Комментарии в СМИ

Денис Качкин, управляющий партнер «Качкин и Партнеры», оценивает общую ситуацию с появлением новых проектов государственно-частного партнерства в Северо-Западном федеральном округе и трудности, с которыми сталкиваются публичная и частная стороны этого процесса.

Успешный опыт Санкт-Петербурга и Ленинградской области в реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) дал толчок для развития и другим регионам СЗФО.

Анализ применения ГЧП показывает: паре крупных проектов ведущих регионов активно противостоит модель реализации нескольких проектов среднего формата. Регионы Северо-Запада демонстрируют принцип: «Меньше слов – больше дела».

Эксперты констатируют: в контексте импортозамещения регионам жизненно необходимы новые модели взаимодействия с частным капиталом. Привлечение инвесторов в нужные для экономик регионов отрасли через косвенные меры стимулирования (налоговые льготы, бюджетные гарантии) позволит направить потоки финансирования в нужное импортозамещающее русло. Предприятиям нужны гарантии, что с ними будут работать, и работать по заранее оговоренному плану. Поэтому заключение долгосрочных соглашений станет для производителей гарантией сбыта российской продукции, позволит заместить импорт и увеличить поступление налогов от развития собственной промышленности в бюджет. Модели партнерства с государством в разных сферах активно развиваются, и уже сегодня понятно, что ГЧП – это шаг к развитию эффективного диалога. Пока же по объему привлеченных инвестиций Северо-Запад уступает всем округам России, опережая показатели только Северного Кавказа.

Палитра проектов

Согласно представленному рейтингу регионов, подготовленному по итогам 2014 года Минэкономразвития и Центром развития государственно-частного партнерства при поддержке ТПП РФ, лидерами Северо-Запада являются пионеры движения государственно-частного партнерства в России:  Санкт-Петербург и его сосед – Ленинградская область. В Северной столице к 2014 году введены в эксплуатацию по давно запущенным проектам две школы на 825 мест и четыре дошкольных образовательных учреждения на 210 мест на территории Славянки Пушкинского района.

Однако, как полагают эксперты, приход на пост губернатора Георгия Полтавченко не ускорил развитие новых ГЧП-проектов. Все ныне реализованные запускались еще при Валентине Матвиенко, а новые идеи Смольный пока не представил.

Если Санкт-Петербург лидирует по инерции за счет старых проектов – аэропорта Пулково и Западного скоростного диаметра (в 2014 году не было прироста ни по развитию законодательства, ни по новым проектам), то Ленобласть активно осваивает это направление. По данным рейтинга, Ленинградская область и Республика Коми лидируют по России как субъекты с наиболее развитой институциональной средой в сфере ГЧП, что включает качество законодательства и работу органов власти, ответственных за эту сферу. В Ленинградской области был дан старт проекту в сфере здравоохранения в форме концессионного соглашения – строительство в городе Коммунаре Областного центра медицинской реабилитации на 200 коек путем предоставления частному инвестору комплекса зданий, находящихся в собственности Ленинградской области, для реконструкции, эксплуатации и последующего технического оснащения. Предполагаемое финансовое участие ЛО в проекте – софинансирование 85% капитальных затрат в течение десяти лет. Областью будет предоставляться гарантия минимального дохода. Если для инвестора установят тариф ОМС менее указанного в концессионном соглашении, или будет предоставлен меньший объем медицинских услуг по ОМС, нежели указано в соглашении, инвестору будут предоставляться субсидии из бюджета. В ближайшее время объявят конкурс на поиск инвестора, как поясняют в правительстве Ленинградской области; начать оказание медицинских услуг в новом учреждении планируется в 2019 году. Также по проекту ГЧП в регионе заработают восемь плавательных бассейнов в муниципальных образованиях. Стоимость проекта со сроком реализации 25 лет составила порядка 2,5 млрд рублей. В мае планируется подписание первого концессионного соглашения в рамках программы реконструкции объектов теплоэнергетики.

Возможно, в области в скором времени по механизмам ГЧП будет создан культурно-туристский кластер в Старой Ладоге. Как отмечают эксперты, реализация и устойчивое развитие кластера напрямую зависят от того, будет ли создана эффективная система взаимодействия между отраслевыми федеральными ведомствами, органами исполнительной власти, турбизнесом и экспертно-академическим сообществом. «Государственно-частное партнерство – наиболее разумный механизм сотрудничества, который позволяет придать большое значение экономической эффективности вложений, создавать привлекательные условия для инвесторов и ориентироваться на востребованность тех или иных продуктов и объектов», – оценивает перспективы проекта директор Северо-Западного регионального отделения Российского союза туриндустрии Екатерина Шадская.

Замыкает тройку лидеров Республика Коми. В стадии реализации проект по созданию Центра по предоставлению социальных услуг в сфере социальной защиты населения Усть-Куломского района, частным инвестором в проекте стало ООО «Норд Девелопмент», общая стоимость проекта составила 32 млн рублей. Второй проект – создание негосударственного учреждения для предоставления социальных услуг и услуг по постоянному и временному пребыванию граждан пожилого возраста и инвалидов в условиях стационарного учреждения повышенной комфортности совместно с ОАО «Фонд поддержки инвестиционных проектов Республики Коми», стоимость проекта 289,4 млн рублей. Проекты реализуются по формам, предусмотренным региональным законом о ГЧП. На стадии конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения находится проект автодороги Сыктывкар – Ухта – Печора – Усинск – Нарьян-Мар до границы с Ненецким автономным округом; после ввода автодороги в эксплуатацию инвестор будет содержать ее до окончания действия концессионного соглашения, которое будет заключено сроком на 11 лет. Конкурс на проект проводится во второй раз, в первый не было подано ни одной заявки на участие, при повторном отборе на конкурс подана единственная заявка –  ООО «Дорожная концессия». Среди ближайших перспектив правительства республики – проекты пула из 11 социальных проектов в сферах образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, культуры и спорта. Общая сумма капитальных вложений по этим проектам составляет 4,8 млрд рублей.

В Псковской области на принципах государственно-частного партнерства планируется строительство котельных на сжиженном природном газе в Пушкинских Горах и Опочке, клинико-диагностической лаборатории на базе Псковской областной больницы, крытый спортивный комплекс в Пскове.

Применяет механизмы ГЧП и Мурманская область. Так, правительством региона, администрацией города Кировска и ОАО «Апатит» реализован проект по строительству восьмиместной гондольно-кресельной канатной дороги на склоне горы Айкуайвенчорр в городе Кировске Мурманской области, с января 2015 года она эксплуатируется в штатном режиме. Суммарный объем инвестиций по проекту составил 559 млн рублей, 355 из которых – средства инвестора. Важнейшим для региона стал проект «Комплексное развитие Мурманского транспортного узла», предусматривающий развитие инфраструктуры морского, железнодорожного и автомобильного транспорта, а также логистической и складской инфраструктуры. Как пояснили в правительстве Мурманской области, общий объем финансирования по проекту составляет более 152 млрд рублей, из них 62,7 млрд – это федеральное финансирование, 89,3 – финансовые средства частных инвесторов.

В планах освоения

«В целом ситуация с подготовкой и запуском проектов ГЧП в Северо-Западном регионе, как и в остальных российских регионах, слегка притормозилась, однако маховик инерции уже раскручен, и мы видим будущее скорее в позитивных тонах», – констатирует управляющий партнер адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Денис Качкин. Эксперты видят интерес инвесторов к проектам государственно-частного партнерства. Наиболее заманчивыми сферами для вложения частного капитала за последнее время стали проекты в сфере ЖКХ (теплоснабжение, водоснабжение и др.), проекты в транспортной сфере и в сфере здравоохранения. «На сегодняшний день, основываясь на нашем опыте, это наиболее востребованные и в то же время достаточно специфические сферы, в которых инвесторы хотят реализовывать проекты», – отмечает руководитель практики ГЧП и инвестиций ООО «Юридическая фирма «Лигал студио» Анастасия Русинова.

За последние несколько лет ключевой нормативный документ в сфере ГЧП – Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях» – претерпел ряд значительных реформ, создавших предпосылки его активного использования в различных отраслях экономики. «В первую очередь, это касается сферы ЖКХ, и здесь мы наблюдаем наиболее активное применение концессионных механизмов в сфере тепло- и водоснабжения. Традиционно востребованы концессии и в транспортной отрасли – сразу несколько регионов СЗФО планируют концессии в области фото- и видеофиксации», – констатирует Денис Качкин. Одним из таких проектов станет «Развитие системы автоматической фиксации нарушений правил дорожного движения в Республике Карелия». В самое ближайшее время эксперты ожидают ряд проектов, направленных на разгрузку действующей улично-дорожной сети (вылетные трассы) и запуск легкорельсового транспорта.

В качестве наиболее перспективных сфер для применения ГЧП Денис Качкин оценивает сферу обращения отходов: «В настоящий момент проходит этап полномасштабного реформирования. Однако уже в 2016-2017 годах сфера обращения отходов ожидает быть одной из наиболее востребованных со стороны профессиональных инвесторов ввиду более понятных и прозрачных правил регулирования». Среди регионов Северо-Запада через проекты ГЧП перерабатывать твердые бытовые отходы планируют Вологодская область (строительство полигона твердых бытовых отходов в урочище Пасынково Вологодского района, стоимость проекта длительностью цикла 25 лет составит 732 931тыс. рублей) и Республика Карелия (по предварительной оценке объем инвестиций составляет 877 млн рублей).

Развивать регионы по схеме ГЧП собирается и государственная корпорация «Автодор», совместно с субъектами Российской Федерации создавая региональные центры государственно-частного партнерства. Региональные центры ГЧП будут учреждаться совместно администрациями субъектов РФ и ООО «Автодор-Инвест» на равных началах, с целью отбора  наиболее перспективных проектов ГЧП, проводить предварительную экспертизу отобранных проектов и давать предложения по схеме их воплощения в жизнь.

Партнеры по ЖКХ

Помимо добровольных форм ГЧП, для регионов появилось и «добровольно-принудительное». Так, Владимир Путин в мае 2013 года по итогам заседания Госсовета по вопросам ЖКХ дал поручения правительству России модернизировать объекты ЖКХ к 2020 году, в том числе через передачу к 2016 году объектов ЖКХ, которые неэффективно управляются МУПами и ГУПами, частным операторам в управление на основе концессионных соглашений. Для населения страны этот шаг откровенно пугающий, в том числе из-за неизвестности, стоящей за термином «концессия», для муниципалитетов это необходимость предельно четкого контроля деятельности частного оператора. Добавляет проблем и отсутствие стабильности законодательства.

«В сфере тепло- и водоснабжения существует проблема задержек при разработке и принятии нормативно-правовых актов и методологических указаний, необходимых для формирования документации в соответствии с новыми правилами, вступившими в силу в 2013 году. Так, основные нормативно-правовые акты, которые устанавливают порядок расчета параметров, подлежащих включению в конкурсную документацию для заключения концессионных соглашений, были приняты только в 2014 году. Вычислительная программа по определению дисконтированной валовой выручки участника конкурса на право заключения концессионного соглашения, с помощью которого организаторы конкурсов должны установить победителя, была разработана и опубликована Минэкономразвития только в августе 2014 года. Большинство конкурсов по предоставлению объектов коммунальной инфраструктуры в аренду или концессию, проводившихся в 2013 и 2014 годах, не соответствует требованиям законодательства, и, следовательно, соглашения, заключенные на основании таких конкурсов, могут быть оспорены в любой момент. Это реальный риск для зарождающегося рынка ГЧП-проектов в сфере ЖКХ», – описывает ситуацию Анастасия Русинова.

«В целом если говорить о сфере ЖКХ, важным препятствием является тарифное регулирование, отсутствие практического опыта утверждения долгосрочных тарифов, тем более для концессионеров. Часто проблемой является отсутствие утвержденных схем тепло- и водоснабжения, без которых заключение концессионного соглашения согласно действующему законодательству невозможно», – продолжает эксперт. Результатом таких пробелов стало письмо Минстроя с разъяснениями, в котором также обращается внимание на то, что анализ концессионных соглашений, заключенных за период 2014-2015 годов, показал, что в большинстве случаев они не соответствуют требованиям, установленным Федеральным законом «О концессионных соглашениях», что означает незаключенность соглашений. О стабильности рынка в такой ситуации и речи быть не может. Тем не менее, давно вызывающая у населения подозрение в вопросе адекватности управления и расходования средств сфера наконец получает шанс стать эффективно управляемой предпринимательскими кругами.

Проблемы партнеров

По оценкам экспертов, полноценному развитию проектов ГЧП как в СЗФО, так и по России в целом мешает сразу несколько факторов. В бюджетном послании Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года президент РФ отметил, что «в ближайшие годы в России должна быть сформирована новая модель экономического роста, основанная в значительной степени на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре». Как одно из ключевых направлений им также была названа необходимость расширения применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инноваций. Однако с 2011 года уже прошло несколько лет, федеральный закон о государственно-частном партнерстве так и не появился и все еще бродит в кабинетах Государственной думы. А пока на федеральном уровне правила игры создавать не торопятся, регионам не осталось ничего другого как динамично принимать свои законы о ГЧП, которые зачастую создают путаницу с положениями федеральных законов. Региональные акты содержат формы партнерства, не предусмотренные федеральными законами, часто затрагивая полномочия федерального законодателя, например сферу государственных закупок, аренды и подряда. Такая разрозненность приводит к тому, что заключенные соглашения о государственно-частном партнерстве в любой момент можно оспорить, что создает пугающе нестабильную ситуацию для инвесторов.

Есть и другие последствия законодательного пробела. «Федеральный закон о ГЧП так и не был принят, но многие регионы приостановили работу по совершенствованию своего законодательства в ожидании принятия данного закона, соответственно данная ситуация негативно отразилась на тех проектах, которые планировалось реализовать в рамках регионального законодательства о ГЧП. Инвесторы не готовы участвовать в долгосрочных проектах, законодательное регулирование которых в любой момент может измениться существенным образом», – поясняет Анастасия Русинова.

Другим важным сдерживающим фактором является неготовность органов власти к реализации проектов ГЧП. Не сформулированы внутренние регламенты, органы, ответственные за принятие решений по проекту или на согласование документации по проекту часто не в состоянии обеспечить эффективное взаимодействие между собой. В результате чего реализация проекта затягивается, меняется экономическая ситуация и инвестор теряет к нему интерес. Сложности в реализации проектов создает также отсутствие возможности привлечь долгосрочное финансирование для проектов, государство часто не готово в силу  экономических причин предоставить инвестору необходимое софинансирование.

Сколько стоит партнерство

В Санкт-Петербурге ситуация с заемным финансированием проектов, возможно, скоро улучшится. Сбербанк подал документы на получение статуса стратегического партнера Санкт-Петербурга, что вызвано интересом к участию в проектах государственно-частного партнерства, в частности, к строительству линии легкорельсового трамвая. Губернатор Георгий Полтавченко призвал девелоперов задуматься о разумной кооперации с городом в тех или иных формах ГЧП – либо искать новых партнеров и объединять усилия для комплексного развития территорий. «Денег сегодня нет ни у кого. Имеет смысл обратить внимание на комплексное развитие территорий», – заметил губернатор.

Чтобы слова градоначальника не остались историей, первоочередная задача для правительства – не мучить инвесторов неопределенностью, а привлекать государственными гарантиями. Северо-Запад находится пока только в начале пути применения ГЧП для повышения эффективности управления, расходования бюджета и развития инфраструктуры. Именно ГЧП может стать для регионов ключевым институтом и фактором современного этапа формирования экономик, формирующим новые возможности соединить на партнерских началах мощные ресурсы государства и традиционно активную энергию, экспертизу и финансовый потенциал субъектов частного сектора. Решение проблем законодательного регулирования института позволит лидирующим регионам Северо-Запада увеличить количество проектов, а пока отстающим перенять успешные практики, привлекая частный капитал на строительство тех объектов, на которые региональных бюджетов объективно не хватает.

Для справки: издание  «Эксперт-СЗ» является членом Торгово-промышленной палаты Санкт-Петербурга, членом подкомитета по ГЧП. Редакция благодарит членов комитета за помощь в подготовке материала. Мы и в дальнейшем будем обсуждать проблемы государственно-частного партнерства в нашем издании, привлекая ведущих специалистов отрасли.

Наталья Модель