2.6. Перераспределение земель и (или) земельных участков

Детальное регулирование вопросов, связанных с перераспределением земель и (или) земельных участков, на уровне ЗК РФ появилось с принятием закона № 171-ФЗ^[1], которым в ЗК РФ была введена гл. 5.4, посвящённая институту перераспределения, а также были внесены иные изменения, главным образом в гл. 1.1 ЗК РФ в части образования земельных участков.

В соответствии с действующим законодательством все возможные случаи перераспределения можно подразделить на три самостоятельные группы:

1) перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности;

2) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой (в 2019 г. была прямо закреплена в т. ч. возможность перераспределения между государственными или муниципальными земельными участками и предоставленными гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, и землями и государственными земельными участками, которые не предоставлены указанным лицам и не обременены правами третьих лиц, за исключением сервитута, публичного сервитута^[2]);

3) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между собственниками, и значительное законодательное регулирование такого перераспределения отсутствует.

Наибольший же интерес для девелоперов представляет третий случай перераспределения, на котором мы остановимся подробнее.

При таком перераспределении буквально, в т. ч. с учётом содержания ст. 39.1 ЗК РФ, нельзя говорить о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (гл. 5.1 ЗК РФ), поскольку, говоря простыми словами, происходит не предоставление участка, находящегося в публичной собственности, а увеличение площади участка, находящегося в частной собственности, за счёт земель или участков, находящихся в публичной собственности. Ввиду этого к перераспределению не должны применяться порядок предоставления участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (на торгах / без проведения торгов), основания отказа в предоставлении таких участков и т. д.

Вместе с тем перераспределение участков необходимо рассматривать как одно из возможных оснований возникновения (приобретения) права собственности на участок^[3] (наряду с предоставлением земельных участков, находящихся в публичной собственности, заключением договоров и т. д.).

При этом необходимой предпосылкой для перераспределения является смежность перераспределяемых земель и (или) участков.

При перераспределении нескольких участков образуются несколько других смежных участков^[4], и существование исходных участков прекращается, а при перераспределении земель и земельного участка существование исходного участка прекращается, и образуется новый участок. Образование новых участков при перераспределении влечёт применение целого ряда важных общих норм гл. 1.1 ЗК РФ:

целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых образуются земельные участки;
при перераспределении должны быть соблюдены требования к образуемым и изменённым земельным участкам (ст. 11.9 ЗК РФ), в т. ч. в части предельных размеров земельных участков, требования о том, что границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований, населённых пунктов, территориальных зон, а также запрета на образование участков, которое приводит к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице и другим препятствующим рациональному использованию земель недостаткам.

Важно учитывать, что перечень случаев, в которых допустимо перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, и земель и (или) земельных участков, находящихся в публичной собственности, сформулирован законодателем исчерпывающим образом^[5].

К таким случаям относятся:

1) перераспределение в границах территории, в отношении которой заключён договор о КРТ либо принято решение о её комплексном развитии в случае, если для реализации указанного решения не требуется заключения договора о КРТ, в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утверждённым ПМТ;

2) перераспределение в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утверждённым ПМТ для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы.

Этот случай в особенности представляет интерес для девелоперов.

Такое перераспределение (приведение в соответствие с ПМТ с устранением вклинивания, вкрапливания и т. п.) возможно только при одновременном соблюдении ряда условий^[6]:

оно возможно только при наличии утверждённого ПМТ^[7]. При этом фактические границы перераспределяемых участков должны не соответствовать ПМТ, и такое перераспределение должно устранять данное несоответствие;
до его проведения должно присутствовать вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица участков. При этом законодательство не содержит определений указанных понятий, и точный вывод о наличии указанных недостатков землепользования

может быть сделан на основании заключения кадастрового инженера и (или) выводов судебной экспертизы^[8];

увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, может быть не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков в соответствующей территориальной зоне;

3) перераспределение в случае, когда земельные участки находятся в собственности граждан и предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства;

4) перераспределение в целях образования участков для размещения объектов капитального строительства, в связи с размещением которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в т. ч. в целях такого изъятия.

С 10.02.2026^[9] расширена возможность перераспределения земельных участков, находящихся в частной собственности (в том числе используемых для предпринимательских целей), и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей устранения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости или других препятствующих рациональному использованию и охране земель недостатков.

Перечень п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ дополнен пп. 3.1, которым для целей соблюдения требований ст. 11.9 ЗК РФ предусмотрена возможность перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, за исключением земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства.

Для перераспределения на основании пп. 3.1 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ необходимо учитывать следующее:

1) площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, может увеличиваться в результате этого перераспределения не более чем на одну тысячу квадратных метров, но не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (пп. 14 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ);

2) перераспределение осуществляется в соответствии с утверждённым проектом межевания территории либо при его отсутствии в соответствии с утверждённой схемой расположения земельного участка;

3) перераспределение осуществляется однократно (п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ).

«Однократность» перераспределения означает, что перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, ранее образованного в результате перераспределения по основанию пп. 3.1 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, а также в результате раздела или объединения перераспределённого по этому основанию земельного участка, не допускается.

Законодатель объясняет такое ограничение перераспределения земельных участков необходимостью предотвращения неконтролируемого выбытия земельных участков из публичной собственности по заниженной стоимости в обход конкурентных процедур предоставления земельных участков^[10].

Перераспределение земель и (или) участков, находящихся в публичной собственности, и участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков.

Необходимо учитывать, что основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении сформулированы законодателем исчерпывающим образом в п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ (до 10.02.2026 перечень состоял из 13 позиций). В качестве примера можно привести следующие основания:

заявление о перераспределении подано в случаях, не предусмотренных п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ (т. е. в отсутствие оснований для перераспределения);
из земель возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований ст. 11.9 ЗК РФ^[11];
земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, зарезервирован для государственных или муниципальных нужд;
земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, является предметом аукциона, либо в отношении него принято решение о предварительном согласовании его предоставления, срок действия которого не истёк, либо подано заявление о предварительном согласовании предоставления или о предоставлении земельного участка, и по нему не принято решение.

С 10.02.2026 перечень оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении расширен и дополнен тремя позициями для случаев перераспределения по пп. 3.1 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ: в заключении соглашения будет отказано при несоблюдении требованиям к предельным максимальным размерам земельных участков, находящихся в частной собственности и «одно-кратности» их перераспределения^[12].

Схема 10. Порядок заключения соглашения о перераспределении

Обращаем внимание, что с 10.02.2026 кадастровый паспорт земельного участка или кадастровые паспорта земельных участков, которые образуются в результате перераспределения земель и (или) земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка, находящегося в частной собственности, не являются более обязательным приложением к соглашению о перераспределении^[13].

Если заявитель, которому направлен отказ в заключении соглашения о перераспределении, полагает, что основания для отказа в заключении соглашения отсутствуют, он может обратиться в суд с требованием о признании соответствующего отказа незаконным.

Также важно отметить, что из системного толкования п.п. 8, 9 и 14 ст. 39.29 ЗК РФ следует, что на четвёртом этапе (после получения согласия уполномоченного органа на заключение соглашения о перераспределении и проведения кадастрового учёта образуемых участков) отказ уполномоченного органа в заключении соглашения о перераспределении возможен только в том случае, если площадь участка, на который возникает право частной собственности, превышает площадь такого участка, указанную в ПМТ^[14], в соответствии с которым он образован, более чем на десять процентов.

Однако на практике уполномоченные органы отказывают в заключении соглашений о перераспределении (на 4-м этапе) не только при указанном превышении площади участка, но и по основаниям, по которым допускается отказ в даче «предварительного» согласия на заключение соглашения (на 2-м этапе)^[15]. В целом такой подход не соответствует закону (т. к. выявление соответствующих препятствий к перераспределению должно быть произведено уполномоченным органом на более ранних этапах заключения соглашения), и, на наш взгляд, имеются основания для признания таких отказов незаконными. При планировании осуществления перераспределения важно помнить о том, что увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения осуществляется за плату, размер которой определяется в порядке, установленном уполномоченными органами^[16]. Уполномоченные органы вправе определить категории граждан, с которых такая плата не взимается в случае, когда земельные участки находятся в собственности граждан и предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства^[17]. При этом расчёт размера платы может осуществляться на основании кадастровой стоимости исходного или образуемого земельного участка пропорционально увеличению площади земельного участка, находящегося в частной собственности.