Статья

Павел Остапчук, юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнеры» с материалом о правах собственников участков в границах ОКН.

Конституционный Суд РФ опубликовал Постановление от 1 декабря 2025 г. № 42-П, выступив в защиту собственников земельных участков, приобретенных до их включения в границы зон охраны объектов культурного наследия (далее – ОКН) (один из видов зон с особыми условиями использования территории – ЗОУИТ, п. 1 ст. 105 ЗК РФ) и до вступления в силу Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 342-ФЗ).

Предметом рассмотрения высшего судебного органа конституционного контроля стала жалоба гражданина, по мнению которого ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ используется судами в качестве неправомерного способа отказа собственникам участков в выкупе принадлежащей им земли, обесценивающейся ввиду невозможности ее использования в ЗОУИТ, или возмещении убытков, связанных с установлением такой ЗОУИТ, если она была установлена до 4 августа 2018 г.

Сложившаяся до принятия Постановления от 1 декабря 2025 г. № 42-П правоприменительная практика в вопросе отказа в выкупе и возмещении убытков в пользу собственников участков, чьи права ограничиваются в результате установления ЗОУИТ, была однозначной и базировалась на оценке судами совокупности обстоятельств, а именно:

• внесены ли сведения о ЗОУИТ в ЕГРН на момент приобретения участка заявителем1;
• было ли собственнику на момент приобретения участка известно о потенциальных ограничениях, связанных с нахождением участка в непосредственной близости от объекта, в отношении которого устанавливается ЗОУИТ (т. е. мог ли собственник предположить, что поскольку рядом с ним находится, к примеру, объект культурного наследия, возможность строительства на участке будет ограничена)2;
• использовал ли собственник участок для строительства в соответствии с видом разрешенного использования (ВРИ) или не использовал длительное время3;
• имеются ли доказательства приготовления к производству строительных работ (в том числе до выдачи градостроительного плана участка)4;
• истекли ли три года с момента, когда собственник должен был узнать об ограничениях использования участка5;

сохраняется ли возможность использования участка в соответствии с установленным ВРИ6.
В целом для отказа в выкупе земли достаточно было одного совпадения, особенно если речь о наличии сведений о ЗОУИТ в ЕГРН на дату приобретения права собственности или об обращении собственника с иском по истечении более трех лет с даты внесения сведений о ЗОУИТ в ЕГРН – то есть с пропуском срока исковой давности. Если явные недостатки в действиях заявителя отсутствовали, суд изучал материалы дела и, как правило, находил доводы, подтверждающие законность отказа в выкупе участка или выплате компенсации.

В качестве наиболее предпочтительных из оставшихся оснований отказа выделялись наличие сведений о соответствующем объекте, в отношении которого устанавливается ЗОУИТ, на дату приобретения участка7 либо длительное неиспользование участка (к примеру, заявитель приобрел участок в 2005–2010 гг., на протяжении последующего десятилетия использовал участок, но без строительства капитальных объектов, а когда обращался за выдачей ГПЗУ – узнавал об ограничении, установленном в 2015 г.).Чем боль

ше обстоятельств в пользу отказа удастся собрать, тем меньше вероятность отмены судебного акта, и даже дошедшие до Верховного Суда РФ истцы в ответ на жалобу получали определение об отказе в принятии ее к производству по указанным причинам со ссылкой на отсутствие оснований для признания отказа в выкупе земли или возмещении убытков незаконными.

Ситуация Михаила Малинова – заявителя жалобы в Конституционный Суд о проверке конституционности ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ – мало чем отличалась от приведенных. Судами установлены следующие обстоятельства-основания:

• заявитель долго (более 10 лет) не приступал к строительству;
• ЗОУИТ установлена в 2015 г., а сведения о ней внесены в ЕГРН в 2016 г.;
• сохраняется возможность использования участка.

С учетом положений ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ суды указали, что основания признать отказ Министерства имущественных отношений Московской области незаконным и обязать выкупить участок отсутствуют.

Несмотря на то что при вынесении Постановления от 1 декабря 2025 г. № 42-П КС счел оспариваемое законоположение непротиворечащим Конституции РФ, поскольку в системе действующего законодательства данная норма не предполагает освобождения органов власти от обязанности возместить собственнику убытки, возникшие в связи с установлением до 4 августа 2018 г. зоны охраны ОКН, препятствующей использованию участка в соответствии с первоначальным ВРИ, либо от обязанности выкупить участок и расположенные на нем объекты недвижимости (кроме самовольных построек), высший судебный орган конституционного контроля подчеркнул, что проблема – не в содержании закона, а в его истолковании судами при осуществлении правосудия и оценке обстоятельств и представленных сторонами доказательств (или их отсутствия).

В Постановлении от 1 декабря 2025 г. № 42-П Конституционный Суд обратил внимание на ряд недочетов в работе нижестоящих инстанций:

• суды первой и кассационной инстанций неверно истолковали положения закона и не учли ранее изложенную КС в другом деле позицию по данному вопросу;
• собранные доказательства не опровергают добросовестное поведение заявителя;
• суды приняли решение о признании отказа законным, но не учли, что в результате такого решения будут нарушены основные принципы Конституции и гражданского законодательства, в том числе обеспечения баланса интересов и восстановления нарушенных прав.

Как указал КС, суды фактически проигнорировали разъяснения, приведенные в Постановлении от 5 марта 2020 г. № 11-П: ограничение права частной собственности, осуществленное органами власти как мера сохранения ОКН – то есть в публичных интересах, – повлекшее утрату возможности владеть, пользоваться и распоряжаться вещью, требует достижения и поддержания баланса интересов при неукоснительном соблюдении конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности.

Во исполнение предписания КС, данного в Постановлении от 5 марта 2020 г. № 11-П, ст. 57 ЗК РФ была дополнена п. 1.1, предусматривающим обязанность государства по возмещению убытков, причиненных правомерными действиями органов власти и местного самоуправления, вследствие которых возникли ограничения прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов участков и расположенных на участках объектов недвижимости в порядке, установленном ст. 57, 57.1 ЗК.

При этом суды нижестоящих инстанций не учли ни содержательный смысл указанного Постановления, ни то, что ст. 57.1 ЗК не является новым регулированием, а упорядочивает порядок возмещения убытков применительно к ЗОУИТ, в связи с чем избранный подход является ошибочным, не способствует соблюдению баланса частных и публичных интересов, не соответствует целям поддержания правовой определенности и доверия к закону, предсказуемости гражданского оборота и другим основополагающим принципам защиты права частной собственности.

КС также отметил, что ни из действовавшей на момент принятия нормативного правового акта, устанавливающего зону границы охраны ОКН (усадьба кн. Трубецких) в деревне Прохорово (постановление Правительства Московской области от 13 июля 2015 г. № 564/26), редакции ст. 57 ЗК, ни из актуальной редакции названной статьи не следовало и не следует наличия оснований для отказа заявителю в возмещении понесенных им убытков, а также положений, отменяющих гарантии права частной собственности (ст. 35 Конституции).

В дополнение к неверному истолкованию нижестоящими судами положений законодательства в их взаимосвязи и с учетом ранее данных разъяснений Суд также заострил внимание на презумпции добросовестности заявителя, которая не была опровергнута представленными в материалы дела документами. Так, КС подчеркнул, что, во-первых, у заявителя не было веских оснований не доверять данным ЕГРН, где длительное время отсутствовали сведения об ограничении прав на участок; во-вторых, не представлено доказательств, опровергающих доводы заявителя о том, что он узнал об установленной ЗОУИТ лишь в 2021 г.

Кроме того, Конституционный Суд обратил пристальное внимание на то, какие факты и обстоятельства подлежат установлению и доказыванию по данной категории споров: в частности, под сомнение был поставлен вопрос о якобы установленном факте длительного неиспользования участка [для строительства. – прим. мое. – П. О.], поскольку «причины неиспользования заявителем земельного участка в период с 2010 по 2021 год, судя по имеющимся материалам, судами не исследовались и не оценивались», а также факте длительного неосвоения [при его оценке с точки зрения наличия у Заявителя возможности узнать об ограничениях ранее указанного им 2021 года. – прим. мое. – П. О.] «в отсутствие каких-либо предписаний в его адрес со стороны уполномоченных органов, наделенных контрольными или надзорными функциями в сфере имущественно-земельных отношений».

Позиция КС в данной части, на мой взгляд, свидетельствует об «избыточности» оснований для отказа, сформированных в рамках судебной практики. Значение для принятия правильного решения по подобному спору имеют:

• факт возникновения у собственника участка соответствующего права до установления ЗОУИТ и ее отражения в ЕГРН;
• степень ограничения прав лица, влияющая на возможность эксплуатации участка.

Если реальная возможность «полезного» использования участка в соответствии с ВРИ сохраняется, в таком случае подлежит определению размер убытков, возникших в связи с ограничениями, установленными в ЗОУИТ. Если такая возможность утрачивается, участок подлежит выкупу по рыночной стоимости, размер которой судам надлежит определить.

Напоследок КС напомнил о том, что право частной собственности при надлежащем балансе частных и публичных интересов может быть ограничено, если речь идет о защите прав на культурное наследие России, однако в таком случае лицо, чье право ограничивается, должно получить соразмерную и экономически оправданную компенсацию, размер которой должен оцениваться соразмерно степени ограничения: в данном случае установление зоны охраны ОКН влечет утрату возможности эксплуатации участка (для строительства ИЖС), его потребительских свойств и экономической ценности, привлекательности для собственника, поэтому требование о выкупе участка, возможность которого установлена законом (ст. 107 ЗК), является разумным и целесообразным.

Данный подход Суда представляется обоснованным, рациональным и сбалансированным: если на момент приобретения участка собственник не знал и не должен был знать о наличии ограничений, кардинально изменяющих последующую возможность эксплуатации данного участка, любые ограничения его прав должны быть компенсированы в объеме, соответствующем установленному ограничению.

Вопреки реалиям, когда бюджет государства в вопросе целей его расходования существенно ограничен, остается лишь порадоваться, как скрупулезно с точки зрения защиты права частной собственности перед публичными интересами Конституционный Суд подошел к необходимости изменения сложившейся правоприменительной практики.

Постановление от 1 декабря 2025 г. № 42-П является, на мой взгляд, примером не только того самого «законного, обоснованного и мотивированного», но и справедливого судебного решения, а с учетом объективных реалий и политической ситуации – достаточно смелого.

Остается надеяться, что суды, следуя указанию КС об общеобязательном смысле приведенного в Постановлении разъяснения ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ, воспримут соответствующие разъяснения не только применительно к конкретной ситуации, но и комплексно изменят правовой подход к разрешению споров данной категории, в том числе не только для зон охраны ОКН, но и для других ЗОУИТ, и не только для собственников спорных участков, но и иных правообладателей, как предписано законодательством.

1 См., например, апелляционное определение Псковского областного суда от 7 декабря 2021 г. по делу № 33-1859/2021.

2 См., например, определение Верховного Суда РФ от 7 июня 2021 г. № 309-ЭС21-7326 по делу № А50-37647/2018, апелляционное определение Московского областного суда от 5 февраля 2025 г. № 33-6132/2025.

3 См., например, апелляционное определение Псковского областного суда от 7 декабря 2021 г. по делу № 33-1680/2021.

4 См., например, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 ноября 2023 г. по делу № 88-37560/2023.

5 См., например, апелляционное определение Мосгорсуда от 4 сентября 2024 г. по делу № 33-37289/2024.

6 См., например, решение Серпуховского городского суда Московской области от 25 сентября 2024 г. по делу № 2-3418/2024.

7 В подобных случаях суды, как правило, используют стандартные формулировки – «особый режим использования земель возникает с момента признания объекта ОКН», «в силу ч. 8 ст. 26 Закона № 342-ФЗ ЗОУИТ считаются установленными в случае отсутствия сведений в ЕГРН, ели они установлены до дня официального опубликования Закона № 342-ФЗ, в том числе решением исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления, принятыми в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия решения», «объект взят под охрану в 1960/1970/1980 году, задолго до утверждения границ территории ОКН», «подлежит применению ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ».

Материал опубликован на сайте «Адвокатская газета» 10.12.2025