Комментарии в СМИ
«ГЧП в здравоохранении возьмет пример с ЖКХ»
По мнению Дениса Качкина, управляющего партнера, руководителя практики по инфраструктуре и ГЧП «Качкин и Партнеры», есть много вопросов к поправкам Минздрава России в закон о концессионных соглашениях.
Минздрав намерен шире привлекать инвестиции в здравоохранение на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). С этой целью предлагаются законодательные изменения, которые позволят заключать концессионные соглашения без конкурса с частными структурами, работающими в ОМС на площадках государственных медучреждений. Концепция законопроекта представлена на заседании Координационного совета ведомства по государственно-частному партнерству.
Замминистра Сергей Краевой назвал концессионные соглашения и соглашения о ГЧП необходимым элементом развития высокотехнологичной инфраструктуры в здравоохранении. Эти слова не свидетельствуют о переломе в намерениях ведомства в отношении частных партнеров. В январе директор Департамента инфраструктурного развития и ГЧП Минздрава Андрей Казутин говорил об этих планах, ссылаясь на утвержденный правительством в 2018 г. план действий по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и «дорожную карту» по развитию инструментария государственно-частного партнерства. Тогда же было заявлено о необходимости создать условия «для развития механизмов ГЧП, реализации пилотных проектов, тиражирования успешных практик привлечения внебюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры». Минздрав также пообещал создать правовые условия «для заключения прямых концессионных соглашений с медицинскими организациями, использующими государственную инфраструктуру здравоохранения и участвующими в реализации программы обязательного медицинского страхования».
С оглядкой на систему
Спустя три месяца, уже на заседании Координационного совета, представлена концепция изменений в ст.37 закона № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Корректировка позволит регионам преобразовать в концессионные соглашения те договоры с частными медорганизациями, работающими в ОМС, которые предусматривают переход прав использования государственного имущества. К моменту, когда такое соглашение будет заключено, частный партнер уже должен будет пользоваться госимуществом для работы в ОМС не менее пяти лет и взять на себя обязательства по его модернизации и переоснащению. Напомним: концессионные соглашения в большинстве случаев означают участие инвестора не только в создании объекта и его оснащении, но и в дальнейшей эксплуатации.
Пятилетний срок станет условием для заключения соглашений по упрощенной процедуре. Одновременно будет действовать и обычный, т.е. более сложный, порядок подготовки таких договоренностей.
По схожему принципу государство уже работает в сфере ЖКХ, которая отличается большим числом концессий. Соглашения заключаются с теми партнерами, кто раньше работал по договору аренды (или аренды с инвестиционными обязательствами).
Координационный совет поддержал концепцию изменений в законе. Однако, согласно официальному сообщению, руководитель Росздравнадзора Михаил Мурашко заявил о «проблемных вопросах передачи в пользование медицинским организациям частной системы здравоохранения государственного имущества». Эта его позиция не нова: в феврале он предложил ввести допуски на медицинский рынок для частного бизнеса, чтобы ограничить конкуренцию с госучреждениями. Тогда же Андрей Казутин заявлял о несообразности ряда проектов ГЧП, которые оказываются слишком дорогими, неэффективными и рискованными для публичного партнера, т.е. государства. Однако на заседании совета директор профильного департамента говорил о необходимости тиражирования успешных примеров ГЧП. Еще в январе, на рабочей группе, он сообщил о «предложениях по совершенствованию правовой и методологической базы», которые к тому времени Минздрав уже передал в Минэкономразвития. На сей раз предложения «преобразованы» в концепцию, но еще не в готовый документ, согласование и утверждение которого займет месяцы.
Координационный совет поддержал концепцию, предложив, однако, включить в законопроект дополнительные условия для регионов, принимающих решения о ГЧП, включая расчет социально-экономических последствий таких изменений.
Осторожная позиция совета во многом связана со случаями, когда концессионные соглашения готовились, но не были заключены (например, в 2018 г. в Мурманске) или стороны пришли выводу о необходимости их расторжения (например, в Башкортостане в связи с салаватским роддомом).
При этом инвесторы неизменно указывают на многолетний срок подготовки документов, а также на заведомо невыгодные условия, предложенные государственными структурами, что лишает соглашения экономического смысла. Такие обстоятельства не позволили заключить концессионное соглашение о реконструкции роддома № 17 в Санкт-Петербурге. В связи с этим инвесторы часто предпочитают работать в ОМС, договариваясь с региональными органами о предоставлении объемов медпомощи на новом оборудовании без всяких концессий.
К законопроекту пока много вопросов, говорит управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Денис Качкин. «Чтобы обеспечить упрощенный переход на концессионные соглашения, аналогичный опыт был применен в ЖКХ. Но нужно учитывать, что в этой сфере заключается огромное количество арендных договоров. В здравоохранении я не вижу такого рынка. Частные медицинские организации арендуют помещения зачастую на вторичном рынке, не у государства», – пояснил юрист.
Однако сами инвесторы рассчитывают на продвижение законопроекта. Инициатива Минздрава позволит действующим проектам приобрести более надежную и гибкую правовую форму, а также увеличить число новых, уверен управляющий партнер Медицинской инвестиционной группы Илья Иванов. Сегодня этап согласования параметров проекта занимает около года, затем концессионер тратит полгода и более на прохождение конкурса. Отмена последнего этапа сократит сроки заключения концессионных соглашений, полагает он. Концессионное законодательство позволило более четко сформулировать права и обязанности обеих сторон. «Это хороший и удобный инструмент», – отмечает бизнесмен.
Правила игры и серьезные деньги
Исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко ответил на несколько вопросов портала Medvestnik.ru о перспективах законодательных изменений, касающихся ГЧП.
– Когда может быть принят законопроект?
– Пока неизвестно. Сначала Минздрав должен подготовить итоговый текст документа, согласовать его с другими федеральными органами власти, внести законодательную инициативу в правительство. Только после этого он будет направлен в Госдуму. Поэтому со сроками ясности нет, думаю, что вся процедура может занять не меньше года.
– Нет опасений, что возможность заключения концессионных соглашений без конкурса приведет к злоупотреблениям?
– В законопроекте заложена несколько иная логика: если частный инвестор на протяжении последних пяти лет арендовал имущество у медицинского учреждения и участвовал в программе госгарантий без нареканий, он может получить право заключить концессию без конкурса. Естественно, это лишь право, и публичная сторона должна оценить, нужен ли ей этот концессионер. И главное, в существенных условиях соглашения будет прописан и срок этой концессии, и объем необходимых инвестиций. Мы исходим из презумпции адекватности публичной стороны. Т.е. регион, который будет заключать концессионное соглашение на объект здравоохранения, отдает себе отчет в том, что его передача концессионеру на 15–20 лет должна быть соразмерна инвестициям: частный партнер должен вложить серьезные деньги. Это попытка установить правила игры, с одной стороны, а с другой – упростить процедуру для опытных и добросовестных участников рынка.
– Какие предложения по этому законопроекту вы высказали на заседании совета?
– Я говорил об условиях передачи концессионеру необходимого земельного участка или предоставления доступа к такому участку, которые сейчас никак не урегулированы. Как это будет происходить, пока непонятно. Кроме того, в соглашении должен быть указан объем концессионных обязательств.
Некоторые участники в ходе Координационного совета говорили, что недостаточно проработанные проекты в регионах приводят к тому, что частный партнер отбирает у бюджетного учреждения самую маржинальную часть деятельности. На мой взгляд, законопроект как раз направлен на исключение таких случаев, потому что в концессионном соглашении можно четко описать набор функций и услуг, оказываемых частником, а также их объем, и партнер будет обязан его придерживаться. Публичная сторона должна думать об этом заранее. А в случае договора аренды на каком-то этапе может измениться профиль учреждения: арендатор оказывал один вид медицинских услуг, а потом решил переориентироваться на другой, например переключиться с перинатальной помощи на ЭКО. Концессия позволяет решить эту проблему.
– На Координационном совете сообщалось о более чем 170 проектах на основе ГЧП в России. Но около полугода назад на одном из мероприятий вы говорили о 110 проектах. Чем вызвана эта разница?
– Заключенных концессионных соглашений сейчас около 60, еще 60–70 проектов – это так называемое квази-ГЧП (аренда с инвестиционными обязательствами, инвестиционные договоры и т.д.). А названная на совете цифра – это число проектов на разных стадиях, в т.ч. на этапе инициирования, когда только еще ведутся переговоры между публичной и частной сторонами.
К сожалению, в ближайшие два года число заключаемых концессионных соглашений в здравоохранении существенно не увеличится. Более или менее коммерчески эффективные ниши в медицинской помощи либо уже насыщены коммерческими игроками, либо заняты эффективными бюджетными учреждениями. Пока законопроект не внесен и поправки не вступили в силу, большая часть проектов находится в сегменте высокотехнологичной медицины, а там, где есть хорошая коммерческая выручка, размер аренды устраивает частную сторону и для нее нет смысла идти в концессию. Поэтому, выбирая между арендой и концессией, медицинский бизнес пока предпочитает аренду. Если же процедура концессии будет упрощена, это может дать толчок к новым соглашениям.
– Кроме того, существует много проектов партнерства, которые формально не подпадают под определение ГЧП, например, случаи создания сосудистых центров на основе договоренности между региональным Минздравом и медицинской компанией о предоставлении определенных объемов медицинской помощи…
– Таких партнерств больше, чем классических ГЧП на основе концессии. Статистику ведет Минздрав. Мы рассматривали больше 30 договоров, в которых предусмотрены безвозмездное пользование имуществом, инвестиционные обязательства и участие в программах госгарантий. А соглашений только об участии в программах госгарантий на порядок больше.
– Сейчас стали говорить и о медицинских ГЧП применительно к вытрезвителям…
– Идей появляется много. Думаю, эта инициатива так и останется инициативой. Идея платных вытрезвителей не совсем применима к условиям России.
Новые концессионные соглашения готовятся в ряде регионов. Так, Агентство стратегических разработок Архангельской области ищет партнера, готового вложить в реконструкцию лечебно-диагностического корпуса областной детской больницы 4,5 млрд руб. В Башкортостане намерены заключить соглашения о создании плазма-центра и модернизации станции переливания крови, создании центра паллиативной помощи, ремонте и оснащении центрального стерилизационного отделения больницы скорой помощи в Уфе.
Василий Когаловский, Ольга Коберник
Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП
Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург
СКАЧАТЬ ДОКУМЕНТЫ
- Концессии в сфере ТКО: итоги года 2023 PDF
- Брошюра о перспективах развития ГЧП в городском наземном рельсовом транспорте PDF
- Обзор ключевой судебной и антимонопольной практики по концессионным соглашениям за 2020 год PDF
- Обзор судебной практики по отдельным вопросам заключения концессионных соглашений в порядке частной инициативы PDF
Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП
Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург
СКАЧАТЬ ДОКУМЕНТЫ
- Концессии в сфере ТКО: итоги года 2023 PDF
- Брошюра о перспективах развития ГЧП в городском наземном рельсовом транспорте PDF
- Обзор ключевой судебной и антимонопольной практики по концессионным соглашениям за 2020 год PDF
- Обзор судебной практики по отдельным вопросам заключения концессионных соглашений в порядке частной инициативы PDF