Статья

Мария Славич, старший юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнеры» с материалом об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Что нужно учитывать перед тем, как принять решение об изменении вида разрешенного использования (ВРИ) земельного участка? В каких случаях можно менять ВРИ, а в каких это не получится? Нужно ли платить за изменение вида разрешенного использования? С какими проблемами можно столкнуться, если понадобится поменять ВРИ для земельных участков сельскохозяйственного назначения?

По общему правилу допустимые виды разрешенного использования (ВРИ) утверждаются в составе градостроительных регламентов, которые содержатся в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ). Градостроительные регламенты устанавливаются в отношении каждой предусмотренной ПЗЗ территориальной зоны и применяются только в отношении определенных категорий земель.

В п. 6 ст. 36 ГрК предусмотрены категории земель, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются:

• земли лесного фонда,
• земли, покрытые поверхностными водами,
• земли запаса,
• земли особо охраняемых природных территорий,
• сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения,
• земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития.

Также в п. 4 ст. 36 ГрК предусмотрены случаи, когда градостроительные регламенты не распространяются на земельные участки, хоть и отнесенные к категории земель, в отношении которой градостроительные регламенты устанавливаются, но расположенные в пределах прямо предусмотренных этой нормой территорий:

• в границах территории объектов культурного наследия, в том числе выявленных;
• в границах территорий общего пользования;
• предназначенных для размещения и/или занятых линейными объектами;
• предоставленных для добычи полезных ископаемых.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными органами власти в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК). Решение об изменении ВРИ таких земельных участков принимаются тоже в соответствии с федеральными законами (п. 5 ст. 37 ГрК), то есть в специальном порядке.

Общие правила выбора ВРИ

В отношении каждой территориальной зоны, предусмотренной ПЗЗ, градостроительный регламент содержит сведения о ВРИ следующих видов:

• основные виды разрешенного использования;
• условно разрешенные виды использования;
• вспомогательные виды разрешенного использования.

При принятии решения об изменении ВРИ следует учитывать следующие правила:

• законодательство прямо предусматривает возможность правообладателя участка выбрать несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных ВРИ (абз. 2 п. 2 ст. 7 ЗК);
• вспомогательный ВРИ можно выбрать только в качестве дополнительного по отношению к основным и условно разрешенным ВРИ и использовать совместно с ними (подп. 3 п. 1 ст. 37 ГрК). В ПЗЗ обычно предусматриваются ограничения по использованию участка в соответствии со вспомогательными видами его использования;
• условно разрешенный ВРИ в отношении земельного участка можно выбрать только при наличии разрешения уполномоченного органа, выданного в порядке, предусмотренном ст. 39 ГрК (п. 6 ст. 37, ст. 39 ГрК);
• основной или условно разрешенный ВРИ считаются выбранными в отношении земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в ЕГРН (абз. 3 п. 2 ст. 7 ЗК);
• внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных ВРИ земельного участка не требуется;
• изменение ВРИ земельного участка возможно при условии соблюдения требований технических регламентов (п. 3 ст. 37 ГрК). Например, ВРИ земельного участка нельзя изменить, если для запрашиваемого ВРИ градостроительным регламентом, ПЗЗ установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким ВРИ (п. 9 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС 14.11.2018);
• со дня принятия решения о комплексном развитии территории (КРТ) и до дня утверждения документации по планировке территории, в отношении которой принято решение о КРТ, изменение ВРИ земельных участков и (или) объектов капитального строительства, расположенных в границах такой территории, не допускается (п. 4.1 ст. 37 ГрК).

В судебной практике применяется подход, согласно которому в случае закрепления в ПЗЗ территории, в границах которой планируется осуществление КРТ, ВРИ земельных участков в границах такой территории могут устанавливаться исключительно на основании документации по планировке территории, утвержденной для целей КРТ (определения ВС от 27.11.2023 № 307-ЭС23-17606, от 15.08.2023 № 307-ЭС23-1848). Поэтому существует риск отказа в смене ВРИ даже до принятия решения о КРТ при отнесении земельного участка согласно ПЗЗ к территории, в границах которой планируется осуществление КРТ.

Порядок выбора ВРИ собственником земельного участка

Правообладатель выбирает самостоятельно любой основной или вспомогательный ВРИ из предусмотренных градостроительным зонированием территорий без дополнительных разрешений и согласования. На условно разрешенный ВРИ нужно получать разрешение (п. 4 ст. 37 ГрК, ст. 7 ЗК).

По общему правилу изменение ВРИ происходит без внесения платы. Исключение — Москва и Московская область. В этих регионах выбор ВРИ земельного участка осуществляется при условии внесения платы, определяемой в порядке, установленном нормативным правовым актом Москвы или Московской области. При этом учитывается разница между установленной кадастровой стоимостью земельного участка и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешенного использования (ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 43-ФЗ, ст. 12.1, 12.2 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве», ст. 5.1 Закона Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»).

На заметку

В октябре 2024 года Госдума отклонила законопроект, который предоставлял право всем субъектам РФ предусматривать взимание платы за изменение ВРИ земельных участков (Законопроект № 590113-8).

Учет выбранного правообладателем ВРИ в ЕГРН осуществляется в заявительном порядке по заявлению правообладателя (подп. 6 п. 5 ст. 14, подп. 4 п. 2 ст. 15 Закона № 218-ФЗ).

Изменение ВРИ арендованного земельного участка

В отличие от собственника земельного участка арендатор при определении разрешенного использования участка ограничен не только требованиями градостроительного регламента, но и условиями договора аренды.

На текущий момент в судебной практике установился единообразный подход, согласно которому самостоятельное изменение арендатором ВРИ земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается (определения СКЭС ВС от 06.06.2023 № 304-ЭС22-18932, от 23.01.2020 № 305-ЭС19-18488, п. 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС 14.11.2018).

Соответственно, изменить ВРИ арендованного участка возможно только в случае принятия такого решения арендодателем (в случае аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности — уполномоченным органом, осуществляющим полномочия по распоряжению соответствующим земельным участком).

Применительно к изменению ВРИ арендованных земельных участков, находящихся в публичной собственности, необходимо учитывать следующие возможные ограничения:

• внесение изменений в договор аренды, заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся (с единственным заявителем, признанным участником аукциона; с лицом, чья заявка на участие в аукционе была единственной и соответствовала установленным требованиям) в части изменения ВРИ такого земельного участка не допускается (п. 17 ст. 39.8 ЗК);
• внесение изменений в договор аренды по изменению ВРИ с вида, не связанного со строительством, на ВРИ, предусматривающий строительство, может быть признано действиями, совершенными в обход закона, то есть злоупотреблением правом (п. 19 Обзора судебной практики ВС № 4 (2018), утв. Президиумом ВС 26.12.2018, постановления АС Восточно-Сибирского округа от 09.06.2021 по делу № А19-29964/2019, АС Поволжского округа от 24.07.2018 по делу № А57-30386/2017, Определение ВС от 10.09.2014 № 18-КГ14-95).

Решение об изменении ВРИ земельного участка, находящегося в публичной собственности, направляется уполномоченными органами в Росреестр в порядке межведомственного информационного взаимодействия (подп. 2 п. 1 ст. 32 Закона № 218-ФЗ). Если в установленные ст. 32 Закона № 218-ФЗ сроки такие сведения не будут внесены в ЕГРН, заинтересованное лицо вправе обратиться с заявлением о кадастровом учете изменений ВРИ арендованного земельного участка (ст. 33 Закона № 218-ФЗ).

Особенности изменения ВРИ земельных участков из земель сельхозназначения

Изменение ВРИ земельных участков, не относящихся к категории земель населенных пунктов, но отнесенных к категориям, в отношении которых градостроительные регламенты устанавливаются, может иметь свои особенности.

Приведу пример, касающийся сельскохозяйственных земель. Дело в том, что проблематично изменить ВРИ земель сельскохозяйственного назначения на вид, который не связан с сельским хозяйством.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (п. 1 ст. 77 ЗК).

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, а также земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, агролесомелиоративными насаждениями и т.д. (п. 2 ст. 77 ЗК).

В ст. 79 ЗК определены особенности использования сельскохозяйственных угодий. Так, сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) — в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Градостроительные регламенты в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения не устанавливаются (п. 6 ст. 36 ГрК).

Таким образом, формальный запрет на изменение ВРИ земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, за исключением сельскохозяйственных угодий, при наличии градостроительного регламента, установленного в отношении территории, в границы которой ходят такие земельные участки, не установлен. К такому же толкованию можно прийти и при анализе п. 4 ст. 78 ЗК. В ней установлен запрет на использование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии не более 30 км от границ сельских населенных пунктов, для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством. Исключения — строительство, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с п. 2 ст. 78 ЗК и деятельность, предусмотренная п. 3 ст. 78 ЗК (в сфере охотничьего хозяйства).

Из этого следует вывод, что использование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не отнесенных к сельскохозяйственным угодьям и расположенных на расстоянии более, чем 30 км от границ сельских населенных пунктов, для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, допустимо. Для чего и следует воспользоваться возможностью изменения ВРИ земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом.

Вместе с тем правоприменительная и судебная практика зачастую исходит из расширительного толкования положений об ограничении смены ВРИ земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения. В частности отмечается, что одним из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков (подп. 1 п. 3 ст. 1 Закона № 101-ФЗ).

Поэтому изменение ВРИ участков из земель сельскохозяйственного назначения на вид, который не предполагается при использовании земельных участков для нужд сельского хозяйства, а также иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, суды часто признают противоречащим сведениям ЕГРН о категории земельных участков «земли сельскохозяйственного назначения» (постановления АС Московского округа от 05.05.2022 по делу № А41-49462/2021, от 05.10.2022 по делу № А41-49461/21, Ответ на вопрос 5 в Обзоре судебной практики ВС за четвертый квартал 2013 года, утв. Президиумом ВС 04.06.2014, Письмо Росреестра от 30.07.2010 № 14-5796-ГЕ «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения»).

Выводы:

• Собственник участка из земель населенных пунктов может самостоятельно поменять ВРИ в пределах основных и вспомогательных ВРИ.
• Использование земельного участка для условно разрешенного вида использования потребует получения разрешения уполномоченного органа.
• При изменении ВРИ арендованных земельных участков, находящихся в публичной собственности, а также земельных участков, отнесенных к земельным участкам иных категорий, правообладатель может столкнуться с рядом ограничений. В связи с чем отказы уполномоченного или регистрирующего органа придется оспаривать в судебном порядке.