3.8. Особенности строительства объектов капитального строительства в границах национальных парков

3.8.1. Объекты, допустимые к размещению в национальных парках

Ранее о национальных парках как о категории особо охраняемых природных территорий мы говорили в разделе 1.4.12 настоящего справочника.

Напомним, национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной законом № 33-ФЗ деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность, которая противоречит целям и задачам национального парка.

В настоящем разделе речь пойдет об особенностях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации, сноса объектов капитального строительства в национальных парках при осуществлении рекреационной деятельности.

Так, с 01.09.2023 в законе № 33-ФЗ появился раздел III.1, регламентирующий особенности рекреационной деятельности в национальных парках.

В случаях, предусмотренных законом № 33-ФЗ, национальные парки могут использоваться для осуществления рекреационной деятельности, представляющей собой деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг в сфере туризма, физической культуры и спорта, организации отдыха и укрепления здоровья граждан (п. 1 ст. 17.1 закона № 33-ФЗ).

Рекреационная деятельность в национальных парках допускается в границах их рекреационных зон, зон хозяйственного назначения, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Осуществление рекреационной деятельности в национальных парках производится:

Федеральным государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление соответствующим национальным парком,
юридическими лицами, заключившими в установленном законом № 33-ФЗ порядке соглашение об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке;
индивидуальными предпринимателями, заключившими указанное выше соглашение.

В рамках осуществления рекреационной деятельности в национальных парках допускаются с учётом их функционального зонирования строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации, снос объектов капитального строительства, возведение, эксплуатация и демонтаж некапитальных строений, сооружений (в том числе нестационарных торговых объектов), элементов благоустройства, объектов сопутствующей инфраструктуры в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ.

Такой перечень был утверждён Распоряжением Правительства РФ от 26.08.2023 № 2294-р^[1].

В качестве объектов капитального строительства, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию, вывод из эксплуатации и снос которых допускаются при осуществлении рекреационной деятельности в национальных парках, были выделены следующие объекты:

здания гостиниц, отелей, домов отдыха, лагерей, баз отдыха количеством надземных этажей не более 3 и высотой не более 15 м, модульные некапитальные средства размещения (глэмпинги, кемпинги);
здания информационных центров (визит-центров), музеев количеством надземных этажей не более 3 и высотой не более 15 м;
сооружения, предназначенные для обеспечения безопасности и облегчения передвижения людей по сложному рельефу местности, а также через водные, ледовые и снежные преграды (подвесные мосты, бугельные подъёмники, канатные дороги, переправы);
объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации, количеством надземных этажей не более 3 и высотой не более 15 м;
элементы благоустройства территории, в том числе малые архитектурные формы (арки, беседки, ротонды, перголы, трельяжи, навесы, пандусы, парапеты, лестницы, пешеходные мостики, приствольные решётки, настилы, ограды и ограждения, скамейки, монументальная и парковая скульптура, урны, информационные щиты и стенды, архитектурно-ландшафтные объекты);
душевые, туалеты, теневые навесы, аэрарии, солярии, раздевалки, питьевые фонтанчики;
площадки для игр (детские), отдыха, занятий спортом, для установки контейнеров для сбора мусора;
нестационарные торговые объекты (киоски, павильоны, палатки, лотки и другие объекты, специально оборудованные и используемые для осуществления деятельности по продаже товаров, выполнения работ, оказания услуг при осуществлении рекреационной деятельности);
объекты питания;
пирсы, причалы, лодочные станции;
сооружения, предназначенные для обеспечения безопасности людей на водных объектах, сооружения водно-спасательных станций и постов в береговой и прибрежной защитных полосах водных объектов;
медицинские пункты первой помощи;
демонстрационные вольеры, обустроенные экологические тропы, смотровые площадки, наблюдательные вышки, укрытия для наблюдения за животными;
объекты (в том числе линейные) транспортной и инженерной инфраструктуры, обеспечивающие функционирование перечисленных объектов.

Перечень не содержит в качестве возможных к строительству объектов жилых домов и зданий. При этом закон № 33-ФЗ прямо закрепляет, что строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, отнесённых в соответствии с федеральными законами к жилым домам, при осуществлении в национальных парках рекреационной деятельности не допускаются.

3.8.2. Особенности строительства (реконструкции, капитального ремонта) объектов

Особенности строительства, реконструкции, капитального ремонта, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации, сноса объектов капитального строительства в национальных парках при осуществлении на их территориях рекреационной деятельности установлены Постановлением Правительства РФ от 11.12.2023 № 2124^[2] (далее – Постановление № 2124), которое вступит в силу с 01.09.2024.

Такие особенности по своему содержанию носят скорее общий характер и не содержат в себе какой-либо конкретики.

Так, федеральным законодателем определено, что при осуществлении строительства, (реконструкции, капитального ремонта) сведения о технико-экономических показателях объектов капитального строительства, предусмотренные в утверждённой застройщиком или техническим заказчиком проектной документации, должны соответствовать сведениям, содержащимся в утверждённом в установленном порядке плане рекреационной деятельности национального парка, положении о национальном парке и соглашении об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке (подробнее о плане рекреационной деятельности национального парка см. раздел 3.8.3).

В случае строительства (реконструкции, капитального ремонта, сноса) объектов капитального строительства в национальных парках должны быть разработаны и реализованы мероприятия, направленные на:

сохранение и предотвращение сокращения численности объектов растительного и животного мира, в т. ч. занесённых в Красную книгу РФ либо охраняемых в соответствии с международными договорами;
комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, в т. ч. мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации или консервации земель;
сохранение среды обитания объектов растительного и животного мира (в т. ч. водных объектов), условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, доступа в нерестилища рыб, а также на обеспечение неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий;
ограничение доступа объектов животного мира на строящиеся, реконструируемые, капитально ремонтируемые и сносимые объекты капитального строительства.

Конкретный перечень мероприятий, который должен выполнить застройщик, определяется соглашением об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке.

Согласно Постановлению № 2124 при осуществлении строительства (реконструкции, капитального ремонта) должны применяться материалы, не оказывающие негативного воздействия на природные комплексы национальных парков. Использование материалов на основе карбамидных, фенолформальдегидных и эпоксидных смол запрещается.

Также не допускаются строительство и реконструкция объектов капитального строительства в отсутствие технической возможности подключения (технологического присоединения) строящихся и реконструируемых объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, включая централизованные и (или) нецентрализованные системы водоснабжения и водоотведения.

Пока остаётся неясным, кем и как будет осуществляться проверка соблюдения таких «особенностей» застройщиками и каковы будут последствия их нарушения (статьи ГрК РФ о выдаче РнС и вводе объектов в эксплуатацию не содержат в себе положений, позволяющих отказывать в выдаче соответствующих разрешений на таком основании), в связи с чем нам остаётся лишь ждать дальнейших разъясняющих актов и формирования судебной практики по этим вопросам.

Особенности строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в национальных парках установлены Постановлением Правительства РФ от 30.11.2023 № 2040^[3] (далее – Постановление № 2040), которое также начнёт действовать с 01.09.2024.

Постановление № 2040 во многом дублирует положения Постановления № 2124, устанавливая требования к разработке и реализации мероприятий по сохранению флоры и фауны и соответствию технико-экономических показателей объекта в проектной документации плану рекреационной деятельности национального парка, положению о национальном парке и соглашению об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке.

Вместе с тем Постановление № 2040 содержит и ряд особенностей применительно к линейным объектам. Так, в частности, установлено, что при реконструкции линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры в национальных парках при осуществлении на их территориях рекреационной деятельности должно быть обеспечено устройство специальных переходов (экодуков) в местах пересечения такими линейными объектами путей миграции объектов животного мира.

При этом в отличие от Постановления № 2124 Постановление № 2040 содержит перечень уполномоченных лиц, осуществляющих проверку соблюдения «особенностей» застройщиками:

в рамках федерального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление национальными парками, в соответствии с Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий^[4];
при проверке выполнения инвесторами условий соглашений об осуществлении рекреационной деятельности в национальных парках уполномоченными должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки, или федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление национальными парками;
в рамках выдачи разрешений на строительство и реконструкцию линейных объектов, являющихся объектами капитального строительства, планируемых в границах национальных парков, а также разрешений на ввод в эксплуатацию указанных линейных объектов уполномоченными должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки.

3.8.3. План рекреационной деятельности национального парка

В целях осуществления рекреационной деятельности в национальном парке федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится национальный парк, утверждает по согласованию с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен этот национальный парк, план рекреационной деятельности национального парка (далее – план).

Разработка плана осуществляется применительно к каждому национальному парку федеральным государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление соответствующим национальным парком.

Сроки согласования плана установлены в п. 2 ст. 17.2 закона № 33-ФЗ и составляют в общем виде 15 дней со дня составления плана: 5 дней на направление плана высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен этот национальный парк, и 10 дней на направление результата согласования.

План содержит сведения:

а) о посещаемых природных комплексах и объектах, допустимой рекреационной емкости особо охраняемой природной территории при осуществлении туризма, требованиях к её охране и использованию;

б) о площади, местоположении и границах территории национального парка, предназначенной для осуществления рекреационной деятельности;

в) о площади, местоположении и границах земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства, некапитальных строений, сооружений (в том числе нестационарных торговых объектов), элементов благоустройства, объектов сопутствующей инфраструктуры, необходимых для осуществления рекреационной деятельности;

г) о допустимых к размещению объектах и об их параметрах;

д) о существующих и планируемых к строительству линейных объектах;

е) иные сведения.

Порядок согласования и утверждения плана, внесения в него изменений, требования к его содержанию, форме и структуре утверждён Постановлением Правительства РФ от 30.08.2023 № 1407^[5].

3.8.4. Соглашение об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке

Соглашение об осуществлении рекреационной деятельности заключается с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях привлечения инвестиций в развитие рекреационной деятельности в национальных парках на срок до 49 лет на условиях и в порядке, установленных законом № 33-ФЗ.

По соглашению об осуществлении рекреационной деятельности одна сторона – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (инвестор) – обязуется оказывать услуги, выполнять работы по осуществлению рекреационной деятельности, а другая сторона – уполномоченный орган – обязуется предоставить на срок действия такого соглашения возможность использования указанной в соглашении территории национального парка для осуществления рекреационной деятельности, а также предоставить в аренду необходимые для осуществления рекреационной деятельности земельные участки в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 17.5 закона № 33-ФЗ, предоставить инвестору в аренду или на иных правах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, объект, подлежащий реконструкции и (или) капитальному ремонту, в случае, если такой объект является предметом соглашения об осуществлении рекреационной деятельности.

По общему правилу соглашение об осуществлении рекреационной деятельности заключается путём проведения торгов в форме аукциона в электронной форме. Однако если соглашение об осуществлении рекреационной деятельности содержит обязательства по строительству (реконструкции, капитальному ремонту и (или) эксплуатации) объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта, размещение которого допускается осуществлять на условиях сервитута, публичного сервитута или без предоставления земельного участка и установления сервитута, публичного сервитута), соглашение об осуществлении рекреационной деятельности заключается путём проведения торгов в форме конкурса в электронной форме.

Правила проведения конкурсов и аукционов на право заключения соглашения об осуществлении рекреационной деятельности в национальном парке утверждены Постановлением Правительства РФ от 11.12.2023 № 2112^[6] (далее в настоящем разделе – Правила).

Организатором проведения конкурсов и аукционов в электронной форме на право заключения соглашения является федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится национальный парк, либо федеральное государственное учреждение, подведомственное такому федеральному органу исполнительной власти, в случаях, определённых Правительством РФ в соответствии с п. 3 ст. 17.4 закона № 33-ФЗ (п. 4 Правил).

Участие в торгах вправе принимать юридические лица и индивидуальные предприниматели, не являющиеся иностранными инвесторами и юридическими лицами с иностранным участием, зарегистрированные на официальном сайте. Регистрация участника торгов на официальном сайте осуществляется в электронной форме в соответствии с регламентом официального сайта (п. 21 Правил).

Плата по соглашению об осуществлении рекреационной деятельности считается доходом федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление соответствующим национальным парком, и поступает в его самостоятельное распоряжение. Порядок расчёта минимальной платы по соглашению об осуществлении рекреационной деятельности утверждён Постановлением Правительства РФ от 31.10.2023 № 1827^[7].

Соглашение об осуществлении рекреационной деятельности должно включать в себя:

а) сведения о сторонах соглашения;

б) сведения о площади, местоположении и границах территории национального парка, на которой осуществляется рекреационная деятельность по соглашению об осуществлении рекреационной деятельности, а также в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 17.5 закона № 33-ФЗ, о расположенных в границах указанной территории предоставляемых в аренду земельных участках;

в) обязательства инвестора, связанные с выполнением работ, оказанием услуг в сфере туризма, физической культуры и спорта, организации отдыха и укрепления здоровья граждан, а также с осуществлением строительства, реконструкции, капитального ремонта, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации, сноса объектов капитального строительства, возведения, эксплуатации и демонтажа некапитальных строений, сооружений (в том числе нестационарных торговых объектов), создания, эксплуатации и демонтажа элементов благоустройства, объектов сопутствующей инфраструктуры, необходимой для выполнения таких работ, оказания таких услуг;

г) срок действия соглашения об осуществлении рекреационной деятельности;

д) размер и сроки внесения платы по соглашению об осуществлении рекреационной деятельности;

е) обязательства инвестора по проведению мероприятий по предупреждению причинения вреда окружающей среде, соблюдению режима национального парка, а также по соблюдению установленной предельно допустимой рекреационной ёмкости национального парка при осуществлении туризма, режима его особой охраны, в том числе обязательства инвестора не осуществлять сплошные рубки лесных насаждений;

ж) обязательство уполномоченного органа предоставить инвестору в аренду на срок действия соглашения об осуществлении рекреационной деятельности без проведения торгов земельные участки, необходимые для осуществления рекреационной деятельности, в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 17.5 закона № 33-ФЗ;

з) обязательство инвестора обеспечить свободный доступ посетителей национального парка на предоставляемые в соответствии с соглашением об осуществлении рекреационной деятельности земельные участки, а также запрет на возведение ограждений на таких земельных участках;

и) обязательства уполномоченного органа установить сервитут, публичный сервитут, необходимые для осуществления рекреационной деятельности, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

к) ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения об осуществлении рекреационной деятельности;

л) иные условия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Также соглашение может включать в себя обязательство инвестора по созданию объектов, связанных с функционированием национального парка и обеспечением функционирования расположенных в его границах населённых пунктов. В этом случае созданные объекты подлежат передаче в собственность Российской Федерации с последующим закреплением (на праве оперативного управления) за федеральным государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление этим национальным парком.

По истечении действия соглашения об осуществлении рекреационной деятельности, содержащего обязательства по строительству и (или) реконструкции объекта капитального строительства (за исключением линейных объектов, размещение которых допускается осуществлять на условиях сервитута, публичного сервитута или без предоставления земельного участка и установления сервитута, публичного сервитута), соглашение об осуществлении рекреационной деятельности подлежит заключению на тот же срок без проведения торгов при условии выполнения инвестором взятых на себя обязательств по соглашению об осуществлении рекреационной деятельности.

3.8.5. Предоставление земельных участков

Особенности предоставления земельных участков, необходимого для реализации соглашения об осуществлении рекреационной деятельности, установлены ст. 17.5 закона № 33-ФЗ.

Земельный участок, находящийся в федеральной собственности и необходимый для реализации соглашения об осуществлении рекреационной деятельности, предоставляется инвестору в аренду в порядке, установленном земельным законодательством и настоящим законом № 33-ФЗ, без проведения торгов на срок, установленный соглашением об осуществлении рекреационной деятельности.

Предоставление такого земельного участка осуществляется в случае, если по соглашению предполагается осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и (или) эксплуатацию в национальном парке объектов капитального строительства (за исключением линейного объекта, размещение которого допускается осуществлять на условиях сервитута, публичного сервитута или без предоставления земельного участка и установления сервитута, публичного сервитута).

В этом случае федеральное государственное бюджетное учреждение, осуществляющее управление национальным парком, осуществляет отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на условиях и в порядке, которые установлены земельным законодательством.

Если по соглашению об осуществлении рекреационной деятельности предполагается осуществлять строительство, размещение, эксплуатацию, демонтаж некапитальных строений, сооружений (в том числе нестационарных торговых объектов), элементов благоустройства, объектов сопутствующей инфраструктуры, то предоставление земельного участка в аренду и установление сервитута, публичного сервитута не требуются.

В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов, создаваемых по соглашению об осуществлении рекреационной деятельности, осуществляется установление сервитута, публичного сервитута в порядке, установленном гражданским и земельным законодательством.

Если предметом соглашения об осуществлении рекреационной деятельности не являлись строительство, реконструкция, капитальный ремонт, эксплуатация, снос объектов капитального строительства, после окончания срока действия соглашения об осуществлении рекреационной деятельности, в т. ч. в случае его расторжения по основаниям, установленным законом № 33-ФЗ, инвестор обязан освободить земельный участок, на котором осуществлялась такая рекреационная деятельность, и привести его в состояние, пригодное для использования в соответствии с целевым назначением и разрешённым использованием в соответствии с гражданским и земельным законодательством.