Внесены поправки в бюджетное законодательство, которые негативно повлияют на концессионные соглашения, соглашения о ГЧП, МЧП

По ранее действовавшему регулированию, предусмотренному в положениях Бюджетного кодекса РФ о предоставлении субсидий, заключение соглашений о ГЧП, МЧП, концессионных соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, осуществлялось в случаях, предусмотренных (в зависимости от уровня заключения соглашения) решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в определяемом ими порядке.

По новому регулированию в дополнение к этим требованиям заключение таких долгосрочных соглашений о ГЧП, МЧП, концессионных соглашений будет осуществляться в объеме затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК[1].

Судя по пояснительной записке к законопроекту, такие последствия не предполагались. Так, в пояснительной записке отмечается, что «изменения в ст. 78 Бюджетного кодекса РФ исключат необходимость принятия отдельного решения Правительства РФ в целях заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий юридическим лицам в рамках исполнения соглашений о ЗПК, заключенных в соответствии с Законом о ЗПК.  Для заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий в рамках соглашений о ЗПК принятие отдельного решения Правительства РФ, определяющего распределение объемов субсидий по годам, нецелесообразно, так как Правительство РФ утверждает порядок определения объема возмещения затрат, понесенных в целях создания инфраструктуры в рамках соглашений о ЗПК, а также затрат на уплату процентов по кредитам и займам, привлеченным на указанные цели»[2].

Такая цель, отраженная в законопроекте, логична и допустима, однако должна была быть реализована иным способом. С учетом пояснительной записки представляется, что при формировании текста законопроекта возникла ошибка, которая должна быть устранена.

Тем не менее, формулировки поправок таковы, что они распространяются и на долгосрочные соглашения о ГЧП, МЧП, концессионные соглашения. Отметим, что законопроект был принят в рекордно короткие сроки – прошло менее месяца между датой внесения законопроекта в Государственную Думу РФ и датой вступления в силу закона.

[1] Федеральный закон от 01.04.2020 № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации».

[2] https://sozd.duma.gov.ru/bill/1022818-7.

Поправки вступили в силу 15 октября 2020 года, соответственно, их действие будет распространяться на соглашения о ГЧП, МЧП, концессионные соглашения, которые будут заключаться после этой даты.

С учетом буквального толкования внесенных изменений, объем субсидий в долгосрочных соглашениях о ГЧП, МЧП, концессионных соглашениях не должен превышать объем затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК.

При излишне буквальном толковании может создаться впечатление, что весь объем затрат (в том числе внебюджетных) ограничен объемом затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК, однако представляется, что с учетом системного толкования п. 9 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ такой подход неверен.

Ниже рассмотрено, (1) как определить объем затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК, (2) нужно ли заключать соглашение о ЗПК (СЗПК) и какие есть препятствия при заключении СЗПК.

Возможные меры государственной поддержки инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках СЗПК, предусмотрены в ст. 15 Закона о ЗПК.

В первую очередь отметим, что меры государственной поддержки предоставляются только для инвестиционных проектов[1] в понимании Закона о ЗПК. При этом термин «инвестиционный проект» не предусматривает проект, включающий в себя осуществление на эксплуатационной стадии исключительно технического обслуживания. По соглашениям о ГЧП, МЧП частный партнер может выполнять только техническое обслуживание; однако в таком случае публичный партнер осуществляет эксплуатацию. Представляется, что поскольку в термине «инвестиционный проект» не содержится указание о том, какое лицо должно выполнять эксплуатацию, потенциально возможно через выполнение публичным партнером эксплуатации отнести такие соглашения о ГЧП, МЧП к инвестиционному проекту в понимании Закона о ЗПК. Однако риски иного толкования все же сохраняются, в том числе поскольку в силу отдельных положений Закона о ЗПК[2].

Возможно выделить три основных способа определения объема затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК.

Первый способ

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о ЗПК организации, реализующей проект, может быть предоставлено возмещение затрат за счет средств федерального бюджета и (или) за счет средств бюджета субъекта РФ:

1. на создание (строительство), модернизацию и (или) реконструкцию объектов обеспечивающей и (или) сопутствующей инфраструктур, необходимых для реализации инвестиционного проекта, в том числе на реконструкцию объектов инфраструктуры, находящихся в государственной (муниципальной) собственности;
2. на уплату процентов по кредитам и займам, купонного дохода по облигационным займам, привлеченным для создания (строительства), модернизации и (или) реконструкции указанных выше объектов.

Под такой инфраструктурой понимаются объекты транспортной, энергетической, коммунальной, социальной, цифровой инфраструктур, используемые либо исключительно в целях реализации инвестиционного проекта (обеспечивающая инфраструктура), либо как в целях реализации инвестиционного проекта, так и в иных целях (сопутствующая инфраструктура).

Модель возмещения затрат на обеспечивающую, сопутствующую инфраструктуру представляется неоптимальной в том числе по следующим причинам:

1. из положений Закона о ЗПК не до конца ясно, могут ли объекты обеспечивающей и сопутствующей инфраструктур являться объектом соглашения о ГЧП, МЧП, концессионного соглашения, либо это исключительно объекты, которые нужны для обеспечения возможности реализации таких соглашений;

Даже если предположить, что объекты обеспечивающей и сопутствующей инфраструктур могут являться объектами соглашения, то:

2. некоторые объекты соглашений о ГЧП, МЧП, концессионных соглашений не подпадут под объекты обеспечивающей и сопутствующей инфраструктуры – например, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции, гидротехнические сооружения, имущественные комплексы, предназначенные для производства промышленной продукции и (или) осуществления иной деятельности в сфере промышленности, объекты охотничьей инфраструктуры и т.д.;

3. предусмотрены ограничения по размеру возмещаемых затрат – (1) не более 50 % фактически понесенных затрат для объектов обеспечивающей инфраструктуры; (2) предельный объем всех возмещаемых затрат не может превышать размер исчисленных организацией, реализующей проект, налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на НДС (за вычетом налога, возмещенного организации, реализующей проект), ввозных таможенных пошлин, акцизов на автомобили легковые и мотоциклы;

4. фактически установлена необходимость проведения сравнительного преимущества для возможности возмещения затрат;

5. не предусмотрена возможность возмещения затрат за счет средств муниципального бюджета;

6. прочие препятствия (в частности, установлен предельный срок для возмещения затрат, организация, реализующая проект, должна являться российским юридическим лицом).

Второй способ

В силу ч. 16 ст. 15 Закона о ЗПК в случаях и порядке, которые определены Правительством РФ, организации, реализующей проект, могут быть предоставлены меры государственной поддержки в целях обеспечения минимальной доходности инвестиционного проекта, в отношении которого заключено СЗПК.

К недостаткам мер государственной поддержки по ч. 16 ст. 15 Закона о ЗПК можно в том числе отнести следующие недостатки:

1. для возможности реализации этого положения потребуется принятие акта Правительства РФ, в котором будут установлены соответствующие случаи и порядок предоставления мер государственной поддержки;
2. существует высокая вероятность того, что для возможности применения таких мер потребуется заключение СЗПК.

Третий способ

В силу ч. 17 ст. 15 Закона о ЗПК организации, реализующей проект, заключившей СЗПК, могут быть предоставлены меры поддержки (в том числе меры государственной поддержки), не предусмотренные ст. 15 Закона о ЗПК. При этом объем таких мер государственной поддержки не должен превышать объем капитальных вложений, направляемых на реализацию нового инвестиционного проекта, в отношении которого заключено СЗПК.

К недостаткам мер государственной поддержки по ч. 17 ст. 15 Закона о ЗПК можно отнести в том числе следующие недостатки:

1. существует высокая вероятность того, что потребуется заключение СЗПК;
2. не предусмотрено возмещение процентов и операционных затрат.

Как отмечалось выше, есть высокая вероятность того, что заключение СЗПК потребуется в случае, если предоставляются меры государственной поддержки по ч. 16, 17 ст. 15 Закона о ЗПК (риск необходимости наличия СЗПК сохраняется и при возмещении затрат на обеспечивающую, сопутствующую инфраструктуру). С учетом положений п. 9 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, заключение СЗПК потребуется до заключения соглашения о ГЧП, МЧП, концессионного соглашения.

СЗПК заключается как по итогам частной проектной инициативы, так и по итогам публичной проектной инициативы.

Для заключения СЗПК в рамках частной проектной инициативы необходимо, в частности, представить разрешение на строительство в случаях, если инвестиционный проект предусматривает создание (строительство) и (или) реконструкцию объекта (объектов) капитального строительства[1]. Как отмечалось выше, СЗПК должно заключаться до заключения соглашения о ГЧП, МЧП, концессионного соглашения, а разрешение на строительство по общей практике получается после заключения таких соглашений. В связи с этим в случае, если для предоставления мер государственной поддержки потребуется заключение СЗПК, то такое СЗПК не сможет быть заключено до заключения и исполнения соглашения о ГЧП, МЧП, концессионного соглашения, и, соответственно, не смогут быть заключены соглашения о ГЧП, МЧП, концессионные соглашения.

При этом отметим, что требование о предоставлении разрешения на строительство предусмотрено в Законе о ЗПК, а в подзаконном акте такое требование исключено[2]. Однако положения Закона о ЗПК, представляется, не позволяют изменять это требование в подзаконном акте.

Кроме того, для заключения СЗПК необходимо обеспечить вложение определенного размера капиталовложений[3]. С учетом того, что до 1 апреля 2021 года стороной СЗПК обязательно должна являться Российская Федерация[4], то минимальный объем капиталовложений должен составлять: не менее 250 миллионов рублей для новых инвестиционных проектов, относящихся к сферам здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта; не менее 500 миллионов рублей для новых инвестиционных проектов в сфере цифровой экономики, экологии, сельского хозяйства; не менее 1,5 миллиарда рублей для новых инвестиционных проектов в сфере обрабатывающего производства; не менее 5 миллиардов рублей для новых инвестиционных проектов в иных сферах экономики. После 1 апреля 2021 года минимальный объем капиталовложений будет составлять 200 миллионов рублей.

При этом важно иметь ввиду определение капиталовложений, предусмотренное в Законе о ЗПК. Под капиталовложениями понимаются вложенные в инвестиционный проект денежные средства проектной компании, предоставленные ей инвестором (инвесторами) в качестве взносов в уставный (складочный) капитал и (или) вкладов в имущество проектной компании, или вложенные в инвестиционный проект денежные средства иной организации, реализующей проект, за исключением заемных денежных средств, денежных средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, а также денежных средств, полученных от организации с публичным участием, подлежащих казначейскому сопровождению.

Соответственно, фактически речь идет о собственных средствах организации. Представляется, что существенная часть будущих частных партнеров и концессионеров не предполагали вкладывать такой объем собственных средств.

[1] П. 8 ч. 7 ст. 7 Закона о ЗПК.

[2] Пп. з) п. 10 Постановления Правительства РФ от 01.10.2020 № 1577 «Об утверждении Правил заключения, изменения, прекращения действия соглашений о защите и поощрении капиталовложений, ведения реестра соглашений о защите и поощрении капиталовложений».

[3] П. 1 ч. 14 ст. 7 Федерального закона от 01.04.2020 № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации», пп. г) п. 5 Постановления Правительства РФ от 01.10.2020 № 1577 «Об утверждении Правил заключения, изменения, прекращения действия соглашений о защите и поощрении капиталовложений, ведения реестра соглашений о защите и поощрении капиталовложений».

[4] Ч. 1 ст. 16 Закона о ЗПК.

Поправки распространяются на заключение всех договоров (соглашений) о предоставлении субсидий из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета юридическим лицам, указанным в п. п. 1, 7 — 8.1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, в том числе в соответствии с условиями специальных инвестиционных контрактов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Все указанные договоры могут заключаться только в объеме затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК.

Соответственно, сфера действия поправок не ограничивается долгосрочными соглашениями о ГЧП, МЧП, концессионными соглашениями.

Внесенные поправки существенно негативно повлияют на заключение соглашений о ГЧП, МЧП, концессионных соглашений, а также долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий по ст. 78 Бюджетного кодекса РФ.

Представляется, что необходимы оперативные поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые отразят тот подход, который предусмотрен в пояснительной записке – например, через указание о том, что положения об объеме затрат, подлежащих возмещению по Закону о ЗПК, относятся только к случаям заключения СЗПК.