4.2. Понятие и содержание строительства и реконструкции в законах № 115-ФЗ и № 224-ФЗ
Ранее мы отмечали, что по концессионному соглашению и СГЧП частная сторона осуществляет создание, строительство и (или) реконструкцию недвижимого имущества. Следует обратить внимание, что состав данных работ по специальному законодательству имеет ряд отличий от общепринятых в градостроительном законодательстве понятий.
Так, согласно п. 1 ст. 3 закона № 115-ФЗ концессионер обязан создать или реконструировать объект соглашения. Термин «создание» в данном законе не раскрывается. ГрК РФ использует понятие «строительство», под которым также понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). В свою очередь, ГК РФ говорит о том, что право собственности на вещь может возникнуть в результате её создания (п. 1 ст. 218 ГК РФ). Таким образом, термин «создание» шире понятия, используемого в градостроительном законодательстве, и позволяет включать не только работы в отношении недвижимого имущества, но и иных объектов. Например, согласно ст. 4 закона № 115-ФЗ концессионное соглашение может быть заключено в отношении морских и речных судов, транспорта общего пользования[1], объектов ИТ[2], т. е. имущества, которое не относится к объектам капитального строительства.
При этом закон № 115-ФЗ делает уточнение понятия создание для объектов ИТ, указывая, что к созданию объектов ИТ относятся мероприятия по разработке новых и (или) переработке (модификации) существующих объектов ИТ[3]. Кроме того, в целях закона № 115-ФЗ к созданию технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ относятся мероприятия по разработке новых и (или) модернизации существующих технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ[4].
С учётом изложенного, использование гражданско-правового термина позволяет избежать противоречий при применении различных НПА.
Понятие реконструкции по законодательству о концессиях также отличается от градостроительного термина. Согласно п. 3 ст. 3 закона № 115-ФЗ к реконструкции объекта соглашения относятся:
1) мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием;
2) мероприятия по изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей;
3) иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения.
Так как ГрК РФ к реконструкции относит только изменение параметров объекта капитального строительства, его частей, замену (восстановление) несущих строительных конструкций, очевидно, что перечень мероприятий по закону № 115-ФЗ вновь шире понятия, используемого в градостроительном законодательстве, поскольку он не ограничен исключительно крупными строительными работами. Цели переустройства, изменения назначения или характеристик имущества могут достигаться и без изменения параметров объекта. Кроме того, перечень работ в законе № 115-ФЗ носит открытый характер, что формально позволяет отнести к предмету концессионного соглашения практически любые действия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств имущества, в том числе не охватываемые ГрК РФ, в частности, оснащение объекта имуществом (к примеру, медицинским оборудованием). Вместе с тем концессия – это долгосрочное капиталоёмкое соглашение, в рамках которого частная сторона получает права владения и пользования объектом, поэтому сведение объёма работ, например, к покраске стен в предоставляемом государством помещении может привести к оспариванию концессионного соглашения как не соответствующего законодательству. Таким образом, перечень обязательств частной стороны по концессионному соглашению должен определяться с учётом конкретных параметров проекта, но в любом случае включать в себя определённые строительные работы и (или) технологические мероприятия.
В этой связи сторонам концессионного соглашения следует обратить особое внимание на формулирование предмета соглашения, которое подразумевает выполнение работ по реконструкции, поскольку попытки подвести обычные ремонтные работы, направленные на приведение объекта в рабочее состояние, под реконструкцию по концессионному соглашению несут в себе риск признания такого соглашения судом недействительным[5] или незаключённым[6].
В этом смысле необходимо выделить характерный признак, отличающий мероприятия по реконструкции от капитального ремонта: если реконструкция по смыслу п. 3 ст. 3 закона № 115-ФЗ предполагает улучшение характеристик и эксплуатационных свойств объекта соглашения, то, в свою очередь, капитальный ремонт не предполагает изменения качественных или количественных характеристик объекта, а направлен на восстановление первоначальных характеристик объекта без их улучшения.
Кроме того, примечательными являются изменения п. 5 ст. 3 закона № 115-ФЗ в части допустимости изменения целевого назначения объекта концессионного соглашения. Предыдущая редакция закона № 115-ФЗ не предусматривала возможности изменения целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения, при этом действующая редакция исключает такое изменение целевого назначения только в отношении объектов, определённых решением о заключении концессионного соглашения. Отметим, что, даже несмотря на широкий перечень возможных работ по соглашению, существуют вопросы по включению в предмет концессии определённых действий. Например, в соответствии с законом № 73-ФЗ предусматривается реставрация объектов культурного наследия[7], которая не предполагает изменения назначения, улучшения свойств объекта или внедрения новых технологий, то есть формально не входит в понятие реконструкции по закону № 115-ФЗ. Вместе с тем такой вид работ в отношении объектов культурного наследия, как приспособление для современного использования[8], подпадает под определение реконструкции, предусмотренное в законе № 115-ФЗ (в части, например, улучшения характеристик и эксплуатационных свойств объекта). В то же время стоит отметить, что законом от 30.11.2024 № 444-ФЗ[9] в закон № 115-ФЗ законодателем была введена отдельная категория мероприятий, выполняемых в отношении объекта концессии – ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии, именуемая работами по сохранению объекта[10]. В понимании закона № 73-ФЗ к таким работам относятся консервация, ремонт, реставрация, приспособление ОКН для современного использования. С учётом необходимости дальнейшей эксплуатации объекта представляется, что консервация нерелевантна.
Важно отметить, что системное регулирование, установленное текущими редакциями закона № 73-ФЗ и закона № 115-ФЗ распределяет обязанности между сторонами концессионного соглашения, возлагая на концессионера охранные обязательства по смыслу закона № 73-ФЗ[11]. Также исключается возможность изменения целевого назначения объекта образования, культуры, спорта, объекта, используемого для организации отдыха граждан и туризма, иного объекта социально-культурного назначения, входящего в состав объектов культурного наследия в рамках реализации концессионного проекта[12].
При этом отметим, что и с учётом ранее действовавшей редакции закона № 115-ФЗ концессии в отношении объектов культурного наследия заключались и реализовывались на практике[13]. Закон № 224-ФЗ указывает на необходимость выполнения работ по строительству и (или) реконструкции объекта соглашения (пп. 1 п. 2 ст. 6). Понятие строительства используется в соответствии с ГрК РФ, поскольку законом не предусмотрено иное. Вместе с тем в качестве возможных объектов СГЧП названы морские, речные и воздушные суда, транспорт общего пользования, объекты ИТ, т. е. имущество, к которому градостроительное законодательство неприменимо.
Судебная практика применения закона № 224-ФЗ ещё не сложилась окончательно, поэтому подходы судов к работам в отношении объекта соглашения не сформировались.
Федеральным законом № 296-ФЗ[14] для СГЧП и СМЧП введено понятие реконструкции, аналогичное содержащемуся в законе № 115-ФЗ для концессионных соглашений. Представляется, что подобное изменение полностью не снимает все вопросы относительно состава работ, входящих в понятие реконструкции по СГЧП, но позволяет применять по аналогии подходы судов, сложившиеся относительно реконструкции по концессионным соглашениям.
Также отметим, что по проектам в отношении объектов ИТ, технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ и в законе № 115-ФЗ, и в законе № 224-ФЗ установлены специальные положения относительно обязательств частной стороны на инвестиционной стадии; эти положения учитывают специфику таких объектов. Так, в законе № 224-ФЗ отдельно раскрывается, что под созданием технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ следует понимать мероприятия по разработке новых и (или) модернизации существующих технических средств. При этом под модернизацией существующих технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ понимаются достройка, приобретение и монтаж оборудования, замена комплектующих оборудования, реконструкция и иные виды работ, которые приводят к улучшению (повышению) показателей функционирования объекта соглашения, его технического уровня и (или) появлению у него новых или улучшенных характеристик и эксплуатационных свойств[15].
Обновлено