Комментарии в СМИ

«Почему ГЧП в регионах России проигрывает госконтрактам?»

Управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП «Качкин и Партнеры» Денис Качкин рассуждает о том, что требуется регионам для реального развития государственно-частного партнерства.

Несмотря на перспективу роста, рынок государственно-частного партнерства в Сибири нельзя назвать развитым. Причины «тормозов», по мнению операторов ГЧП-проектов и экспертов в сфере инвестиций, кроются в неуверенности в успехе сотрудничества как самих инвесторов, так и властей, а также неоднозначном отношении к партнерству со стороны контрольно-надзорных органов.

В конце сентября в Госдуме РФ по итогам встречи фракции «Единой России» с министром финансов Антоном Силуановым было принято решение о создании рабочей группы по изменению бюджетного законодательства. Перед группой поставлены задачи сократить сроки доведения средств господдержки для регионов и ориентировать их на поддержку инвестиционных проектов, в первую очередь в рамках государственно-частного партнерства. Механизм ГЧП обсуждается в России с середины 2000-х (регламентирующий ГЧП федеральный закон № 224-ФЗ вступил в силу в июле 2015 года), однако до сих пор он не стал привычной частью экономики. Согласно проекту национального доклада о применении механизмов ГЧП в РФ, подготовленному Национальным центром государственно-частного партнерства, в 83 регионах страны в 2017–2018 годах был реализован хотя бы один проект такого партнерства.

При этом только шесть регионов в плане освоения ГЧП достигли максимального значения по показателю «опыт». В Топ-10 регионов освоения ГЧП национального центра присутствует и СФО: по итогам 2018 года с 9-го на 7-е место рейтинга поднялась Новосибирская область.

Регионы ищут частных партнеров

Как рассказал «Континенту Сибирь» генеральный директор «Агентства инвестиционного развития» (АИР) Новосибирской области Александр Зырянов, сейчас в регионе на разной стадии реализации находятся 55 инвестиционных проектов с использованием механизмов ГЧП и муниципально-частного партнерства (МЧП). Общий объем инвестиций по этим проектам составляет 63,6 млрд рублей. Развитию партнерства, по его оценке, помогает то, что в регионе систематизировано законодательство в сфере ГЧП. К примеру, есть возможность получить освобождение от уплаты налога на имущество или сниженную ставку по налогу на прибыль, а также субсидию в размере до 25% от фактически понесенных затрат. «Успешной и актуальной можно назвать новосибирскую концессию в отношении банного комплекса «Сандуны», который работает с 2018 года. Интересен опыт реализации муниципальных коммунальных концессий в сфере ЖКХ в Оби и Маслянино, объекты сданы в эксплуатацию в 2017 году.

Концессионер заменил старые котельные и сети на современные, а также построил новые сети. В результате произошло снижение потерь тепловой энергии, сокращение потребления электроэнергии и потерь теплоносителя, оптимизация мощности. Эти проекты реализовывались с привлечением средств фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. По схожей схеме сейчас реализуются две концессии в Черепанове», — рассказал Александр Зырянов. Главными региональными проектами в сфере ГЧП остаются возведение четвертого моста через Обь (договор с «Сибирской концессионной компанией» подписан в декабре 2017 года) и строительство семи поликлиник. В работе также находятся концессионные проекты строительства мусоросортировочных полигонов в районах области и проект строительства центра единоборств по улице Аникина в Новосибирске.

Как следует из таблицы, составленной Национальным центром ГЧП и отражающей опыт реализации проектов ГЧП в регионах в 2017–2018 годах, количество проектов не всегда сопровождается масштабными частными инвестициями. К примеру, в Новосибирской области на тот момент было реализовано 49 проектов с суммой частных инвестиций в размере 27,5 млрд рублей. В Красноярском крае проектов было практически в два раза больше — 94, — однако объем частных инвестиций при этом не превысил 2,6 млрд рублей. Достаточно значителен объем частных инвестиций по проектам ГЧП за два последних года был в Республике Алтай: 16 проектов на 16,6 млрд рублей. Наименьший объем ГЧП-инвестиций — в Омской области (27 проектов на 700 млн рублей) и Республике Хакасии (12 проектов на 800 млн рублей). При этом в Национальном центре ГЧП уточнили, что объемы инвестиций не являются главным критерием рейтинга.

«Очевидно, что у таких крупных городов, как Москва, проекты более капиталоемкие. Пара контрактов на закупку вагонов метро — это уже более 100 млрд рублей», — пояснил «Континенту Сибирь» исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко. По оценке начальника управления планирования и сопровождения проектов АО «Агентство развития и инвестиций Омской области» Светланы Титовой, государственно-частное партнерство в регионе развито слабо.

«В основном это сферы образования, культуры, коммунального хозяйства. Те сферы, на которые возможно выделение средств по госпрограммам. Чаще в нашем регионе ГЧП реализуется через концессию», — пояснила «Континенту Сибирь» Светлана Титова. Она считает, что развитие ГЧП в регионах сегодня тормозит непонимание этого механизма большинством частных инвесторов. Кроме того, развитию партнерства мешает отсутствие квалифицированных практических образовательных программ для инвесторов и органов власти. «ГЧП и концессия могла бы быть хорошим механизмом реконструкции изношенного государственного имущества, но инвесторам необходимо предоставить техническое заключение здания, которое достаточно затратное и имеет срок и поэтому, как правило, не финансируется госорганами», — добавила Светлана Титова.

«Не нужно пытаться с помощью кувалды расколоть орех»

Директор Центра развития ГЧП «Агентства инвестиционного развития» Новосибирской области Алексей Коваленко полагает, что проблемы развития ГЧП характерны для страны в целом и не имеют региональной привязки. «Реализация крупных, капиталоемких проектов не под силу одному только инвестору, необходимо существенное участие публичной стороны — региона.

При этом чем больше бюджетных обязательств принимает на себя субъект РФ, тем меньше у него возможностей заключать соглашения о ГЧП в будущем. В этой ситуации могли бы помочь федеральные вливания, но такая поддержка доступна не всегда и не для всех сфер», — считает Алексей Коваленко. Он добавил, что сфера применения механизма концессий и соглашений о ГЧП законодательно ограничена. Есть закрытый перечень объектов инфраструктуры, которые можно модернизировать, реконструировать или построить. Самые востребованные из этого списка — объекты ЖКХ и энергетики, социальные и культурные объекты, дороги и транспорт. Перспективной нишей также является партнерство в сфере проектов по внедрению цифровых технологий в городское хозяйство. В качестве успешных примеров хай-тек ГЧП Алексей Коваленко привел системы фотовидеофиксации в Астрахани, наружного освещения в Волгограде и управления платным парковочным пространством в Воронеже. В июне 2018 года вступил в силу федеральный закон, в соответствии с которым перечень объектов концессионного соглашения и соглашения о ГЧП был дополнен объектами IT-инфраструктуры. По информации Национального центра ГЧП, сейчас в России планируется к запуску уже несколько десятков проектов вроде создания баз данных или информационных систем.

По мнению экспертов, развитию ГЧП в регионах сегодня мешают отсутствие компетенций, боязнь нового, паралич воли на местах и сопротивление контролирующих органов, зачастую рассматривающих концессию как обход понятной и знакомой для них формы госзакупки. «Для реального развития в этом направлении регионам нужно прежде всего определиться с тем, для чего, в каких сферах и на каких стартовых условиях они готовы применять ГЧП-механизмы. То есть нужен системный подход, включение этого ГЧП в рабочий набор тех обычных инструментов, которые используются при создании и реконструкции инфраструктурных объектов. Вот как у плотника есть разный инструмент, так и здесь — нужно научиться правильно применять, а не пытаться с помощью кувалды расколоть орех», — пояснил управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП юридической компании «Качкин и партнеры» Денис Качкин.

Исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко считает, что государственно-частное партнерство пока проигрывает господряду, в первую очередь в связи с существующими рисками. «Чем сложнее форма реализации проекта с участием бюджета, тем больше вероятность, что он привлечет пристальное внимание контрольно-надзорных органов. Начнутся дополнительные проверки и другие административные процедуры вплоть до судебных разбирательств, особенно в условиях, когда контрольно-надзорные органы на местах сами не обладают необходимыми компетенциями для оценки и рассмотрения проектов ГЧП», — рассказал «Континенту Сибирь» Максим Ткаченко. По мнению эксперта, ситуацию кардинальным образом могли бы изменить национальные проекты и комплексный план магистральной инфраструктуры. Максим Ткаченко отметил, что почти вся инфраструктура страны до 2024 года будет развиваться именно по этим программным документам. «Федеральный центр в региональных проектах, как правило, участвует через межбюджетные трансферты.

Но так как большинство таких трансфертов расходуются в рамках «классических» бюджетных строек (через заключение обычных госконтрактов с частными подрядчиками), то большинство правил их предоставления сформулированы в этой логике и совершенно не подходят для случаев привлечения частных инвестиций в рамках ГЧП», — сказал эксперт. Изменение ситуации, по его мнению, стало бы хорошим драйвером для развития рынка ГЧП.

Александр Корнев

Материал опубликован на сайте «Континет Сибирь Online» 21.10.2019

Денис Качкин

Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП
Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург

Cкачать VCARD

ПРОЕКТЫ