Комментарии в СМИ

Эксперты практики по недвижимости и инвестициям «Качкин и Партнеры» Дмитрий Некрестьянов и Андрей Кулаков оценивают недавние изменения в Земельном кодексе РФ.

По оценкам экспертов, изменение отечественного земельного законодательства создаст условия для ежегодного роста ВВП России в 2%.

Реформа выгодна муниципалитетам, однако они могут саботировать ее главные принципы – прозрачность и равный доступ к земельному ресурсу, – опасаются юристы.

В марте 2015 года вступили в силу отдельные положения федерального закона № 171 «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ (ЗК) и отдельные законодательные акты РФ» от 23 июня 2014 года. Кроме того, некоторые коррективы в ЗК были внесены и рядом других законов: 217-ФЗ, 224-ФЗ, 499-ФЗ и т. д.

Эти изменения, по сути, обобщили сложившийся в постсоветский период опыт рыночных правоотношений землепользования. Ключевым достижением реформы является то, что в Земельном кодексе будет много детально прописанных процедур прямого действия с указанием конкретных и достаточно кратких сроков их выполнения. Также теперь информация о неиспользуемых землях должна находиться в открытом доступе. Свободные земельные участки должны выставляться на рынок при первом требовании заявителей (за исключением, когда на их оборот наложены ограничения в связи с госнуждами). Процедуры их оформления значительно упрощаются. Все это призвано облегчить возможность приобретения земельных участков или расширения территориальных владений как для физических, так и для юридических лиц.

По-новому будет проходить образование земельных участков и их оборот. Вводятся новые понятия и процедуры использования земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

По мнению юристов, по глубине изменений мы фактически имеем новый Земельный кодекс.

Принципы формирования

Понятие самого земельного участка, процедуры его образования приведено в соответствие с Градостроительным кодексом. В новом законе сформулирован полный и, что важно, закрытый перечень документов, на основе которых можно формировать земельные участки. Таким образом, были устранены противоречия между всеми нормативными актами, регулирующими земельные отношения, – Земельным, Лесным, Градостроительным кодексами, законом о садоводческих объединениях граждан и др.

Перечислены случаи, когда для формирования земельного участка необходим проект межевания. А именно – если земельный участок предоставлен: для комплексного освоения территории, некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам; в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии; в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами; для размещения линейных объектов федерального, регионального или местного значения (трубопроводы, ЛЭП и т. д.).

В перечисленных случаях устанавливается порядок: сначала – планирование использования территории, затем – предоставление земельного участка в соответствии с определенной ему функцией. Таким образом, распоряжение землей должно происходить строго на основе документов комплексного территориального планирования, что создает среду для рационального и гармоничного развития территорий. При этом механизм внесения изменений в проект планировки и в правила землепользования и застройки остается в действии.

Во всех остальных случаях, когда участок не сформирован и нет утвержденного проекта межевания территории, заявитель разрабатывает Схему расположения земельного участка на кадастровом плане (СЗУ), которую власти должны согласовать в течение 30 дней.

Расходы по подготовке СЗУ, а во многих случаях и проектов межевания (соответственно, и проекта планировки) возлагаются на заявителя. Этот порядок распространяется и на случаи, когда участок предоставляется на аукционе. В случае если конкурсант проигрывает, возмещение расходов не предусмотрено. Правда, есть исключение – в Москве и Санкт-Петербурге эти документы должны готовиться за счет бюджета, но как это скажется на сроках исполнения, еще вопрос.

То есть воплотить в российскую действительность успешную европейскую практику выделения земли в полном объеме опять не удалось.

Напомним, что алгоритм выделения земли, например, в Финляндии или Германии следующий: заявитель (физическое или юридическое лицо) определяется с участком и направляет запрос. Государство за свой счет и в течение конкретного срока формирует участок, ставит его на учет, готовит необходимый пакет документов. Заявитель получает участок в соответствии с утвержденной процедурой к заранее известной дате и по заранее известной цене.

Иерархия и порядок

Новый закон отменил целевое предоставление земельных участков. Это была непрозрачная и малопонятная коррупционная процедура, считает юрист компании «Качкин и Партнеры» Андрей Кулаков, «теперь все чисто, четко, прозрачно, по общим правилам».

В законе установлен закрытый перечень документов – оснований перехода права на земельный участок, принадлежащий государству или муниципалитету. Прописаны способы перехода прав на земельный участок – порядок проведения торгов, предоставления участка без торгов, предоставления под здания и сооружения, а также порядок использования земельного участка без передачи прав, посредством сервитута или без него.

Ключевой момент реформы – ныне свободные земельные участки должны выставляться на торги на основании заявлений граждан и юридических лиц. Имеются и исключения – если они зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, ограничены в обороте и т. п. В качестве начальной аукционной цены участка используется кадастровая стоимость. Информацию о наличии свободной земли органы обязаны публиковать на официальных сайтах.

Юристы расходятся во мнениях по поводу «революционности» этой статьи. Так, Андрей Кулаков считает, что само по себе положение «вроде бы и хорошее» (если гражданин или компания нашла свободный участок под свои нужды, то администрация обязана выставить его на торги…), но проблема в другом – как только кто-то потребует выставить участок на торги, может появиться близкий к администрации «конкурент», который будет играть на повышение, а после попросту исчезнуть, не исполнив конкурсного договора. Это уже проходили на региональном уровне, предстоит пройти на местном.

Юрист компании «Бейкер и Макензи» Ольга Аникина считает положительным моментом изменения в процедуре предоставления земельного участка на основании акта выбора не на торгах – кто первый подал заявку на участок, тот имеет больше шансов его получить, торги не обязательны. «Хотя, думаю, еще появятся вопросы к этой процедуре», – заметила она.

Юристов насторожило новое положение, предусматривающее право без торгов, по решению главы региона, предоставлять землю под строительство не только социальных, культурных, коммунальных объектов, но и масштабных инвестиционных проектов. «Это положение сомнительное не в плане самой идеи, а в плане ее реализации, поскольку определение критериев «масштабного объекта» отдано на откуп регионам, – пояснил Андрей Кулаков. – Анализ показывает, что эти критерии очень разнятся. Так критерии в Белгородской области позволяют подвести под масштабный объект магазин и ресторан. Идея дать регионам рычаги привлечения инвестиций в регионы – привлекательна, но вызывает опасение ее применение на местах».

Эксперты советуют: перед тем как ввязываться в процедуру покупки земельного участка, изучить региональное законодательство и задаться вопросом, кто имеет право распоряжаться данным участком.

Ограничено безвозмездное пользование землей. Земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно органам, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям и центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий. Изменен список, касающийся оснований принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и права пожизненного наследуемого владения земельным участком.

В случаях изъятия для государственных или муниципальных нужд допускается обмен государственных и муниципальных участков на землю, которая находится в частной собственности. Либо когда частная земля предназначена (согласно проектам планировки и межевания территории) для размещения социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры или если на ней соответствующие объекты уже расположены.

Законодатели кардинально решили вопрос с долгостроями. Прописана процедура изъятия земельного участка и отчуждения объекта незавершенного строительства в связи с прекращением действия договора аренды участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Равный доступ или…

С марта 2015 года в Земельном кодексе РФ появляется новая глава V.3 «Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Регулирование «краткосрочных» сервитутов (менее трех лет) будет происходить по аналогии с краткосрочными договорами аренды.

Предусмотрена возможность заключения соглашения об установлении сервитута при размещении линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка. Новая редакция соответствующих положений Гражданского кодекса РФ позволяет устанавливать сервитут по соглашению с законным владельцем земли, а не только с ее собственником.

Законодатели надеются, что за счет введения новой формы взаимоотношений будет легче строить линейные сооружения, так как отпадает необходимость формировать змеевидные земельные участки. В данном случае можно произвести установление сервитута, который учитывается в государственном кадастре недвижимости (если срок соглашения три года и более). Для ремонта же достаточно просто получения разрешения (выдаваемого государственным органом) для проведения инженерных изысканий для строительства вместо необходимости арендовать для этого землю, что существенно снизит организационные и финансовые издержки строительства. Статья о сервитуте также вызвала спор.

Ольга Аникина считает положительным моментом желание законодателей решить вопросы, связанные с проблемой сервитутов, в т. ч. публичных сервитутов, поскольку появилась возможность в упрощенном порядке оформить какое-то право пользования. А также разрешен вопрос, когда у вас находится в аренде участок, по которому потенциально может пройти зона сервитута (публичный государственный участок).

В свою очередь, Андрей Кулаков называет эту статью «очень странной нормой». Он обращает внимание на следующий сомнительный момент: если соглашение о сервитуте установлено менее чем на три года, то такой сервитут можно не ставить на кадастровый учет и не регистрировать, он регулируется приложением к соглашению, где стороны просто фломастером обводят территорию.

Также возможна такая коллизия: застройщик получает участок, а после этого выясняется, что кто-то имеет право прохода-проезда по нему. Или он узнает, что некто будет копать траншею для прокладки кабеля, когда два этажа уже возведены. «Здесь нарушен один из фундаментальных порядков – принцип ведения реестра, – заявляет юрист. – Ведь ЕГРП для того и существует, чтобы любое третье лицо перед покупкой земельного участка могло посмотреть – есть там обременения или нет, кто собственник. Теперь же получается, что могут иметься или появиться обременения, которые нигде не регистрируются. Это создает риски. И что теперь, инвестпроект должен предварительно три года «настояться», чтобы начинать строительство без рисков?»

Внесены изменения в арендные правоотношения. Так законом определено, что размер арендной платы должен стать существенным условием договора аренды. Хорошо, что договор аренды участка публичной собственности тоже регулируется (ключевые условия), – это уменьшает возможности для злоупотреблений, считает Ольга Аникина. Но, с другой стороны, это снижает возможность для включения условий по конкретным проектам, которые могли бы быть важными, то есть стало меньше гибкости в этом плане.

Однако появилась и большая проблема в связи с введением положения об отсутствии преимущественного права аренды на новый срок.

«Проблема даже не в отсутствии этого права, а в том, что к аукциону земля должна выйти чистой, – пояснил Андрей Кулаков. – Допустим, владелец автомойки лет 20 стоял на этой земле, у него здесь вкопана железобетонная плита, убирать которую ему дороже, чем весь автосервис. Теперь ему придется вынимать плиту, убирать автосервис и после этого участвовать в конкурсе на общих основаниях. Если выиграет, все назад – плиту, павильоны. Тут законодатель выбирал между двумя фундаментальными ценностями – равный доступ к земле и экономическая стабильность для субъекта. Выбрал первое».

Появилась возможность использования земельных участков без их предоставления. Перечень, в каких случаях допустима такая схема отношений, имеется в Земельном кодексе. Это позволяет избежать длительных согласований договоров аренды, когда строится, например, крупная магистраль и нужны участки для складирования, а рядом имеется невостребованная земля. Удобно для размещения нестационарных торговых объектов. «Но есть нюанс – издается властный акт, который тоже нигде не регистрируется, – в курсе только местная власть», – заметил Андрей Кулаков. Так что значимость местного органа власти возрастает.

Кроме того, отныне установление ставки земельного налога будет регулироваться законодательными актами органов местного самоуправления. Также органы местного самоуправления устанавливают основания предоставления льгот по уплате земельного налога и основания освобождения от их уплаты.

Подмерзший оборот

Ожидается, что закон 171-ФЗ введет в оборот мощнейший земельный ресурс. Есть муниципалитеты, где до 90% земель находится в федеральной собственности. Планируется, что большая часть из них будет передана в собственность местной власти и будет выставлена на рынок. В связи с этим муниципалитетам реформа выгодна, так как она делает их распорядителями огромного ресурса, а это дополнительные финансовые вливания.

Однако промежуток времени между частичным вступлением в силу федерального закона № 171 (с 23 июня 2014 года) и окончательным (с 1 марта 2015 года) – шесть месяцев – не был использован регионами и местной властью для подготовки подзаконных актов, и в большинстве своем чиновники еще не переварили новые правила. Вследствие этого оборот земель оказался заморожен.

Большинство регионов еще только в процессе формирования местного законодательства и адаптации к новым правовым реалиям, констатирует председатель комитета по законодательству РГУД, партнер, руководитель практики по недвижимости и инвестициям компании «Качкин и Партнеры» Дмитрий Некрестьянов. В связи с этим он прогнозирует вал судебных споров девелоперов с органами власти.

В Петербурге чиновники попытались успокоить девелоперов. Так первый заместитель председателя комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга Нино Лордкипанидзе пообещала сохранить уже отработанную привычную схему предоставления участков, конечно же, с адаптацией к нововведениям.

Как сообщила первый заместитель председателя юридического комитета Петербурга Юлия Осипова, вскоре будут разработаны отдельные законодательные акты, регламентирующие порядок предоставления участков для строительства и возведения некапитальных объектов, поскольку в отредактированном Земельном кодексе прописан только общий порядок.

«На первый взгляд изменения в Земельном кодексе положительные, но в процессе правоприменения появятся вопросы, тогда всплывут и недоработки, отрицательные моменты, – считает Ольга Аникина. – В целом же плюсом является то, что в законе много положений прямого действия». Скептицизм Андрея Кулакова более конкретен. «Сама по себе инициатива федеральных законодателей положительна, реализация на местах может подкачать – это глобальная проблема для России», – предупредил он.

Ирина Кравцова

Ссылка на источник