Статья

Алёна Пимоненко, юрист практики по инфраструктуре и ГЧП АБ «Качкин и Партнеры» с материалом о капитальном гранте.

В условиях растущей ключевой ставки участники рынка ГЧП все чаще обращаются к мерам государственной поддержки, позволяющим снизить расходы на привлечение заемного финансирования. Одной из таких мер может быть использование капитального гранта при финансовом структурировании проекта. В отличие от платы концедента, капитальный грант выплачивается из бюджета уже на этапе создания объекта, что позволяет уменьшить тело долга по необходимому кредиту и сэкономить на процентах. Однако и внимание проверяющих органов к капитальному гранту традиционно более пристальное. На какие расходы допускается направлять средства капитального гранта и какие механизмы позволяют снизить риски его использования, рассмотрим в данной статье.

Закон о концессиях[1] в действующей редакции определяет капитальный грант как финансирование на этапе создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, из чего можно сделать вывод, что финансирование за счет средств капитального гранта иных расходов, помимо расходов на создание и(или) реконструкцию объекта, не допускается. В этой связи особое внимание следует уделять формулированию условий концессионного соглашения о целевом назначении капитального гранта. К примеру, условие о том, что капитальный грант может быть направлен «в том числе, на финансирование расходов на создание», суды могут признать незаконным[2], как допускающим возможность направления средств капитального гранта и на иные цели, помимо расходов на создание объекта соглашения.

Под «финансированием» может пониматься как финансовое обеспечение, так и возмещение понесенных концессионером затрат на создание (реконструкцию) объекта соглашения.  При этом не рекомендуется до заключения концессионного соглашения осуществлять затраты (в том числе авансировать работы подрядчиков), которые планируется впоследствии компенсировать за счет средств капитального гранта. Даже если результат работ будет впоследствии принят концедентом, в возмещении затрат, понесенных до даты заключения концессионного соглашения, может быть отказано[3].

Перечень расходов, которые могут быть отнесены к расходам на создание (реконструкцию) объекта концессионного соглашения, для целей определения размера капитального гранта Законом о концессиях не установлен.

Судебной[4] и правоприменительной практикой[5] выработан подход, согласно которому расходы на создание (реконструкцию) объекта соглашения могут включать 1) расходы на проектно-изыскательские работы (ПИР), 2) расходы на строительно-монтажные работы (СМР), 3) расходы на оборудование. При этом, если направление капитального гранта на расходы на СМР является наиболее традиционным подходом, возможность направления средств капитального гранта на некоторые другие статьи затрат в составе «расходов на создание (реконструкцию)» на практике может вызывать вопросы.

Расходы на проектирование и подготовку территории

Отметим, что Закон о концессиях отличает обязательства по созданию и(или) реконструкции объекта концессионного соглашения от обязательств по подготовке территории и проектированию[6], в связи с чем, с учетом буквального толкования Закона о концессиях, имеется риск невключения расходов на проектирование и подготовку территории в состав расходов на создание объекта концессионного соглашения и, как следствие, риск невозможности расходования средств капитального гранта на указанные цели.

При этом по отдельным проектам (в частности, по концессионным соглашениям в отношении объектов спорта, образования, социального обслуживания, по которым предоставляется федеральное софинансирование[7]) в нормативном регулировании прямо предусмотрено, что создание (реконструкция) соответствующих объектов включает, в том числе, выполнение работ по подготовке проектной документации, подготовке территории. Соответственно капитальный грант по таким проектам может направляться, в том числе, на проектирование и подготовку территории[8].

В то же время правилами предоставления федерального софинансирования по дорожным проектам[9] предусмотрено, что межбюджетные трансферты предоставляются в целях реализации мероприятий по строительству (реконструкции) автомобильных дорог (участков автомобильных дорог (или) искусственных дорожных сооружений) в рамках концессионных соглашений[10]. В связи с этим возможен подход, что по таким проектам за счет капитального гранта, финансируемого с использованием средств федерального бюджета, могут быть покрыты только расходы, предусмотренные проектно-сметной документацией в отношении строительства (реконструкции) объекта концессионного соглашения и включенные в сводный сметный расчет.

С учетом требований к разделам проектной документации в сводный сметный расчет включаются, отдельные статьи затрат на подготовку территории строительства, на проектные и изыскательские работы[11], например, затраты, связанные с оформлением земельного участка, с созданием геодезической разбивочной основы для строительства и освоением территории строительства, при определенных условиях могут включаться затраты на разработку документации по планировке территории, затраты в связи с изъятием под строительство земельных участков.

При этом, расходы на подготовку территории, не учтенные в сводном сметном расчете, но возложенные на концессионера по концессионному соглашению, не рекомендуется в таких случаях финансировать за счет средств капитального гранта во избежание признания этих расходов нецелевым использованием бюджетных средств.

Расходы на привлечение и обслуживание финансирования

В ряде случаев к расходам на создание, финансируемым за счет капитального гранта, также относят расходы по кредитам и займам (расходы на проценты, комиссии)[12]. В актуальной редакции ч. 2 ст. 10.1 Закона о концессиях (в положениях о предельном размере финансового участия концедента во всех формах) предусмотрено, что в состав расходов на создание (реконструкцию) и использование (эксплуатацию) объекта соглашения могут включать, в том числе, расходы на уплату процентов и иных платежей по кредитам (займам), расходы на страхование рисков, на предоставление обеспечения исполнения обязательств.

Представляется, что приведенное в ч. 2 ст. 10.1 Закона о концессиях понятие, ввиду прямого указания закона, корректно использовать для целей соответствующей части ст. 10.1 и без специального указания оно не может быть распространено на состав расходов на создание и (или) реконструкцию применительно к капитальному гранту. Кроме того, из буквального толкования ч. 2 ст. 10.1 не очевидно, относит ли законодатель расходы на уплату процентов, страхование и обеспечение к расходам на создание (реконструкцию), или к расходам на использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.

Несмотря на то, что по действующей редакции Закона о концессиях состав расходов на создание (реконструкцию) можно толковать более широко, чем это было принято до 01.10.2023[13], судебная практика по новым формулировкам закона пока не сложилась. Поэтому при формировании условий концессионного соглашения о целевом использовании капитального гранта рекомендуется придерживаться более консервативного подхода и допускать финансирование за счет капитального гранта только затрат, учтенных в сводном сметном расчете, получившем заключение о достоверности определения сметной стоимости. Представляется, что такой подход позволяет снять большинство рисков как для публичной, так и для частной стороны, связанных с включением в платежный механизм капитального гранта.

[1] Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

[2] Так, в деле № А58-10768/2022 суды трех инстанций признали недействительным положение концессионного соглашения, предусматривающее использование платы концедента, «в том числе на финансирование затрат по Созданию Объекта соглашения и на уплату процентов за пользование денежными средствами» (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26.04.2024 N Ф02-1809/2024 по делу № А58-10768/2022). Суды пришли к выводу, что формулировка «в том числе» допускает использование платы концедента на иные цели, не связанные с созданием объекта соглашения и уплатой процентов. С учетом действующей редакции ст. 10.1 Закона о концессиях, данный вывод из судебной практики необходимо учитывать и при определении целевого использования средств капитального гранта.

[3] В деле № А75-14933/2023 концессионер смог добиться возмещения расходов на ПИР за счет капитального гранта только с третьей попытки, поскольку концедент отказался возместить за счет капитального гранта затраты на ПИР, понесенные концессионером до заключения концессионного соглашения, а суд первой инстанции доводы концедента поддержал. Суд апелляционной инстанции отменил решение нижестоящего суда, указав, что проектная документация принята концедентом и получила положительное заключение экспертизы (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2024 № 08АП-891/2024 по делу № А75-14933/2023). Несмотря на правильный вывод суда апелляционной инстанции, история рассмотрения данного дела указывает на риск возмещения за счет капитального гранта затрат, понесенных до даты заключения концессионного соглашения.

[4] См. например, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2023 № 17АП-3587/2023-ГК по делу № А50-23169/2022; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2024 № 07АП-2701/2024.

[5] См. например, КС в отношении дублера проспекта Гагарина (Нижегородская область), КС в отношении комплекса по обращению с отходами г. Билибино (Чукотский автономный округ), КС в отношении регионального центра здоровья и отдыха «Арктический акватермальный физкультурно- оздоровительный комплекс» и др.

[6] П.п. 1, 6.4 ч. 1 и п. 12 ч. 2 ст. 10 Закона о концессиях, ч. 3 ст. 3 Закона о концессиях.

[7] Приложение № 8 к государственной программе РФ «Развитие физической культуры и спорта»; Приложение № 27 к государственной программе РФ «Развитие образования»; Приложение N 8(9) к государственной программе РФ «Социальная поддержка граждан».

[8] В указанных правилах термин «Капитальный грант» означает софинансирование расходов концессионера на создание (реконструкцию) объекта образования, объекта спортивной инфраструктуры, объекта социального обслуживания соответственно.

П. 2 Приложения № 27 к Постановлению Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования».

[9] Правила предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры дорожного хозяйства, в рамках реализации национального проекта «Безопасные качественные дороги», утвержденные ПП РФ № 2265.

[10] П. 22 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры дорожного хозяйства, в рамках реализации национального проекта «Безопасные качественные дороги», утвержденных ПП РФ № 2265.

[11] П. 31 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», Приказ Минстроя России от 04.08.2020 N 421/пр «Об утверждении Методики определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации»

[12] См. например, КС в отношении автомобильной дороги от ул. Раздольной до ул. 1-й Заречной с мостовым переходом через р. Омь в г. Омске с платным участком, КС в отношении мусоросортировочного комплекса и участка захоронения в г. Улан-Удэ.

[13] С указанной даты вступило в силу большинство положений, внесенных в Закон о концессиях федеральным законом от 10.07.2023 № 296-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».