Комментарии в СМИ

Денис Качкин, управляющий партнер «Качкин и Партнеры», отметил важность наличия политической воли для успешной реализации проектов ГЧП.

Участники круглого стола, организованного ИД «Коммерсантъ», в очередной раз обсудили препятствия, мешающие реализации в России государственно-частных партнерств (ГЧП) в здравоохранении. Среди них были выделены отсутствие политической воли, недостаточные тарифы на ряд медицинских услуг, несовершенство законодательства и отсутствие согласованности проектов с градостроительным планированием.

Александр Голышев, главный врач ДГКБ N5 им. Н. Ф. Филатова и модератор круглого стола, говоря о мировом опыте, отмечает, что достаточно много проектов ГЧП в здравоохранении эффективно реализовано во многих странах мира. «По данным казначейства Великобритании, порядка 70 процентов проектов реализуется с положительным эффектом. Изучив опыт других стран, мы могли бы тоже удачно реализовывать такие проекты», — сказал он, приглашая участников к дискуссии. Председатель Ассоциации частных клиник Санкт-Петербурга и Северо-Запада Александр Солонин поделился следующей статистикой: «По исследованию «Левада-центра», 20 процентов населения России пользуются услугами негосударственного здравоохранения, в крупных региональных центрах туда обращаются до 40 процентов. Удовлетворенность населения качеством услуг здравоохранения в России — 42 процента, а в таких странах, как Дания, Великобритания, — порядка 80 процентов. Одновременно руководители государства поставили задачу увеличить удовлетворенность в два раза, при этом ГЧП должно стать инструментом этого повышения», — говорит Александр Солонин.

Разделяя риски

Роман Голованов, начальник управления проектов ГЧП и правового обеспечения комитета по инвестициям и стратегическим проектам правительства Петербурга (КИСП) поделился с собравшимися имеющимися городскими наработками и изученным мировым опытом. «Анализируя мировой опыт ГЧП, мы видим, что частный сектор в основном занимается предоставлением услуг немедицинского характера, а за предоставление медуслуг отвечает государство, хотя есть и иные примеры. Как правило, для финансирования проектов ГЧП в медицине привлекаются заемные средства кредитных организаций и частных инвесторов. Такая структура финансирования минимизирует риски государства на стадии строительства. Государство, в свою очередь, компенсирует расходы, связанные с созданием объекта, после его ввода в эксплуатацию. Сложилась практика: 30 процентов — средства частного инвестора, 70 процентов — заемные средства, — рассказал Роман Голованов. — Однако это зависит от сферы — чем больше рисков в проекте, тем более аккуратно себя будут вести банки». По его мнению, для генерации дополнительных средств и повышения сроков окупаемости проекта необходимо подумать, какие коммерческие услуги, включенные в перечень бесплатных по закону РФ, инвестор может оказывать населению на прилегающей территории или на объекте. «Кроме того, должны быть четко прописаны перечень услуг, оказываемых инвестором, и их качество. Такой опыт есть у нас в жилом комплексе «Славянка», где инвестор построил школы и детские сады и в настоящее время осуществляет техническое обслуживание объектов в соответствии с утвержденным городом регламентом. В документе четко прописан перечень выполняемых работ по обслуживанию школ и детских садов, невыполнение которых ведет к начислению штрафных баллов, вплоть до расторжения соглашения о ГЧП». Относительно строительства детских и взрослых поликлиник в комитете пришли к выводу, что частный сектор готов эксплуатировать для оказания услуг значительно меньшие площади, чем сегодня используются сектором государственным. «И это тот самый момент, где может быть бюджетная эффективность. Таким образом, расходы на эксплуатацию объекта, которые должно компенсировать государство, снижаются», — считает Роман Голованов.

Городское недоверие

По словам Владимира Жолобова, первого заместителя председателя комитета по здравоохранению правительства Петербурга, частная медицина все активнее начинает работать в нашем городе. Но не нужно забывать, что социальная ответственность за здравоохранение всегда лежала на государстве. «По моим наблюдениям, в абсолютном большинстве случаев, за исключение двух-трех, частная медицина носит элемент факультатива. Если ее не станет, мало кто заметит ее отсутствие. Всего два случая, когда частная медицина не носит факультативный характер: это родильный дом N 2 и проект, который у нас есть с «Евромедом» — клиника выполняет заказ на оказание услуг больным гемодиализом, это 25 процентов услуг в рамках государственных тарифов. Но это не есть ГЧП, — делится он мнением. — ГЧП — это совместное финансирование и разделение бремени ответственности, сотрудничество на долгую перспективу с целью облегчения бремени бюджета и извлечение прибыли частным сектором. Есть инвесторы, которые приходят с предложением ГЧП, но они хотят окупить проект за три-четыре года, что мне кажется не совсем серьезным. Если мы говорим о наших зарубежных коллегах, то там окупаемость инвестиций происходит за 25-30 лет. И вряд ли сейчас кто-то из инвесторов придет с крупным проектом на таких условиях». Он отмечает, что существует потребность в кабинетах врачей общей практики в районах новой жилой застройки. И примеры таких проектов есть, в частности, в Приморском районе, где ведется активное строительство жилья. «У нас есть перечень таких объектов, которые требуются в каждом из новых и строящихся районов города. Перечень довольно большой. И в систему ОМС эти проекты вполне укладываются. Обсуждается бюджет в рамках госгарантий на модернизацию объектов здравоохранения — сейчас эта цифра на уровне 7 млрд рублей. Думаю, возможности для ГЧП-проектов будет больше», — пригласил к сотрудничеству Владимир Жолобов.

Наталия Резниченко, старший консультант KPMG, отмечает, что на сегодняшний день нет примеров реализованных проектов ГЧП в здравоохранении, но можно увидеть ряд квази-ГЧП-проектов, реализованных в этой области. «Главная проблема состоит в структурировании проекта, в частности, как прописать в контракте на 10-20 лет качество оказываемой услуги, распределить риски между частным и государственным секторами. Второй вопрос — в рамках какого закона будет юридически структурирован этот проект и нужно ли структурировать его в рамках закона о ГЧП, даже регионального», — говорит Наталия Резниченко. Она добавила, что сейчас готовится новый закон о ГЧП, так как прежний закон комфортен преимущественно для транспортной отрасли. «В здравоохранении примеры квази-ГЧП можно увидеть в тех случаях, когда тариф на медицинскую услугу высокий и позволяет получить доходность частному сектору. Возникает вопрос о дополнительном источнике дохода, так как предоставление услуг в рамках системы ОМС не обеспечит для частного сектора требуемой доходности. Кроме того, для первого проекта ГЧП в здравоохранении государству необходимо рассмотреть возможность предоставления некоторых преференций, как это было и с первым проектом ГЧП в транспорте. Это связано прежде всего с тем, что первый проект всегда более рискован, нет рабочей модели, нет сформировавшейся практики на рынке», — считает Наталия Резниченко.

Законодательные разночтения

Юрий Халимовский, старший юрист практики недвижимости и строительства «Пепеляев групп», говорит, что на федеральном уровне понятие ГЧП ограничивается концессией, на региональном же уровне власти в свои законодательные акты о ГЧП включают целый ряд других форм, в том числе лизинг и подготовку кадров. «Всего около 20 субъектов федерации приняли свои подзаконные акты о ГЧП. Кроме того, есть ряд регионов, где закон о ГЧП есть, а соответствующих проектов нет, и наоборот, — делится наблюдениями Юрий Халимовский. — За исключением закона Санкт-Петербурга о ГЧП, распределение рисков ни в одном другом законе не указано. Под риском здесь понимается то, какие компенсации будет один из субъектов ГЧП выплачивать в случае, если другой субъект не достигнет нужного результата. В первую очередь это риск «трафика». Некоторые гарантии со стороны государства сами по себе являются рискованными, так как зависят от того же бюджета, что в конечном итоге снижает привлекательность ГЧП-проекта для инвестора». Юрий Халимовский считает, что даже в Петербурге, где более или менее все благополучно с градостроительным законодательством, есть проблемы. Даже при наличии правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и конкретных проектов никто не может сказать точно, что на этом месте будет через несколько лет. И это сильно отражается на развитии проектов ГЧП, которые должны развиваться на основании понимания места расположения объекта и того, что находится вокруг него. «Сейчас все строят дома и бизнес-центры, не думая о социальных объектах — поликлиниках и больницах. Поэтому впоследствии эти объекты приходится куда-то «втыкать», либо готовить конкретно под них целый пакет документации», — поясняет господин Халимовский. Он также остановился на вопросе контроля — в зарубежном опыте эта функция зачастую передается третьей стороне. Но в России, во-первых, нет традиции доверия таким формам контроля, во-вторых, это дополнительные расходы и, в-третьих, по существу устранить контроль государственной власти невозможно. «При этом, если с контролем инвестора со стороны государства более или менее понятно, то как может контролировать инвестор государство в рамках ГЧП — совершенно неясно», — добавляет юрист.

Михаил Баженов, старший менеджер (корпоративные финансы, PwC), продолжил тему, высказав мнение о том, что в части контроля необходим баланс. «Почему проекты ГЧП занимают так много времени? Потому что в них участвует много сторон. И у разных сторон свои интересы. Если к числу контролирующих организаций добавить еще общественные организации, то срок реализации проектов и, соответственно, их стоимость значительно вырастет. Поэтому нужно находить баланс контроля. Важный момент — публичность проекта и масштаб инвестиций; в этом случае исполнение обязательств контролируют бизнес-сообщество и государство в лице различных ведомств, представляющих широкий круг интересов общества. Поэтому когда обязательства не выполняются или сроки срываются, это находит непонимание в обществе и рождает сомнение в возможности выстраивания долгосрочных партнерских отношений. Именно поэтому такие проекты на стадии строительства и тем более операционной стадии приостановить довольно сложно», — говорит Михаил Баженов.

Политическая воля

Лев Авербах, генеральный директор, главный врач Coris Assistance, считает принципиальным вопрос о том, нужен ли частный бизнес государству. «По нашим ощущениям, государство не готово нас привлекать, не желает доверять нам здоровье граждан. То, что сейчас отдается частному сектору государством, — услуги, которые нельзя назвать медицинскими, например, диализ. Их оказание не приводит к излечению людей, ответственности у подрядчика нет. Для реализации крупного дорогого инвестпроекта у инвестора нет стимула, нет перспективы. И это касается не обязательно ГЧП, а любого партнерства — аутсорсинга, госзаказа и многих других форм», — считает Лев Авербах. С ним согласен Денис Качкин, управляющий партнер юридической компании «Качкин и партнеры». «Основным условием успеха развития ГЧП в той или иной отрасли экономики является наличие твердой политической воли. Если ее нет, то процветают коррупция и непрозрачные конкурсы, способные надолго отбить желание инвесторов к сотрудничеству. Наиболее эффективно для инвестора — с финансовой точки зрения — участие в строительстве или реконструкции медицинского учреждения и дальнейшая эксплуатация здания. При этом учреждение здравоохранения, оказывающее медицинские услуги, непосредственно не участвует в ГЧП-отношениях. Для города ГЧП-проекты в здравоохранении — это способ привлечения быстрого финансирования и закрытия наиболее проблемных участков, но с учетом удорожания финансовых ресурсов такие проекты обычно в целом обходятся дороже», — заключает эксперт.

Ирина Бычина