном порядке прилагается к заявлению о выдаче разрешения на строительство (пп. 5 п. 7 ст. 51 ГрК РФ).

Между тем в форме градостроительного плана земельного участка[146] отсутствует специальная графа для указания информации о наличии разрешения на отклонение, данная информация также не указана в ст. 57.3 ГрК РФ как подлежащая включению в ГПЗУ. В ст. 48 и ст. 51 ГрК РФ разрешение на отклонение представляется для проектирования или выдачи разрешения на строительство в качестве отдельного документа, а не в составе градплана. Таким образом, в градостроительном плане земельного участка указываются все параметры в соответствии с градостроительным регламентом, а решение об отклонении всегда представляется в качестве дополнительного документа, дающего право на исключение для возведения определённого объекта. В то же время представляется допустимым указывать в ГПЗУ ссылку на разрешение на отклонение для более полного отражения дозволенного использования участка.

В завершение отметим, что данный институт (отклонение от предельных параметров) введён законодателем для соблюдения баланса частных и публичных интересов. С одной стороны, отклонение от предельных параметров позволяет застройщику более эффективно использовать участок, в т. ч. с неблагоприятными для застройки параметрами, с другой стороны, контроль общественности и органов местного самоуправления за отклонением от предельных параметров призван обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности и недопустимость злоупотребления таким правом со стороны застройщика.

 

1.3.6. Публичные слушания и общественные обсуждения по градостроительным вопросам

В 2017 году в ГрК РФ введена ст. 5.1[147], предусматривающая детальное регулирование ранее существующего института публичных слушаний, а также введение нового института общественных обсуждений.

Интересующие положения ГрК РФ в ред. закона № 455-ФЗ подлежат применению со дня вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов РФ – городов федерального значения[148], необходимых для проведения публичных слушаний / общественных обсуждений в соответствии с новым регулированием, которые, в свою очередь, должны быть приняты не позднее 01.07.2018[149].

Если решение о проведении публичных слушаний принято до вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов муниципальных образований/субъектов РФ, публичные слушания по проектам проводятся в соответствии с ГрК РФ в ранее действующей редакции (п.п. 2-4 ст. 19 закона № 455-ФЗ).

Отметим, что изменение ГрК РФ в соответствующей части явилось следствием исполнения поручений Президента РФ по итогам заседания Государственного совета, состоявшегося 17.05.2016[150], по совершенствованию процедуры публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, включая повышение доступности для граждан информации о такой деятельности, учёт всех поступивших предложений граждан, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также размещение указанной информации в публичных информационных ресурсах.

В соответствии с пояснительной запиской к соответствующему законопроекту[151] его разработчики преследовали две цели:

  • совершенствование процедуры публичных слушаний, предусматривающей проведение только личных собраний участников, в целях вовлечения всех категорий граждан в обсуждение градостроительных вопросов с минимальными затратами времени и материальных ресурсов;
  • введение порядка фиксирования сведений о регистрации участников слушаний по месту жительства или месту пребывания для целей оценки законности проведения слушаний.

В соответствии с новым регулированием публичные слушания и общественные обсуждения являются альтернативными способами (используемыми в соответствии с нормами регионального/местного законодательства) выявления общественного мнения по следующим градостроительным вопросам/документам[152]:

1) проектам генпланов (и проектам изменений в них);
2) проектам ПЗЗ (и проектам изменений в них);
3) проектам ППТ, ПМТ (и проектам изменений в них);
4) проектам правил благоустройства территорий (и проектам изменений в них);
5) проектам решений о предоставлении разрешения на условно-разрешённый ВРИ;
6) проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров (далее также «Проекты», некоторые из указанных процедур проведения публичных слушаний/общественных обсуждений уже были подробно рассмотрены ранее).

Таблица 6. Участники публичных слушаний и общественных обсуждений

Как можно видеть на приведённой ниже схеме, главной особенностью общественных обсуждений является способ выявления мнения населения: не путём очного собрания граждан, а с использованием электронной площадки для обсуждений/регионального портала государственных и муниципальных услуг.

При этом для целей участия в общественных обсуждениях/публичных слушаниях необходимо пройти процедуру идентификации путём предоставления следующей информации:

1) сведений о себе, включая Ф.И.О., дату рождения, место жительства/наименование, ОГРН, место нахождения с приложением подтверждающих документов;
2) сведений о земельных участках, объектах капитального строительства, помещениях в них из ЕГРН/иных документов, удостоверяющих права на такие объекты.

По результатам проведения общественных обсуждений или публичных слушаний последовательно оформляются следующие документы:

1) протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, содержащий в т. ч. все предложения и замечания участников, перечень принявших участие в рассмотрении проекта участников;
2)   заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, подготовляемое организатором на основании протокола, которое содержит в т. ч. обобщение внесённых предложений и замечаний, аргументированные рекомендации о целесообразности или нецелесообразности учёта внесённых участниками предложений и замечаний, выводы.

Отметим, что законодательством могут быть предусмотрены особенности проведения пуб­личных слушаний/общественных обсуждений по конкретным градостроительным вопросам, например, в части продолжительности таких слушаний или обсуждений.

Схема 3. Этапы публичных слушаний и общественных обсуждений

 

Как уже указывалось ранее в подразделах по получению разрешений на условно разрешённый ВРИ и отклонению от предельных параметров, протокол и заключение только учитываются уполномоченным органом при принятии соответствующих решений (например, о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров), т. е. не являются обязательными для него. Так, в ГрК РФ[153] прямо указывается на право уполномоченного органа направить проект на доработку в соответствии с протоколом и заключением о результатах публичных слушаний/общественных обсуждений.

Вместе с тем само непроведение обсуждений/слушаний или их проведение с нарушением установленной процедуры является основанием для оспаривания соответствующего нормативного (ненормативного) правового акта.

Соответственно, по существу публичные слушания и общественные обсуждения призваны, с одной стороны, обеспечить возможность гражданам высказать своё мнение по ряду градостроительных вопросов, с другой стороны, обратить внимание публичного субъекта на допущенные в проекте нарушения (например, несоблюдение требований технических регламентов в результате отклонения от предельных параметров либо несоответствие ППТ документам территориального планирования, ПЗЗ) и предотвратить принятие заведомо незаконного нормативно-правового акта (ненормативного правового акта). Выбор же рассмотренных форм выявления общественного мнения по градостроительным вопросам (публичные слушания или общественные обсуждения) по смыслу п.п. 1 и 24 ст. 5.1 ГрК РФ осуществляется муниципальным образованием/субъектом РФ – городом федерального значения путём издания соответствующих нормативно-правовых актов.