ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ И ПРОЕКТОВ ГЧП
Оглавление

4.3. Понятие объекта строительства/реконструкции в рамках реализации законов № 115-ФЗ и № 224-ФЗ

В концессионном законодательстве и законодательстве о ГЧП понятие «объект капитального строительства» в буквальном смысле отсутствует, в то же время в рамках указанного регулирования используется понятие «объект соглашения», которое частично корреспондирует с понятием объекта капитального строительства, определённым ГрК РФ.

В соответствии со ст.ст. 3, 4 закона № 115-ФЗ, ст.ст. 7, 12 закона № 224-ФЗ объектом соглашения является недвижимое или движимое и недвижимое имущество, технологически связанное между собой и предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением. Как отмечалось в разделе 4.1, с 29 июня 2018 года стало возможно заключение соглашений в отношении только движимого имущества – объектов ИТ либо объектов ИТ и технических средств функционирования объектов ИТ.

Объектами соглашения могут выступать, например, следующие объекты:

  • социальной инфраструктуры (объекты здравоохранения, в том числе для санаторно-курортного лечения, объекты социального обслуживания, объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения. С 1 января 2021 года перечень объектов СГЧП дополнен объектами специализированных организаций для оказания помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения);
  • транспортной инфраструктуры (автомобильные дороги, мосты, аэродромы, метрополитен и другой транспорт общего пользования, объекты железнодорожного транспорта, объекты трубопроводного транспорта и т. д.);
  • коммунальной инфраструктуры (объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твёрдых коммунальных отходов, объекты энергоснабжения, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, и т. д.).

Перечень объектов соглашений является исчерпывающим, и заключение соглашения в отношении объекта, не указанного в перечне, не допускается[1].

Объекты соглашений обладают следующими общими признаками:

  • должны находиться в сфере публичного интереса и контроля;
  • с использованием объекта должна осуществляться дальнейшая деятельность концессионера, частного партнёра, предусмотренная условиями соглашения.

По общему правилу на момент заключения соглашения объект, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности публичного субъекта, а на момент передачи частной стороне – быть свободным от прав третьих лиц[2].

Объект концессионного соглашения после реализации мероприятий по его созданию и (или) реконструкции является собственностью концедента[3]. Концессионер получает права владения и пользования объектом соглашения, которые (в отношении недвижимости) подлежат государственной регистрации[4]. При этом концессионер имеет преимущественное право на выкуп этого объекта по цене, равной рыночной стоимости объекта, в случае включения объекта в документ планирования приватизации и при условии добросовестного исполнения концессионного соглашения (приватизация возможна по окончании срока действия концессионного соглашения). При этом нужно учитывать, что если в отношении соответствующей категории объектов действуют ограничения на приватизацию, то концессионер не сможет выкупить такой объект (например, по общему правилу запрещена приватизация спортивных сооружений, находящихся в государственной собственности[5]).

Объект, построенный/реконструированный по СГЧП, напротив, является собственностью частного партнёра в течение срока действия соглашения и остаётся в его собственности после прекращения соглашения. Исключением выступают следующие случаи:

  • объём бюджетного финансирования на создание объекта и рыночная стоимость передаваемого имущества (прав на имущество) превышает объём финансирования частным партнёром;
  • расторжение соглашения по решению суда в связи с существенным нарушением условий договора частным партнёром;
  • иное согласовано сторонами.

В указанных случаях право собственности на объект СГЧП возникает у частного лица, но в дальнейшем подлежит передаче публичной стороне.

При условии, что эти действия не приведут к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, возможно заключение соглашения в отношении нескольких объектов одновременно, за отдельными исключениями. К примеру, в 2017 году было заключено концессионное соглашение в отношении двух физкультурно-оздоровительных комплексов в Нижегородской области[6], а в 2019 году было заключено СГЧП в отношении семи поликлиник в Новосибирске[7].

Также допускается передача публичной стороной частной не только объекта соглашения, но и иного имущества. Такое иное имущество должно образовывать единое целое с объектом соглашения и (или) быть предназначено для использования в целях создания условий осуществления частной стороной деятельности по соглашению. Несоблюдение указанного условия является нарушением законодательства о конкуренции[8] и может привести к признанию концессионного соглашения недействительным полностью или в части[9]. Кроме того, в силу позиции ФАС России, выраженной в отношении объектов ЖКХ[10], в составе иного имущества, по общему правилу, не могут передаваться объекты, которые по смыслу закона № 115-ФЗ могут быть переданы в составе объекта концессионного соглашения.

По общему правилу объект соглашения не может быть предоставлен в залог. Данное ограничение не распространяется на случаи, когда объект СГЧП используется в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения. При этом преимущественное право покупки в случае обращения взыскания на объект имеет публичный партнёр, а также действуют ограничения по обращению взыскания на предмет залога.

Условия об объекте соглашения имеют ряд особенностей, которые необходимо учитывать при структурировании проекта и подготовке соглашения:

  • По концессионному соглашению не допускается изменение целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения (п. 5 ст. 3 закона № 115-ФЗ). При этом отсутствует однозначная позиция в отношении того, что понимается под целевым назначением объекта. Потенциально возможно выявить несколько способов определения целевого назначения: из данных о назначении здания, сооружения, содержащихся в ЕГРН; исходя из последнего фактического назначения объекта; исходя из вида разрешённого использования земельного участка. На данный момент наиболее распространённым подходом является определение целевого назначения через назначение, содержащееся в ЕГРН. Так, здания по назначению подразделяются на нежилые, жилые, многоквартирные дома, жилые строения, садовые дома[11]. В отдельных судебных решениях факт смены целевого назначения объекта устанавливается судом, но не анализируется[12]. На практике эта норма препятствует реализации значительного числа проектов, в которых планируется реконструкция объекта соглашения (например, реконструкция неиспользуемой школы в объект здравоохранения).
  • Условие об описании объекта соглашения, включая его технико-экономические показатели (далее – ​ТЭПы), является существенным условием соглашения.

Состав ТЭПов законом не урегулирован, в связи с чем к ТЭПам объекта соглашения могут быть отнесены различные характеристики объекта в зависимости от его специфики и отраслевой принадлежности. Однако описание технико-экономических показателей объекта соглашения должно быть полным, позволяющим определить объём работ, необходимых для создания объекта соглашения, и сформировать заявку на участие в конкурсе[13]. При этом определённые ориентиры установлены в Письме Минстроя России от 10.04.2015 № 10371-АЧ/04 «О требованиях к концессионным соглашениям в отношении объектов тепло-, водоснабжения, водоотведения». Указано, что при описании объекта концессионного соглашения необходимо отражать следующие характеристики: тип системы коммунальной инфраструктуры, количество основных объектов (например, котельных, источников водоснабжения, трансформаторных подстанций, насосных станций, очистных сооружений и т. д.), общую протяжённость сетей по их видам, сведения о потерях ресурсов на объектах имущества и т. д.

Поскольку по смыслу закона № 115-ФЗ объектом соглашения является как созданное/реконструированное имущество, так и те объекты, которые передаются концессионеру для реконструкции, можно сделать вывод, что технико-экономические показатели должны устанавливаться также в отношении объектов, входящих в состав объекта концессионного соглашения и подлежащих реконструкции. К технико-экономическим показателям таких объектов, согласно уже упомянутому письму Минстроя России, относятся сведения о сроке эксплуатации, износе, балансовой стоимости, о проведённых мероприятиях по ремонту.