Комментарии в СМИ

«Государево дело: как повысить интерес бизнеса к ГЧП-проектам»

Старший юрист практики по инфраструктуре и ГЧП в «Качкин и Партнеры» Лусине Арутюнян разъясняет, какие законодательные сложности существуют сейчас для реализации эффективного ГЧП.

Экономисты надеются, что ситуация в этом году изменится в лучшую сторону. В первом полугодии 2021 года были запущены 35 проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), что меньше, чем в аналогичный период прошлого года, следует из статистики платформы «Росинфра». Тем не менее, специалисты считают, что есть все шансы на изменения в лучшую сторону. Как идет работа по привлечению бизнеса к инвестированию в социальные и инфраструктурные проекты — в материале «Известий».

Справимся общими усилиями

В России в первом полугодии 2021 года были запущены 35 ГЧП-проектов на общую сумму 107,8 млрд руб., из них 93,3 млрд руб. — частные средства, подсчитали специально для «Известий» аналитики платформы «Росинфра», созданной для привлечения инвестиций и содействия в подготовке инфраструктурных проектов с государственным участием.

На федеральном уровне был реализован один проект на 35,9 млрд руб., на региональном — 13 проектов на 38,7 млрд руб., на муниципальных уровнях — 21 проект на сумму 33,8 млрд руб. Из них 19 проектов на 42,3 млрд руб. пришлись на коммунально-энергетическую сферу, 7 проектов на 2,5 млрд руб. (на социальную), 2 проекта на 1,2 млрд руб. (на сферу благоустройства и сопутствующей инженерно-технической инфраструктуры), 5 проектов на 56,8 млрд руб. связаны с транспортом, и еще два проекта на 5,1 млрд руб. относятся к сфере IT.

В настоящее время в России реализуется 2883 проектов ГЧП в порядке концессионных соглашений (ФЗ-115) и соглашений о ГЧП/МЧП (ФЗ-224) на общую сумму 3,1 трлн руб., из них 2,3 трлн руб. — частные, сообщили «Известиям» представители платформы «Росинфра».

Для сравнения, в первом полугодии 2020-го года был запущен 51 проект ГЧП на общую сумму 246,5 млрд руб., из них частные — 137,9 млрд руб. Все проекты были связаны с региональным и муниципальным уровнями, и относились преимущественно к коммунально-энергетической и социальной сферам.
— Есть надежда на то, что ситуация в 2021 году переломится в лучшую сторону, — прогнозирует старший юрист практики по инфраструктуре и ГЧП в «Качкин и Партнеры» Лусине Арутюнян. — Так, в этом году ввели несколько механизмов федерального софинансирования ГЧП-проектов. Самые известные — это программа создания школ и программа создания межвузовских кампусов. Федеральные средства на программы выделяются в значительном объеме — так, по школам это около 500 млрд рублей.

Как рассказали в Национальном центре ГЧП (группа ВЭБ.РФ), «существующая инфраструктура в регионах и муниципалитетах требует серьезных вложений в модернизацию, при этом в большинстве случаев резко повысить тариф для потребителя, чтобы окупить вложения, невозможно, а у государства не всегда есть возможность в достаточном объеме субсидировать затраты частного партнера».

— В итоге органы власти на местах при запуске таких проектов сталкиваются со сложностями в поиске инвесторов и в целом с проблемой коммерческой жизнеспособности таких проектов, — говорят в Национальном центре ГЧП. — При этом в проектах в коммунальной сфере, запущенных в первой половине этого года, среди частных партнеров преобладают крупные профильные компании.
Развитию ГЧП в социальной сфере способствует запуск отраслевых механизмов поддержки, отмечают в Национальном центре ГЧП. Речь идет о федеральных субсидиях на строительство школ и спортивных объектов. Из семи запущенных в первой половине года проектов пять инициированы частными инвесторами, в четырех предусмотрены бюджетные инвестиции. Таким образом, интерес бизнеса к развитию объектов социальной инфраструктуры есть, но одним из важных факторов их запуска является возможность получить бюджетное софинансирование, и/или предусмотреть оказание коммерческих услуг, чтобы обеспечить возврат инвестиций частному партнеру, указывают в Национальном центре ГЧП.
Концессии используются практически во всех сферах — от строительства масштабных транспортных объектов (например, участки трассы М11 Москва-Санкт-Петербург и ЦКАД в Подмосковье, Северный широтный ход) до решения насущных коммунальных проблем в муниципалитетах. Соглашения о ГЧП/МЧП преимущественно распространены в социальной сфере — это школы, детские сады, больницы, однако этот механизм используется и в промышленности, сельском хозяйстве, IT-сфере. При этом использование механизмов ГЧП для создания общественной инфраструктуры зачастую не влечет удорожание услуги для населения.

Какова ситуация с рынком ГЧП

Последние месяцы ознаменовались важными инициативами в области развития инфраструктурных инвестиций в России. Правительство планирует создать единый реестр обязательства бюджетов всех уровней в рамках заключенных ГЧП-соглашений, запущен механизм выдачи инфраструктурных кредитов регионам, создана Национальная ассоциация инфраструктурных компаний. Совсем недавно появился акселератор для концессий Дальнего Востока и Арктики.

— Область применения механизмов ГЧП в России в последнее время стремительно расширяется, — говорят в группе компаний «Альт-Инвест». — Расширение происходит благодаря постоянному совершенствованию законодательной базы, как на федеральном, так и на региональном уровне. Также имеет значение прецедентный фактор: после реализации первого проекта в отрасли или регионе следующие подобные проекты запускать становится гораздо проще. В результате снижается сложность, а, значит, и стоимость подготовки и запуска ГЧП-проектов.

Федеральный закон «О концессионных соглашениях»115-ФЗ появился в России в 2005 году. В конце 2006 года были подписаны первые четыре концессионных соглашения на муниципальном уровне (первое — в Свердловской области), в 2008 году появился первый проект регионального уровня (Тыва), а в 2009 году первый федеральный проект (обход Одинцово, трасса М-1). И лишь в 2010 году начался устойчивый рост числа концессионных проектов в России. Сейчас, по данным Минэкономразвития, насчитывается более 3 тысяч концессионных соглашений, включая уже завершенные, в год заключается около 500 новых концессий.

— Но с проектами на основе ГЧП ситуация оказалась еще сложнее, — говорят в группе компаний «Альт-Инвест». — Первый региональный закон о ГЧП появился в Санкт-Петербурге в 2006 году. По нему были реализованы некоторые знаковые проекты, например Западный скоростной диаметр. Лишь в 2015 году появляется федеральный закон № 224, доработка которого продолжается до сих пор. В частности, постоянно расширяется перечень отраслей и типов проектов, которые могут быть реализованы на основании закона.
По словам экспертов, в РФ все больше проектов реализуется на основе ГЧП с возможностью передачи инфраструктурного объекта в собственность частной стороне.

— Правда, отдельно стоит отметить квази-ГЧП соглашения, которые имеют ряд признаков ГЧП, заключаются при участии государства, часто в целях создания объектов инфраструктуры, но не содержат главного — значимых вложений государства в проект, — объясняют в группе компаний «Альт-Инвест». — К квази-ГЧП можно отнести специальные инвестиционные контракты (СПИК), соглашения о защите и поощрении капитальных вложений (СЗПК), наконец, просто договоры аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами.

По мнению специалистов, сейчас очевидно, что российский рынок ГЧП-проектов далек от насыщения. 2020 год по причинам, связанным как с коронавирусом, так и со значительными изменениями в области регулирования инвестиций в России (новые соглашения о защите и поощрении капитальных вложений и другие инициативы), показал двукратное по сравнению с 2019 годом падение инвестиций в основной капитал, и рынок ГЧП не стал исключением. Но в рамках восстановления экономики количество проектов и областей применения ГЧП-проектов будет только увеличиваться, прогнозируют в ГК «Альт-Инвест».

Что тормозит привлечение инвестиций

Сейчас наибольшую сложность представляют крупные капиталоемкие проекты строительства новой инфраструктуры, объясняет заведующий базовой кафедрой «Государственно-частное партнерство» Финуниверситета при Правительстве РФ, экс-председатель «Внешэкономбанка» Владимир Дмитриев. Изменяются подходы государства к со-финансированию капитальных грантов таких проектов и порядку расчётов на этапе эксплуатации.

— В некоторых отраслях (например, аэропорты) объём платёжеспособного спроса все ещё восстанавливается, — замечает Владимир Дмитриев. — Поэтому возрастают требования финансирующих организаций к обеспечению способности бизнеса расплачиваться за кредиты на этапе эксплуатации. Наконец, финансовый сектор тоже радикально перестраивается, требования к регулированию банков ужесточаются в связи с внедрением стандартов Базель-3, альтернативные финансовые рынки применительно к инфраструктуре пока не сформированы, институты развития только запустили реструктуризацию.

По мнению эксперта, «пока практика массовых концессий и ГЧП в коммунальной инфраструктуре не может быть названа успешной».
Партнер компании You & Partners Евгения Зусман считает, что сейчас наиболее сложными можно считать проекты ГЧП в сфере ИТ. Этот рынок только формируется, несмотря на то, что с момента принятия поправок в законодательство, позволяющих делать такие проекты, прошло уже три года. В данный момент реализации таких соглашений мешают отдельные несовершенства законодательства: например, запрет на их заключение на муниципальном уровне, отсутствие широкой наработанной практики, отсутствие методических рекомендаций, которыми бы могли пользоваться публичные партнеры и инвесторы, подчеркивает Евгения Зусман.

По словам Лусине Арутюнян, самая актуальная проблема, о которой сейчас активно говорят на рынке — это нестабильная судебная практика в отношении платы концедента (обладателя права собственности на объект). Основной вопрос состоит в том, допускается ли полное возмещение затрат частной стороны, которое подразумевает финансирование части затрат на инвестиционной стадии и полное возмещение невыплаченных ранее инвестиционных и эксплуатационных затрат на эксплуатационной стадии.

— Это актуально для проектов, которые не окупаются без публичного финансирования — например, бесплатных автомобильных дорог, — говорит Лусине Арутюнян. — Существует мнение, что такие проекты фактически являются скрытой госзакупкой. Такой подход некорректен, с учетом наличия федерального нормативного регулирования по концессиям, соглашениям о ГЧП, допускающим такое возмещение.
Руководитель практики по оказанию юридических услуг в сфере ГЧП и инфраструктурных проектов PwC Legal Владимир Соколов видит целый комплекс причин, мешающих сегодня реализации ГЧП-проектов. Это несовершенство отдельных аспектов законодательства, ограничения в привлечении финансирования, недостаточная квалификация представителей госорганов, особенно на низовом уровне, иногда непоследовательная позиция регуляторов (например, ФАС России в отношении допустимых условий реализации ГЧП-проектов).

Как привить вкус к ГЧП-проектам

Управляющий партнер компании «Финансовый и организационный консалтинг» Моисей Фурщик полагает, что для стимулирования интереса бизнеса к ГЧП-проектам в настоящее время необходимо организовать федеральный конкурсный отбор, победители которого получат федеральные средства на софинансирование инвестиционной части проекта — капитальный грант (например, 30% от общей суммы инвестиций).
— Допускать надо только проекты, которые без этого не окупаются, — уверен Моисей Фурщик. — Причем средние по размеру (мелкие проекты не стоят усилий на федеральном уровне, а крупные и так сами решают проблемы софинансирования, да и слишком дорого их поддерживать). Чтобы проще было сравнивать проекты, можно сделать несколько номинаций (по разным отраслям). Важно, чтобы итоги подводились прозрачным образом — с понятным набором критериев оценки. И обязательно надо сделать такой конкурс регулярным, чтобы участники могли заранее готовиться.

В результате, считает эксперт, увеличится число важных для общества, но плохо окупаемых без федеральной поддержки проектов ГЧП. Повысится качество их подготовки, что всегда происходит при наличии широких и регулярных конкурсов (можно посмотреть пример конкурса Минстроя по малым городам, за счёт которого значительно улучшился уровень проектов благоустройства по всей России). Банки будут охотно кредитовать такие проекты. Расширится число инвесторов и операторов, работающих на рынке ГЧП (сейчас круг слишком узок, а конкурс привлечёт внимание и придаст уверенности новым участникам). Один раз победив на федеральном конкурсе, инвестор дальше может уже самостоятельно запускать новые проекты, если «войдёт во вкус».

Дмитрий Алексеев

Материал опубликован на сайте «Известия» 26.08.2021

ПОДЕЛИТЬСЯ

Денис Качкин

Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП
Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург

Cкачать VCARD
Лусине Арутюнян

Адвокат
Старший юрист практики по инфраструктуре и ГЧП

Cкачать VCARD
Денис Качкин

Адвокат
Управляющий партнер
Руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП
Заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург

Cкачать VCARD
Лусине Арутюнян

Адвокат
Старший юрист практики по инфраструктуре и ГЧП

Cкачать VCARD

ПРОЕКТЫ