2.5. Перераспределение земель и (или) земельных участков

Детальное регулирование вопросов, связанных с перераспределением земель и (или) земельных участков, на уровне ЗК РФ появилось с принятием закона № 171-ФЗ^[1], которым в ЗК РФ была введена гл. 5.4, посвящённая институту перераспределения, а также были внесены иные изменения, главным образом в гл. 1.1 ЗК РФ в части образования земельных участков.

В соответствии с действующим законодательством все возможные случаи перераспределения можно подразделить на три самостоятельные группы:

1) перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности;

2) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой (в 2019 г. была прямо закреплена в т. ч. возможность перераспределения между государственными или муниципальными земельными участками и предоставленными гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, и землями и государственными земельными участками, которые не предоставлены указанным лицам и не обременены правами третьих лиц, за исключением сервитута, публичного сервитута^[2]);

3) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между собственниками, и значительное законодательное регулирование такого перераспределения отсутствует.

Наибольший же интерес для девелоперов представляет третий случай перераспределения, на котором мы остановимся подробнее.

При таком перераспределении буквально, в т. ч. с учётом содержания ст. 39.1 ЗК РФ, нельзя говорить о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (гл. 5.1 ЗК РФ), поскольку, говоря простыми словами, происходит не предоставление участка, находящегося в публичной собственности, а увеличение площади участка, находящегося в частной собственности, за счёт земель или участков, находящихся в публичной собственности. Ввиду этого к перераспределению не должны применяться порядок предоставления участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (на торгах / без проведения торгов), основания отказа в предоставлении таких участков и т. д.

Вместе с тем перераспределение участков необходимо рассматривать как одно из возможных оснований возникновения (приобретения) права собственности на участок^[3] (наряду с предоставлением земельных участков, находящихся в публичной собственности, заключением договоров и т. д.).

При этом необходимой предпосылкой для перераспределения является смежность перераспределяемых земель и (или) участков.

При перераспределении нескольких участков образуются несколько других смежных участков^[4], и существование исходных участков прекращается, а при перераспределении земель и земельного участка существование исходного участка прекращается, и образуется новый участок.

Образование новых участков при перераспределении влечёт применение целого ряда важных общих норм гл. 1.1 ЗК РФ:

целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых образуются земельные участки;
при перераспределении должны быть соблюдены требования к образуемым и изменённым земельным участкам (ст. 11.9 ЗК РФ), в т. ч. в части предельных размеров земельных участков, требования о том, что границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований, населённых пунктов, территориальных зон, а также запрета на образование участков, которое приводит к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице и другим препятствующим рациональному использованию земель недостаткам.

Важно учитывать, что перечень случаев, в которых допустимо перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, и земель и (или) земельных участков, находящихся в публичной собственности, сформулирован законодателем исчерпывающим образом^[5]. К таким случаям относятся:

1) перераспределение в границах застроенной территории, в отношении которой заключён договор о КРТ, в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утверждённым ПМТ;

2) перераспределение в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утверждённым ПМТ для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы;

3) перераспределение в случае, когда земельные участки находятся в собственности граждан и предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства;

4) перераспределение в целях образования участков для размещения объектов капитального строительства, в связи с размещением которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в т. ч. в целях такого изъятия.

С учётом формулировок нормы именно второе из приведённых оснований представляет интерес для девелоперов.

Такое перераспределение (приведение в соответствие с ПМТ с устранением вклинивания, вкрапливания и т. п.) возможно только при одновременном соблюдении ряда условий^[6]:

оно возможно только при наличии утверждённого ПМТ^[7]. При этом фактические границы перераспределяемых участков должны не соответствовать ПМТ, и такое перераспределение должно устранять данное несоответствие;
до его проведения должно присутствовать вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица участков. При этом законодательство не содержит определений указанных понятий, и точный вывод о наличии указанных недостатков землепользования может быть сделан на основании заключения кадастрового инженера и/или выводов судебной экспертизы^[8];
увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, может быть не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков в соответствующей территориальной зоне.

Перераспределение земель и (или) участков, находящихся в публичной собственности, и участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков.

Необходимо учитывать, что основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении сформулированы законодателем исчерпывающим образом в п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ (перечень состоит из 13 позиций). В качестве примера можно привести следующие основания:

заявление о перераспределении подано в случаях, не предусмотренных п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ (т. е. в отсутствие оснований для перераспределения);
из земель возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований ст. 11.9 ЗК РФ^[9];
земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, зарезервирован для государственных или муниципальных нужд;
земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, является предметом аукциона, либо в отношении него принято решение о предварительном согласовании его предоставления, срок действия которого не истёк, либо подано заявление о предварительном согласовании предоставления или о предоставлении земельного участка, и по нему не принято решение.

Схема 10. Порядок заключения соглашения о перераспределении

Если заявитель, которому направлен отказ в заключении соглашения о перераспределении, полагает, что основания для отказа в заключении соглашения отсутствуют, он может обратиться в суд с требованием о признании соответствующего отказа незаконным.

Также важно отметить, что из системного толкования п.п. 8, 9 и 14 ст. 39.29 ЗК РФ следует, что на четвёртом этапе (после получения согласия уполномоченного органа на заключение соглашения о перераспределении и проведения кадастрового учёта образуемых участков) отказ уполномоченного органа в заключении соглашения о перераспределении возможен только в том случае, если площадь участка, на который возникает право частной собственности, превышает площадь такого участка, указанную в ПМТ^[10], в соответствии с которым он образован, более чем на десять процентов.

Однако на практике уполномоченные органы отказывают в заключении соглашений о перераспределении (на 4-м этапе) не только при указанном превышении площади участка, но и по основаниям, по которым допускается отказ в даче «предварительного» согласия на заключение соглашения (на 2-м этапе)^[11]. В целом такой подход не соответствует законодательству (т. к. выявление соответствующих препятствий к перераспределению должно быть произведено уполномоченным органом на более ранних этапах заключения соглашения), и, на наш взгляд, имеются основания для признания таких отказов незаконными. При планировании осуществления перераспределения важно помнить о том, что увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения осуществляется за плату, размер которой определяется в порядке, установленном уполномоченными органами^[12].