Комментарии в СМИ

Издание публикует мнение управляющего партнера «Качкин и Партнеры» Дениса Качкина по наиболее актуальным вопросам в области государственно-частного партнерства в России.

Правительство и Госдума России всерьез намереваются на осенней сессии 2014 года принять Федеральный закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Сейчас, на фоне разговоров о затянувшемся кризисе, привлечение «длинных денег» от частных инвесторов в проекты регионального или даже государственного масштаба было бы особенно полезно. Тем более, что по принципу ГЧП, как принято считать, имеет смысл реализовывать самые дорогие проекты, объем инвестиций в которые составляет не менее 1 млрд рублей.

До сих пор же ГЧП регулируется законами о концессионных соглашениях либо о «контрактах жизненного цикла». При первом варианте инвестор сам вкладывает средства в строительство общественно важных объектов (как правило, «инфраструктурных» — социальных, дорожных или инженерных), сам окупает их, а потом передает в собственность региональных или муниципальных властей. Основная выгода концессий для государства в том, что нужный ему (и народу) объект оно получает фактически сразу и почти бесплатно.

Во втором случае регион или муниципалитет обязаны материально поучаствовать в строительстве инфраструктурных объектов, инвестор опять же зарабатывает на их эксплуатации, а государство рассчитывается с ним в течение всего срока эксплуатации объекта. Таким образом, платить государству приходится уже больше, чем при концессиях, но все равно лишь частично и к тому же в рассрочку. Обе эти формы ГЧП предполагают долгий срок партнерства: за границей — до 49 лет, в России пока до 10–15.

В марте на «Российской неделе ГЧП» было отмечено, что местные законы о государственно-частном партнерстве приняты примерно в 70 регионах страны, но вот общего, федерального закона пока нет. Основная причина того, почему он до сих пор не принят — недостаточные «системность» и «структурированность» отечественного законодательства в целом, и все это на фоне предельно жесткого законодательства о госзакупках. Именно поэтому экономическая экспертиза возможных проектов ГЧП зачастую подменяется юридической — и ею же заканчивается. Одновременно с доработкой ФЗ о ГЧП ко второму чтению разработчикам закона приходится думать о параллельном внесении поправок в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Лесной, Водный и др. кодексы, в закон «О защите конкуренции». О необходимых соответствующих поправках речь шла и на Всероссийском совещании по развитию жилищного строительства. Пока эта работа не проведена и частные инвесторы, и региональные (муниципальные) чиновники не могут чувствовать себя защищенными от пристального внимания контролирующих органов.

Но в любом случае Федеральный закон о ГЧП в России нужен — ведь гражданское законодательство находится в ведении федеральной власти. Следовательно, любые законодательные нормы субъектов Федерации и муниципальных образований, которыми сейчас регулируются соглашения государственного и частного партнеров, пока могут быть признаны недействительными. Журнал «Саморегулирование и бизнес» предложил представителям заинтересованных сторон высказаться по самым важным вопросам, связанным с государственно-частным партнерством.

Участники круглого стола:

Денис Качкин, управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП юридической фирмы «Качкин и Партнеры»;

Андрей Кирсанов, заместитель генерального директора ЗАО «МР Групп», доцент кафедры гражданского права Российской академии правосудия;

Максим Ткаченко, директор департамента исследований и организационно-аналитической деятельности Центра развития ГЧП;

Эдуард Трутнев, научный руководитель направления «Рынок недвижимости» Института экономики города;

Елена Лашаева, генеральный директор АН «АРИН»;

Елена Николаева, первый заместитель председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ;

Иван Кудряшов, начальник юридического отдела компании «Экодолье».

Сегодня Федерального закона о государственно-частном партнерстве нет. Нужен ли он?

Денис Качкин:

— На сегодняшний день судьба этого Федерального закона крайне туманна и неочевидна. Таково же отношение к нему у экспертного сообщества и законодателей. Уже тот факт, что законопроект был принят в первом чтении в апреле 2013 года, второе чтение после этого многократно откладывалось, а сейчас и вовсе перенесено на осеннюю сессию на неопределенный срок, сам по себе является весьма красноречивым.

В то же время нельзя не отметить успешную и поступательную реформу концессионного законодательства: каждый год у нас принимаются пакеты важных поправок, совершенствующих единственный на сегодняшний день федеральный инструмент в сфере ГЧП — концессии. Начатый в 2012 году эксперимент по реформированию правил концессии в сфере автотранспортной инфраструктуры завершается сейчас полным пересмотром этого механизма и его адаптацией под нужды всех основных видов инфраструктуры. Принятый в июле этого года закон о внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» позволяет удовлетворить потребность в структурировании большей части проектов государственно-частного партнерства.

Андрей Кирсанов:

— В настоящее время в большинстве субъектов России действуют региональные законы о ГЧП. Сегодня нет не только Федерального закона, но и единого подхода к определению содержания государственно-частного партнерства. В каких случаях необходимо специальное законодательство о государственно-частном партнерстве?

Конкретный пример — комплексное освоение территорий в целях строительства жилья экономического класса (доступного жилья). Для реализации таких проектов необходимо объединение материальных, финансовых и организационных ресурсов публичного и частного партнеров с использованием бюджетных средств, частных инвестиций и объектов недвижимости, находящихся в публичной и частной собственности.

По заказу НОЗА и НОСТРОЯ разработан проект концепции ФЗ о ГЧП при комплексном освоении территорий, но до завершения работы еще далеко.

Максим Ткаченко:

— Федеральный закон о ГЧП нужен. Он нужен, в том числе, и для того, чтобы решить проблему привлечения частных инвесторов в жилищном строительстве. Их, как принято считать, нагружают строительством сопутствующей инфраструктуры, а потом заставляют просто передавать ее муниципалам, причем инвесторы даже не всегда могут спокойно передать, потому что муниципалы или регионы еще и не всегда бывают готовы принять инфраструктурные объекты на баланс.

Чтобы таких проблем не было, и чтобы условия распределения рисков и прочие тонкие нюансы были прописаны в инвестиционных соглашениях на взаимовыгодных условиях, чтобы у частных инвесторов было больше гарантий возвратности их инвестиций, и пишется этот закон.

Региональных законов для этого недостаточно, потому что есть ряд федеральных норм, которые не могут быть решены на региональном уровне.

Хочу добавить. Сейчас параллельно идет разработка ФЗ о ГЧП в жилищном строительстве (при комплексном развитии территорий). Но позиция нашего Центра такова: чтобы у нас не возникло разного понимания ГЧП в разных отраслях (и особенно в подотраслях, а жилищное строительство — это именно подотрасль, а не отрасль), нельзя разрабатывать «отраслевое» законодательство до тех пор, пока не принят общий закон. Нам кажется, не совсем правильным ходом, потому что на уровне узкоотраслевого законодательства сложнее будет решить проблемы несовершенства правового регулирования.

Наверное имеет смысл разработать проект федерального закона, который условно можно назвать «закон о мерах, стимулирующих привлечение инвесторов к комплексной застройке…», но не делать из этого проекта отдельный закон о ГЧП, чтобы «не плодить сущностей», не размывать понятие ГЧП и не запутывать рынок.

Елена Лашаева:

— Безусловно, закон нужен, потому что его будет проще применять регионам. Сегодня каждому субъекту приходится «изобретать велосипед», и разница состоит лишь в том, кто из регионов оказывается в этом вопросе успешнее, а кто-то пока отсиживается.

Иван Кудряшов:

— На вопрос о том, нужен ли ФЗ о ГЧП или нет, единогласно отвечают и региональные органы власти, и бизнес: да, нужен. Регионалам нужна широкая линейка механизмов для привлечения инвесторов, а бизнесу нужна защита инвестиций.

Еще до принятия поправок к законодательству о концессионных соглашениях (приняты в июле с. г.  — А.К.) концессионный механизм представлялся очень сложным и мало гарантирующим защиту инвестиций. За весну удалось согласовать ряд поправок к нему, и сейчас этот механизм приобретает работоспособность. Но все равно ГЧП не может строиться вокруг одной схемы, потому что концессионная схема — это механизм, при котором создается объект государственной собственности и в течение определенного времени им может управлять частный инвестор. Но если мы говорим о том, что могут создаваться некие объекты частной собственности, которые будут использоваться для оказания публичных услуг на определенных условиях в течение определенного периода времени, то это уже иные механизмы, которые пока не зафиксированы ни в каком законодательстве.

Эдуард Трутнев:

— Федеральный закон о ГЧП, если рассматривать его с точки зрения задач строительства, сейчас не нужен по нескольким причинам. Общий Федеральный закон — это рамочный закон, его назначение — допустить все возможные формы ГЧП, в т. ч. и в строительстве. Но имеющийся ныне проект Федерального закона о ГЧП не является общим, поскольку там не представлена соответствующая возможность для строительной отрасли.

Максим Ткаченко:

— Это тезис, который почему-то стал очень популярным именно в строительной сфере (не знаю, откуда он пошел, но он очень быстро разлетелся): якобы строительства нет в проекте закона о ГЧП. Но в этом законе приведен отрытый перечень объектов. Непосредственно их перечислено 26. Там есть транспортная, инженерная, коммунальная инфраструктура и т.д и т. п., но в конце есть приписка «и прочее». Это означает, что любые виды объектов инфраструктуры и капитального строительства могут быть построены на принципах ГЧП, если они находятся в сфере общественных интересов. Жилые дома тоже относятся к этой сфере, как и дороги, парки, музеи, кинотеатры и т. д. Все это может быть построено на принципах ГЧП, и отдельный акцент на жилье не нужен, да и не должен быть. ФЗ о ГЧП — это общий закон, определяющий единые правила игры для многих видов проектов. Единственный вид проектов, который был вынесен отдельно — проекты, связанные с выпуском военной и специальной техники. Предполагается, что ГЧП в этой сфере будет регулироваться отдельными указами Президента и постановлениями Правительства.

Иван Кудряшов:

— Слова о том, что жилищное строительство специально выделять не надо, потому что оно и так подразумевается, неверны. Мы достаточно много общались с авторами законопроекта, я сам участвовал во многих совещаниях. Мы специально предлагали, чтобы жилищное строительство было указано в списке в качестве отдельного объекта. Пока оно не указано, это достаточно рискованно в условиях предвзятости прокуратуры. Поэтому во избежание проблем это должно быть прописано прямо.

Есть надежда, что все это будет решено в обсуждаемом законопроекте, потому что на последнем заседании коллегии Минстроя с участием премьер-министра Медведева было дано поручение проработать вопрос, связанный с включением жилых объектов в состав объектов ГЧП. Также в рамках НОЗА, НАМИКСа и АСИ идет работа по созданию таких механизмов, которые бы универсально работали на всех застройщиков и во всех ситуациях.

Какие основные проблемы, на ваш взгляд, должен решить ФЗ о государственно-частном партнерстве?

Денис Качкин:

— Нужны более гибкие механизмы привлечения инвестиций в создание инфраструктурных объектов. Основными отличиями региональных ГЧП от концессии сегодня является их большая гибкость, отсутствие огромного количества императивных норм и, что особенно важно, возможность частной собственности на объект соглашения. Именно возможность передачи объекта соглашения в залог (что автоматически вытекает из содержания собственности) делает объекты более привлекательными для банковского финансирования.

Андрей Кирсанов:

— Закон должен закрепить формы участия публичного и частного партнеров в проектах комплексного освоения территорий. Для частного партнера это разработка документации по планировке территории; проектирование и строительство объектов жилого, социального и общественно-делового назначения; проектирование и строительство объектов инженерной и транспортной инфраструктур; финансирование проектирования и строительства объектов капитального строительства; при необходимости — эксплуатация объектов капитального строительства.

Для публичного партнера: имущественное, в том числе финансовое, участие публичного партнера в государственно-частных партнерствах; предоставление государственной поддержки частным партнерам, реализующим проекты комплексного освоения территорий.

Эдуард Трутнев:

— Следует выделять две группы проблем: во первых, проблемы применения действующих законов, и во вторых, проблемы совершенствования законодательства за счёт расширения сферы регулирования ГЧП в строительстве.

Проблемы применения действующих законов, это, в первую очередь, проблемы подготовки проектов по комплексному освоению свободных от застройки территорий и по развитию застроенных территорий. Администрации городов, как правило, не обладают методиками подготовки таких проектов на стадии организации соответствующих аукционов. Это вопросы определения рамочных показателей в отношении общей рентабельности проекта, начальной цены права аренды земельного участка, или права развития застроенной территории, а самое главное — распределение обязательств между публичными и частными партнёрами проекта, закреплённое в проекте договора, включаемого в состав аукционной документации.

Начало — половина дела, но в рассматриваемом случае начало, как правило, не обеспечено должным образом, в том числе, со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти, который должен был бы подготавливать и распространять среди администраций городов соответствующие методики, но не делает этого.

Во-вторых, подготовка проектов ГЧП в сфере строительства — это планирование, это выбор приоритетов между различными проектами, это координация и синхронизация различных проектов. Это непростая технология, которая должна применяться на регулярной основе при подготовке генерального плана каждые два года. Однако этот необходимый документ фактически упразднён ошибочными изменениями Градостроительного кодекса РФ. Необходимо этот документ вернуть в практику управления.

Если же говорить о проблемах совершенствования законодательства за счёт расширения сферы регулирования ГЧП в строительстве, то надо понимать, что наиболее важная область такого расширения — это регулирование преобразования территорий нежилого назначения. Для развития законодательства важно не упускать из виду три следующих аспекта:

1) наличие градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) как правовых гарантий для правообладателей недвижимости и инвесторов;

2) наличие правовых механизмов, которые должны быть созданы в отношении консолидации недвижимого имущества в пределах преобразуемой территории, а также субъектов прав — участников проекта преобразований;

3) наличие связи между правилами землепользования и застройки и налогообложением недвижимости, определяемым исходя из её будущего использования.

Елена Лашаева:

— Необходимо привлечение в проекты ГЧП представителей малого и среднего бизнеса. В каждом российском регионе сегодня существует значительная потребность в небольших объектах коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры, которые невозможно реализовать только за счет бюджета, а крупному бизнесу они неинтересны.

В части крупных ГЧП дело уже сдвинулось с мертвой точки. Однако до сих пор у нас нет условий для использования схемы ГЧП при строительстве жилья и инфраструктуры новых жилых комплексов. Детские сады, школы и дороги в новых объектах комплексной застройки необходимы, но все должны понимать, что они ложатся исключительно на плечи девелопера, что отражается в цене квадратного метра для конечного потребителя. Застройщик — не меценат. Поэтому мы должны перестать скидывать на девелопера строительство социальной инфраструктуры, и начать решать проблему сообща, привлекая к реализации таких проектов малый бизнес. При поддержке государства, которая будет выражаться в виде дешевых кредитных средств, проекты станут вполне посильны и интересны инвесторам средней руки.

Елена Николаева:

— Напомню об одной вещи, которая в отсутствие базового законодательства не может быть обеспечена в рамках рыночных подходов. Например, если создается жилье не просто эконом-класса, а эконом-класса по сниженным ценам для льготных категорий населения — врачей, учителей, сотрудников правоохранительных органов. Это социальная функция государства, на которую у него нет собственных средств. Так вот: одним из элементов ГЧП может быть создание таких объектов недвижимости, которые будут продаваться по сниженным ценам. Это тоже элемент ГЧП, когда частный инвестор берет на себя часть публичных обязательств, но взамен этого получает определенное участие публичного партнера. Поэтому мне кажется, что развитие законодательства должно позволять не только комплексно развивать территории, но и помогать государству совместно с частным инвестором решать те социальные задачи, которые стоят перед государством, перед муниципалитетами.

Как должны выстраиваться отношения между органами власти и бизнесом при реализации проектов (в том числе с привлечением бюджетных средств и средств частного капитала)?

Андрей Кирсанов:

— Финансовое участие публичного партнера в ГЧП может осуществляться за счет бюджетных средств в следующих формах: это, во первых, предоставление государственных гарантий для обеспечения надлежащего исполнения партнером обязательств, возникающих в связи с привлечением заемных средств для исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве. Во-вторых, размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд публичного партнера. В-третьих, речь может идти о предоставлении частному партнеру субсидий. В-четвертых, построенные частным партнером объекты социальной и транспортной инфраструктуры могут быть выкуплены. Кроме того, оплата определенного объема товаров, работ, услуг, предусмотренного соглашением о ГЧП и произведенного частным партнером, может быть произведена по регулируемым тарифам (ценам).

Максим Ткаченко:

— Что могут и чего не могут власти требовать от инвесторов — это сложный вопрос. Это очень сильно зависит от типа объекта. Распределение рисков и функций сторон в низкорентабельных отраслях (таких как, например, дошкольное образование, когда застройщика вынуждают строить детский сад) — это одно. Ожидать, что он согласится рассматривать этот детсад как самостоятельный бизнес и как инвестицию, если на него переложат все риски, связанные с привлечением платежеспособного населения, в условиях нашего низкого платежеспособного спроса не стоит — инвесторы на такое не идут. Но если государство ему гарантирует 100 % загрузку этого детсада и будет платить в течение 10–20 лет по фиксированной ставке с поправкой на инфляцию (чтобы инвестор вернул свои средства через техническую эксплуатацию и допуслуги через 10–20 лет), то инвесторы могут согласиться.

В низкорентабельных отраслях государство должно требовать от инвестора поменьше, а в высокорентабельных может и побольше.

Елена Лашаева:

— Банки и госкомпании сегодня не готовы финансово участвовать в проектах, где по ГЧП планируется создание промышленных площадок. Главный аргумент: это коммерческая деятельность, и зона риска в ней очень высока. Поэтому бизнес и банковский сектор изначально хотят видеть в таких проектах инициативу региона.

Должны ли представители региональных органов власти разрабатывать собственные программы государственно-частного партнерства?

Денис Качкин:

— Это неизбежный путь, если региональные власти заинтересованы в привлечении частных инвестиций.

Максим Ткаченко:

— Так получилось, что региональные законы о ГЧП писались уже довольно давно. Три года назад был бум написания таких региональных законов. Региональные власти тогда вписали в свои законы все, что можно. Порой даже обычные государственные закупки с отсрочкой платежа воспринимались как ГЧП. Это не совсем правильно. Тот проект ФЗ, который ждет 2-го чтения в Госдуме, о другом. Он о том, что частный инвестор приносит свои инвестиции в создание инфраструктуры, разделяет с государством риски, а потом на особых условиях эксплуатирует созданное имущество. Т.е. обычные схемы коммерческой застройки жильем не относятся к категории ГЧП. Вот если в этих контрактах для частного инвестора будет некое обременение по управлению и эксплуатации этой недвижимости, по предоставлению ее «социальным» группам населения, по управлению сопутствующей коммунальной или социальной инфраструктурой (например, ТЭЦ и школами), как в Петербурге в районе Славянка, то это будет ГЧП. То есть тут иная логика. И пока в России говорить о ГЧП в смысле комплексной застройки территории нельзя. Можно говорить о точечных проектах, связанных с сопутствующей жилью инфраструктурой.

Есть очень тонкий слой возможных проектов, которые могут регулироваться на региональном уровне. Это те проекты, в которых гарантия возврата средств инвестора может быть полностью переложена на потребителей или в которых есть гарантированно установленные тарифы. В частности, строительство поликлиник. Например, в Петербурге и Ленинградской области по региональным законам получается их строить. То есть, на региональном уровне, в принципе, можно написать закон о ГЧП, и регионы так делают, но это очень тонкая прослойка проектов, в которых для частного инвестора есть гарантия минимальной возвратности без государственного участия. То есть, государству через региональные законы нельзя реализовать проект, в котором будет прямое бюджетное участие. Тут же встанет вопрос: «Почему эти деньги предоставляются не по ФЗ-44 о госзакупках?» И вот, чтобы такого не случалось, пишется Федеральный закон. Как только его примут, все региональные законы должны быть либо приведены в соответствие с ним (в тех вопросах, которые отведены на уровень регионов), либо отменены.

Если же говорить не о региональных законах, а просто о региональных программах, в которых задействованы механизмы ГЧП, то они должны быть в регионах. Мы видим в регионах несколько интересных примеров развития механизмов ГЧП — либо пообъектных перечней, либо адресных программ (везде разные формы), в которых регион на 3–4 года планирует для себя, в какие виды объектов он бы хотел привлечь частных инвесторов на принципах ГЧП, и какие меры он для этого планирует применять (какие послабления в рамках своих региональных полномочий он намеревается предоставить). В основном речь идет о концессиях.

Иван Кудряшов:

— Наиболее ярко этот опыт был накоплен в рамках опыта ГЧП в Петербурге, где появился один из первых региональных законов о ГЧП. Но проблема региональных законов состоит в том, что очень часто региональные проверяющие органы (например, прокуратура) говорят о том, что региональное законодательство противоречит федеральному и, соответственно, не может быть применено. Инвесторы видят эту практику (их даже вызывают в суды), и банки боятся под эту схему финансировать без серьезных гарантий органов власти) и это превращается в дорогой и очень рискованный механизм. Поэтому ФЗ о ГЧП нужен еще и для того, чтобы создать условия и механизмы, которые могли бы работать вместе с законодательством о концессионных соглашениях.

Алексей Крылов

Ссылка на источник